“縣管校聘”背景下鄉村教師隊伍建設的困境與對策
——來自S市“校聘”負責人的質性研究

柳鎂琴，廖 益，鐘景迅

（1.深圳市龍華區教育局，廣東 深圳 518110；2.韶關學院 校長辦公室，廣東 韶關 512005；3.華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631）

深入推進義務教育均衡發展和城鄉一體化，教師資源配置是關鍵。為全面落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》，按照推進縣（區）域內義務教育均衡發展的要求，2014年8月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合發布《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，提出“加強縣（區）域內義務教育教師的統籌管理，推進‘縣管校聘’管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙”［1］。2018年1月，中共中央、國務院發布《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出“大力提升鄉村教師待遇。深入實施鄉村教師支持計劃，關心鄉村教師生活。認真落實艱苦邊遠地區津貼等政策”［2］。2020年2月，中共中央、國務院發布《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，明確提出“加強鄉村教師隊伍建設，全面推行義務教育階段教師‘縣管校聘’，有計劃安排縣城學校教師到鄉村支教……教師職稱評聘向鄉村學校教師傾斜”［3］。2020年7月，教育部等六部門《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》明確提出“創新挖潛編制管理，提高鄉村學校教師編制的使用效益”［4］。2021年3月，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中再次強調加強鄉村教師隊伍建設的重要性［5］。

鄉村教師隊伍是提高農村教育質量的主體，是我國實施鄉村振興和城鄉一體化的重要智力支撐，也是我國開啟全面建設高素質專業化創新型教師隊伍新征程的主角。近年來，我國學者對鄉村教師隊伍建設的研究主要有：鄉村教師生活補助政策實施困境分析［6］；我國鄉村教師隊伍建設的實踐困境與對策研究［7］；聲望危機隱憂下的鄉村教師榮譽制度建設研究［8］；鄉村教師生命質量的現實樣態與人文關懷［9］；新中國鄉村教師隊伍建設政策演進的歷史邏輯與優化策略［10］等等，學界從不同的視角分析了各種激勵政策對鄉村教師隊伍建設的成效情況?？梢哉f，近年來出臺的相關政策在不斷加大力度加強鄉村教師隊伍建設。從2014年首次提出“縣管校聘”管理改革至今已有近8年的時間，在“縣管校聘”實施過程中，鄉村教師隊伍建設在地方尤其是國家推行的試點示范區還面臨哪些困境，應該如何化解，都有必要進行深入的調查研究。

一、研究設計

（一）研究對象

本研究選取S市為調查對象，主要是因為S市的情況具有典型性。S市作為第二批義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革示范區，在改革中通過先行先試來糾偏勘誤、查缺補漏、以點帶面，為全市推廣實施打下堅實基礎。2018年，S市4個縣（區）開始實行“縣管校聘”管理改革。至2019年8月底，10個縣（區）均進行了“縣管校聘”管理改革。S市在國家和省的政策文件指導下出臺了相應的實施細則，如表1所示。S市是經濟欠發達的山區城市，地方政府財政能力有限，其10個縣（區）農村學校整體上“學科結構性缺編”。以S市作為研究對象，可以為其他具有相似特征的地區在“縣管校聘”管理改革中提供借鑒。

表1 S市出臺的政策文件（部分）① 表1根據S市各縣（區）政策文件整理而成。

（二）研究方法

對于“縣管校聘”實施過程中鄉村教師隊伍建設的具體情況，“校聘”負責人在一線實施政策，在信息源提供上是最適合的取樣對象。本研究對S市10個縣（區）的10位“校聘”負責人開展了深入、細致的訪談。本研究對接受訪談的對象均采用匿名方式，對受訪者的個人資料按照拼音與數字編碼呈現，“XP”代表“校聘”負責人。

訪談是質性研究中最常用的搜集資料的方式。訪談提綱主要作為一種提示，訪談者在提問的同時鼓勵受訪者提出自己的問題，并且根據訪談的具體情況對訪談的程序和內容進行靈活的調整［11］171。本研究采用半結構性訪談，不囿于訪談提綱的問題，受訪者有機會分享更多的觀點和案例故事。在質性研究中，研究者本人也是一個研究工具［11］118，研究者的個人身份和傾向都會對研究結果產生影響。因此，研究者在整個研究過程中對自身的特征和思維保持足夠的認知，并且服務自己的研究。

二、“縣管校聘”背景下鄉村教師隊伍建設的困境分析

本研究所訪談的部分“校聘”負責人反映，自S市2018年實行“縣管校聘”管理改革以來，該政策的實施確實在某種程度上激發了鄉村教師的活力，賦予了校長管理的抓手，形成了要加強鄉村教師隊伍建設的政策導向。但是，更多的“校聘”負責人反映，實施了幾年的“縣管校聘”管理改革，在加強鄉村教師隊伍建設的成效上與該政策的初衷還存在差距。根據“校聘”負責人的反映，該政策在實施中所面臨的困境主要體現在以下幾個方面：

（一）偏低的山區補貼額度對吸引優秀教師到鄉村學校任教效果有限

受訪者普遍反映，S市的山區補貼政策并沒有緩解該市鄉村優質教師偏少的困境，導致這一現象的重要原因是S市目前的山區補貼金額較低，山區條件太艱苦?！耙驗槲覀兡莾簵l件非常艱苦，山區補助也沒有吸引力。舉個例子，我們一個月1250元的補助①此處提到的1250元山區補貼是指S市對最偏遠山村教師的最高補助金額，并非平均值。，但是年輕老師們不看那個錢了，實在是太艱苦了，我們是打開門請他們來，他們都不來?！保╔P2） 因此，當前山區補貼很難成為良性的激勵政策。愿意到偏遠鄉村學校任教的教師一般有如下兩種情況：一是因為家庭原因，比如夫妻一方在鄉村學校的——“一般來說，愿意留在鄉村學校的教師是因為夫妻一方已經在鄉村學校，為了家庭團聚?！保╔P4） 二是部分老教師帶著“養老”的心態流向鄉村學校，鄉村學校比城區學校工作要輕松，同時還能申請山區補貼，兩全其美。這讓鄉村教師隊伍建設身處第一重困境?！吧暾埲テh地區的教師一般都是年齡偏大的教師，因為鄉村學校工作比較輕松，還可以申請山區補貼，很適合‘養老’?！保╔P3）

從訪談結果可以看出，S市鄉村教師山區津貼的政策對吸引優秀教師到鄉村學校任教效果有限。正如“校聘”負責人XP2指出的：對于偏遠艱苦的鄉村學校，現行的山區補貼額度對年輕的優秀教師來說是沒有吸引力的。不少“校聘”負責人都認為，導致這一現象的重要原因是S市目前山區補貼金額偏低，沒有起到吸引優秀教師到鄉村偏遠艱苦地區任教的激勵作用，倒是吸引了愿意去鄉村學校“養老”的部分年齡偏大的教師。有實證研究顯示，在不少地區發放的各種針對鄉村教師的補貼，相關金額較少，大多得不到基層教師的認可［12］。

（二）鄉村教師到縣城“不回頭”與縣城教師去鄉村“撈資本”的反差

在本研究中，許多“校聘”負責人都反映：在實際的教師交流輪崗中，主要是鄉村優秀骨干教師交流到城區學校，很少有城區學校優秀教師流向鄉村學校。一般從城區到鄉村學校的教師多是如下兩種情況：一是部分年輕教師到鄉村學校支教1-2年，主要是出于評職稱的需要——“部分城區年輕教師去鄉村學校支教1-2年主要是因為評職稱需要有支教經歷才去的?！保╔P10） 二是出現了部分職業倦怠的老教師申請山區補貼，帶著“養老”的打算交流到鄉村學?！吧暾埲テh地區的教師一般都是年齡偏大的教師。對年輕教師而言更看重個人在城區學校的發展機會，而不是補貼。”（XP3） 這是該政策實施中面臨的主要矛盾點，出現了鄉村學校優秀教師到城區學校“不回頭”和城區學校教師去鄉村學?！皳瀑Y本”的反差現象。這讓鄉村教師隊伍建設身處第二重困境。“我們鄉村學校外出交流的機會都是給了優秀教師和年富力強的中層，因為他們個人希望去城區學校發展，我們學校一直都是以情留人，但是留不住，沒辦法，所以用我的話來說，我們（學校）現在就是個‘非常專業的培訓機構’，優秀骨干老師全部走掉了，因此也造成中層非常不穩定。”（XP2）

其實，在本研究中，許多“校聘”負責人對S市“縣管校聘”管理改革中鄉村優秀教師有機會流向城區學校整體上大多持贊賞態度。如“校聘”負責人XP2所說，他們學校成了“專業培訓機構”。他認為這是激發了教師活力的重要表現，但是這些鄉村學校教師努力讓自己變得更優秀是因為要去城區學校實現個人發展，而城區學校教師到鄉村學校也是“另有目的”。有“校聘”負責人在談及該政策實施中存在的矛盾時指出，S市推行該政策顧此失彼。教師各自滿足的個體發展需求與加強鄉村教師隊伍建設的目標呈負相關。

（三）現行編制配置沒有解決鄉村小規模學校學科結構性失衡的問題

在訪談中，多數“校聘”負責人都提到了鄉村學校學科結構性失衡的問題，主要有以下兩種情況：一是鄉村學校一般處于滿編狀態，沒有編制名額招聘緊缺學科教師，也就沒有機會為鄉村學校教師隊伍建設注入“新鮮血液”?！拔覀儗W校是滿編的，沒有機會去聘想要的學科教師，導致學科結構性失衡問題得不到解決?！保╔P7）二是隨著城鎮化、外出務工等因素影響，鄉村學校出現空心化，使得學校規模變小，盡管按照班師比與生師比相結合的方式核定教師編制，也還有一位教師擔任多門學科教學的情況，學科結構性失衡仍然存在。這讓鄉村教師隊伍建設身處第三重困境?！拔覀儗W校（學生）人數比較少，79人，其中有1人是需要送教上門的（因疾病不能來學校上課），在校（學生）就78人。我們沒有六年級，只有五個年級共5個班，按照班師比配置共需要13位老師。實際上只配了12位老師，因此我既是主科老師（第13位教師）又是學校負責人。現在學校又要退休1位，調走2位，總共缺4位老師。我們學?，F在的圖音體（美術、音樂以及體育）老師沒有一個是專業的?！保╔P4）

鄉村學校的“校聘”負責人認為，按照班師比與生師比相結合的方式來核定鄉村小規模學校教師的編制沒有解決鄉村小規模學校學科結構性失衡的問題。由此可知，按照班師比與生師比相結合的方式來核定鄉村小規模學校教師的編制還是很難保障有專業教師來開齊開足國家規定課程。這種忽視了偏遠鄉村學校的特殊情況，使偏遠地區鄉村學校的教師隊伍建設面臨巨大挑戰。

三、針對鄉村學校教師隊伍建設困境的對策

本研究從“縣管校聘”實施過程中鄉村教師隊伍建設存在的山區補貼成效、交流輪崗現狀和現行編制配置三個方面，分析了S市在“縣管校聘”管理改革中鄉村教師隊伍建設所面臨的主要困境。目前，各地建設高素質的鄉村教師隊伍仍困難重重，各級教育行政部門要多措并舉，在以下方面繼續加大政策調整力度，著力推動義務教育均衡發展和城鄉一體化進程。

（一）提高山區補貼額度

各級政府應進一步加大對鄉村教師山區補貼的支持力度，提高山區補貼金額，使之成為加強鄉村教師隊伍建設的良性激勵措施。首先，山區補貼政策要突出重點，對鄉村學校尤其是農村偏遠艱苦地區加大補貼額度，盡力解決偏遠艱苦地區留不住優秀教師的難題。其次，實施差別化補助，調整山區和農村邊遠地區教師生活補助政策的實施細則：一是鼓勵愿意留在鄉村學校任教的教師，提高這類教師的補貼標準，并給予堅守在鄉村學校的教師更多人文關懷，盡最大努力保障其安心從教；二是改善山區補貼實施的方法、細化補貼發放規則以調動從城區流向鄉村學校教師的工作積極性，減少部分出現職業倦怠的教師帶著“養老的心態”流向鄉村學校的現象。最后，教育部門應繼續對山區補貼政策的實施現狀進行研究，根據政策實施的相關數據分析與效果反饋，因地制宜調整和完善山區補貼政策。提高山區補貼額度是加強鄉村教師隊伍建設的關鍵環節。

（二）完善交流輪崗制度

各級政府要高度重視當前縣城學校教師到鄉村學校支教與鄉村優秀教師流向縣城學校所存在的現實反差，要摸清鄉村學校教師的處境和實際需求，調整與制定有益于鄉村學校教師發展的交流輪崗制度。首先，政府部門應加大對鄉村學校的資源投入，增設更多吸引優秀教師留在鄉村學校的制度保障。例如，年輕教師認為只有城區學校才能實現個人發展，那么就要大力改善鄉村學校教師發展的基礎條件；有部分年輕教師去城區學校是為了給孩子提供更好的教育環境，那么政府就要加大投入保障鄉村學校學生的學習條件，促進優質教育均衡發展和城鄉一體化。其次，應明確職稱評定與聘用的導向，盡量避免部分城區年輕教師為了職稱的目的不得已去鄉村學校支教1-2年的現象。最后，政府部門應落實其他相應的政策激勵措施，建立吸引縣城優秀教師到鄉村學校任教的機制，鼓勵優秀教師主動到鄉村學校進行支教，大力夯實鄉村教師隊伍［13］。完善交流輪崗政策是補充和優化鄉村教師隊伍的關鍵因素。

（三）創新編制配置方式

編制配置方式需要進一步改革創新。鄉村學校能否科學合理地實現學科結構性均衡，是判斷編制配置方式日后能否實施的首要標準。第一，要因地制宜確定編制配置方式，人社部門、編辦、財政及教育行政部門等及時調整鄉村學校編制配置方式是解決鄉村學校學科結構性失衡的關鍵。第二，政府要加大財力落實統一的義務教育學校教職工編制標準，尤其要注意向鄉村地區的小規模學校傾斜相應崗位的編制比例。如參照法國政府對“優先教育區”的師資配置給予特別支持的做法，要求為其配置高質量的、合適的教師隊伍，增加“優先教育區”的教師數量配置，以便加強對處境不利和學習困難的兒童進行個別輔導，同時提高“優先教育區”任教教師的工資待遇［14］。這一做法有助于解決我國鄉村小規模學校學科結構性失衡的問題。創新編制配置方式是加強鄉村教師隊伍建設的重要保障。