長三角科技創新券通用通兌協同推進機制與發展對策

趙志娟，俞云峰，陳 盼

（浙江省科技項目管理服務中心，浙江杭州 310006）

1 研究背景

科技創新券（以下簡稱“創新券”）是政府向中小企業無償發放，專門用于購買專業機構創新服務的權益憑證［1］，是推動科技資源共享的有效政策。作為中國最具活力之一、科技創新能力最強之一的長三角，是全國最早開始推行創新券的地區。為貫徹落實長三角地區一體化發展戰略，2018 年，上海與江蘇、浙江、安徽共同制訂了《長三角科技合作三年行動計劃（2018—2020 年）》，提出探索科技創新券通用通兌的實現形式。2020 年2 月，國務院發布了《關于推廣第三批支持創新相關改革舉措的通知》，提出將科技創新券跨區域通用通兌政策協調機制作為新一批改革舉措向全國推廣。根據上海市科學技術委員會、江蘇省科學技術廳、浙江省科學技術廳、安徽省科技廳以及長三角生態綠色一體化發展示范區執委會等五部門發布的《關于開展長三角科技創新券通用通兌試點的通知》（以下簡稱《試點通知》），以“誰兌付”為標準將科技創新券的通用通兌分成兩類，將企業申領、企業兌付認定為通用模式，即企業先期全額支付服務費用，待服務履行完成后按核定金額兌付給企業；將企業申領、機構兌付認定為通兌模式，即企業支付部分服務費用，剩余部分以創新券方式兌付給服務機構。除長三角區域外，京津冀區域也在積極探索推進創新券通用通兌。2018 年，北京、天津和河北共同簽署《京津冀創新券合作協議》，正式啟動創新券互通互認，按照“企業申領、企業兌付”的模式，支持三地企業與異地開放實驗室開展科研活動。

2 文獻回顧

創新券通用通兌工作的推進，也吸引了國內學者的研究。回顧文獻，學者基本聚焦圍繞問題研究提出對策建議，而問題主要來源長三角區域和京津冀區域實踐工作。圍繞長三角創新券通用通兌問題，有學者建議由上至下，從國家層面推動，如李希義等提出由國家層面建立創新券跨區互認工作小組以及平臺，并建立健全科研誠信體系推動創新券跨區使用［2］；有學者建議先統一平臺，并試點先行，如陳艷等提出了“互聯網+科技服務+創新券”的服務模式，并初步建議在條件具備的地區、資源平臺，選擇代表性服務種類先行試點［3］；龔美娟等［4］針對長三角三省一市資源開放共享效率不高等問題，提出探索“線上平臺互通、線下資源共享”的創新券服務新模式，并建議在三省一市創新券實踐的基礎上，從服務機構、支持范圍、實踐地區等多方面考量，開展先行試點。有學者建議通過統一兌付結算推動通用通兌，如郝瑩瑩［5］提出建立“1 ＋3 ＋1”的區域協同創新服務體系，即1 個頂層溝通平臺機制，“3”層服務構架模式，1 個統一基金池的通用通兌路徑；朱金鑫等［6］提出了幾種通用通兌設想，包括異地服務事后補貼、異地服務事前補貼、異地服務聯合結算、異地服務統一結算、統一推行長三角通兌券等；周學強［7］提出建設長三角科技創新券“一站式”通用通兌集成服務平臺、設立滬、蘇、浙、皖四地通用通兌結算中心。而劉方［8］則提出全方位推進創新券通用通兌，包括統一創新券服務平臺、統一服務機構登記標準和入庫流程、統一并最大程度豐富和擴大創新券服務種類，統一通兌周期，統一補貼標準。高顯揚等［9］學者則提出擴大適用范圍、建立全鏈條服務機制推動創新券通用通兌。圍繞京津冀創新券通用通兌問題，張拓宇［10］認為存在執行標準化等問題，提出三地要合理統籌定位、擴充有效服務資源、健全中介服務網絡、完善政策保障機制等對策建議；毛振芹等［11］設想提出京津冀創新券的未來發展為“自主運營—統一平臺—統一運營”的三階段。

已有相關研究雖然從多種角度對推進通用通兌提出了對策建議，且部分學者考慮到了三省一市的省（市）情差異性以及創新券政策要素的復雜性，提出了試點先行推進通用通兌，但均未就何謂創新券通用通兌提出明確的表述，也未能從創新券政策要素角度對通用通兌進一步提出如何選擇試點范圍、如何在試點中開展通用通兌進行深入的討論，對實際工作的指導意義較弱。本文認為，創新券通用通兌應是政策內容規范化，操作流程標準化，可遵循求同存異原則，鼓勵各地根據當地實際發展需求，在支持對象、支持范圍、支持力度上存在特色，但應對每一類支持對象和支持范圍的操作流程進行標準化，實現各地創新券互認、跨區域優質資源流動暢通以及跨區域便捷使用和兌付。因此，本文將根據創新券政策要素特點，梳理長三角創新券通用通兌現狀及特點，分析目前通用通兌存在問題，從標準化角度、分類通用通兌角度、試點先行角度研究探討創新券通用通兌對策建議，并以大儀開放共享為試點對創新券通用通兌標準化流程提供了思路。

3 長三角區域創新券通用通兌現狀及存在問題

3.1 推進現狀

目前，長三角區域創新券通用通兌在三省一市的協同推進下，已取得了階段性成效，分階段實現了創新券跨區域使用、創新券互認互通試點以及創新券全域互認互通。

3.1.1 創新券跨區域使用試點

2020 年之前，三省一市以市縣為主要推進主體，以企業需求為導向，主動先行先試，探索創新券跨區域使用。2017 年7 月，嘉興市政府會同浙江省科技廳與上海市科委共同簽訂《浙滬科技創新券跨區域使用嘉興試點合作協議》，試點創新券跨區域使用。2018 年，溫州市與上海市嘉定區簽訂《關于加快兩地科技創新領域更高質量發展合作協議》，探索建立創新券的通用通兌機制，通過第三方平臺，實現兩地創新券服務機構互通和創新券通用。2019 年初，德清縣與國家技術轉移東部中心合作，推出“德清科技成果轉移轉化服務創新（上海）券”，支持企業購買上海的科技服務。此外，江蘇省部分縣市也積極探索創新券跨區域使用，如昆山市與上海國家技術轉移東部中心聯合打造了“昆山-上海科技創新券綜合服務平臺”，實現滬昆兩地科技創新券的跨區域使用、跨區域兌現。該階段主要為創新券單向跨區域使用，且使用平臺不統一，即由企業需求旺盛的地區出臺政策，引進資源豐富的地區的優質資源入駐本地平臺，支持企業使用創新券購買優質服務（見圖1）。該階段基本以上海市為優質資源供給方，中小微企業集聚的周邊地區為政策供給方。

圖1 長三角試點創新券單向跨區域兌用模式

3.1.2 創新券互認互通試點

為加快推進創新券通用通兌，2021 年1 月，上海市科委、江蘇省科技廳、浙江省科技廳、安徽省科技廳以及長三角生態綠色一體化發展示范區執委會聯合發布《試點通知》，依托長三角科技創新券通用通兌平臺（以下簡稱“長三角創新券平臺”），按照求同存異的原則，探索在青浦區、吳興區、嘉善縣、馬鞍山市等四地試點探索長三角區域創新券通用通兌。《試點通知》規定，試點區域已有文件規定創新券服務范圍、申領使用主體、使用額度、資金兌付模式的，可由試點區域科技部門自行決定參照原文件或本通知執行。由于該階段目前僅限于試點區域，且按照求同存異原則，對創新券的支持范圍、操作流程以及兌付模式不作統一要求，本文認為該階段實質為創新券互認互通。相比前一階段，該階段由創新券單向跨區域使用推進為創新券互認互通，且統一了資源集聚平臺，即三省一市的四個試點地區均出臺政策，支持當地企業通過長三角平臺，使用創新券向三省一市的優質資源購買服務（見圖2）。

圖2 長三角試點創新券互認互通模式

3.1.3 探索創新券全域互認互通

根據《試點通知》，上海、浙江將在試點通知發布6 個月后視試點情況全域參與。目前，浙江省已通過打通浙江科技大腦與長三角科技創新券通用通兌平臺，通過用戶互認、過程互通、數據互通，實現浙江企業無需額外注冊，即可全域使用通過長三角平臺購買長三角優質服務。但上海市、江蘇省以及安徽省由于政策限制，還未實現互認互通全域覆蓋。相比前一階段，該階段創新券互認互通范圍更廣，需要打通本地平臺與長三角平臺，通過平臺間的數據共享、用戶互認、流程互通，實現企業在本地平臺即可使用創新券購買長三角區域優質資源（見圖3）。此外，全域互認互通需要三省一市各市縣政策支持，且有統一完善的省級創新券使用平臺。

圖3 長三角全域創新券互認互通模式

3.2 存在問題

目前，長三角區域創新券通用通兌雖然已實現了創新券互認，但在管理協同、優質資源跨區域流動、創新券跨區域便捷使用和兌付中仍存在一些問題。

3.2.1 管理協同仍存在障礙

管理協同是推動實現長三角通用通兌的重要保障。雖然《試點通知》中明確了試點區域、試點要求、試點流程，但未成立統一的管理協調機構，導致通用通兌試點工作呈分散型特點。而三省一市的管理模式也各不相同，浙江省由市縣自主，體現了分散型的特點，上海市、江蘇省則主要由省（市）級層面統一發放創新券，為比較典型的集中型模式［9］，安徽省到目前為止仍未出臺省級政策，只在省內選取部分市縣試點創新券。各自的管理模式導致管理剛性不夠，在創新券通用通兌過程中遇到問題時，解決問題的路徑較少、周期較長，這也導致創新券通用通兌推進進展較為緩慢。如《試點通知》發布至今，仍然只有浙江省實現了全域參與通用通兌，江蘇省有2 個試點地區參與通用通兌，而上海和江蘇仍只有1 個試點地區參與通用通兌。

3.2.2 優質資源跨區域流動意愿仍然較低

優質資源跨區域流動暢通是創新券通用通兌的重要組成部分。但三省一市的優質服務機構跨區域流動意愿較低，接收創新券的積極性仍然不夠。截至2022 年8 月底，長三角科技創新券通用通兌平臺整合了來自三省一市的500 多家高校、科研院所、新型研發機構、龍頭企業等優質服務機構，可提供服務項目達900 0 多項，但僅有75 家機構提供了200 多次服務（數據來源于長三角科技創新券網站 csjpt.cn）。部分企業反映需要的優質服務仍然未能得到滿足，尤其是高校的優質服務。通過對企業和高校的調研發現，高校等優質服務機構缺乏接收創新券的積極性主要有以下原因：一是高校對一線科技服務人員的激勵機制不夠；二是跨區域服務中的服務機構認定程序、創新券接收流程不一致，增加了服務難度；三是創新券的兌付周期過長與高校的財務制度存在矛盾，增加了兌付風險。

3.2.3 創新券跨區域使用和兌付仍不夠便捷

實現長三角區域創新券通用通兌，政策協同是重要基礎。但目前，三省一市間創新券政策差異大，各地的支持對象和范圍、操作流程、兌付標準等方面均不一致（見表1），政策協同效應沒能有效發揮。這也造成了三省一市對創新券使用和兌付的管理流程不統一，各地審核自成標準，管理部門為降低管理風險，提高審核門檻，導致審核判斷標準多樣化、審核流程復雜化，上海市、安徽省部分地區由于財政壁壘限制，仍不支持跨區域兌付。此外，創新券政策主要依托互利網平臺推廣應用，創新券申領、使用、兌付均實現“一站式”在線管理，這就要求企業和服務機構在同一個平臺或數據互通的平臺間實現服務對接和創新券接收。但浙江省、上海市、江蘇省在各自的推廣過程中，均根據當地政策內容設計了技術架構建設了創新券推廣應用平臺，安徽省雖然未出臺省級政策，但試行創新券政策的地市也基本自行建立了推廣應用平臺，各個平臺銜接不暢。為了加快推動創新券通用通兌，三省一市共建了長三角平臺，整合了三省一市的優質科技資源，但由于各地平臺架構不一樣，企業通過本地平臺使用創新券購買長三角平臺優質資源的技術銜接仍未完全打通，導致可使用，但不便捷，企業的使用獲得感不強。

表1 長三角三省一市創新券政策對比

4 長三角區域創新券通用通兌對策建議

根據創新券通用通兌現狀梳理以及存在問題的分析，結合三省一市創新券推廣應用實際情況，本文認為，三省一市應遵循求同存異的原則，通過加強頂層設計、探索分類通用通兌、加強標準化管理，加快優質資源暢通流動，實現跨區域便捷使用和兌付，并探索以大儀開放共享為試點范圍先行先試，總結試點范圍創新券通用通兌經驗，建立長三角創新券通用通兌模式，如圖4 所示。

圖4 長三角全域創新券通用通兌模式

4.1 加強頂層設計，構建區域協同工作體系

加強頂層設計，構建區域協同工作體系，建立常態化協調溝通機制，解決通用通兌中政策不統一、管理難協同的痛點。建議由三省一市科技廳聯合成立1 個長三角區域創新券通用通兌工作領導小組，領導小組下設管理辦公室。領導小組負責頂層設計以及總體協調部署；管理辦公室負責制定通用通兌相關政策，明確通用通兌原則為“誰發放誰審核”，落實解決通用通兌過程中的其他重點難點問題。此外，根據創新券在線管理的特點，打造“1 ＋4”區域協同平臺，為區域協同工作體系提供技術支撐，即共同建立一個長三角區域統一平臺（以下簡稱“區域平臺”），同時三省一市各自建立或保留已建設的地方平臺。區域平臺一方面承擔集聚長三角區域優質資源的功能，另一方面作為地方平臺的補充，方便企業和服務機構跨區域使用和接收創新券；地方平臺主要承擔4地創新券在線發放兌付審核功能，與區域平臺互為補充；區域平臺與地方平臺通過打通接口，實現用戶互認、數據互通、流程融通。

4.2 探索分類通用通兌，實現求同存異

針對三省一市政策不統一的難點，根據創新券支持范圍覆蓋技術創新全過程的特點，結合創新券政策要素，探索分類通用通兌，實現求同存異。創新券政策支持范圍即為企業創新過程中的某類創新需求，如技術咨詢、技術開發、測試分析等，每一類創新需求對服務機構和服務內容都有各自的要求，而提供財政補助的創新券政策正是針對創新需求設置了相應的要求。可以發現，服務機構認定要求、創新券使用流程、創新券兌付標準一般與創新券支持范圍相關。如三省一市如各地對檢驗檢測或測試分析服務的支持中，基本都要求服務機構具備CMA、CNAS 資質，對創新券的使用和兌付要求也大同小異，基本要求提供服務合同、發票、檢驗檢測報告等主要證明材料。因此，按服務類別探索通用通兌，既可確保同一服務類別的支持政策的統一性，又可保留各省市不同發展情況所需支持的范圍和力度的差異性。

4.3 探索標準化管理，強化規范性

所謂標準化，即在既定范圍內獲得最佳秩序，促進共同效益，對現實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款以及編制、發布和應用文件的活動［12］。加強標準化管理，就是要將標準化的理念、原則、方法引入到長三角區域創新券通用通兌工作中。建議三省一市對同一服務類別的創新券通用通兌做出明確具體可操作的標準化規定，即規范各類別服務內容展示、服務機構認定、服務流程、服務價格、服務結果以及創新券使用流程和兌付審核標準等。這不僅可解決通用通兌中存在的難點，而且讓工作職責更明確、工作責任可追溯，能加快優質創新資源流動，加快推進三省一市間的政策協同、管理協同、服務協同，真正實現長三角區域創新券通用通兌。

4.4 探索試點范圍先行先試

長三角區域創新券通用通兌存在的堵點多、難度大，建議按照“覆蓋區域廣、標準化基礎好”的工作思路選擇服務類別，先行開展試點建設，在試點中不斷總結、完善經驗。根據對三省一市支持范圍的梳理，大儀開放共享均被列入三省一市的創新券支持范圍，且具有服務單價公開透明、服務內容可標準化（浙江省已制定團體標準）、服務真實性可監管（浙江省已應用物聯網設備動態監管大儀的運行情況）等可標準化特點，因此建議以大儀開放共享為試點先行先試。

4.4.1 大儀開放共享標準化內容探討

根據創新券通用通兌要求，大儀開放共享標準化內容應包括：規范服務機構認定條件和認定流程，實現服務機構互認，推動優質創新資源流動，擴大企業使用創新券的范圍；規范服務內容表述，提高創新資源的查全率和查準率；規范收費標準，確保創新券使用的合理性；規范創新券使用流程，實現創新券使用的格式化和痕跡化；規范創新券兌付標準，明確兌付所需材料、審核流程以及兌付周期，簡化審核流程，加快審核進程；規范聯合懲戒，明確聯合懲戒的對象和舉措，加強事后監管。

4.4.2 大儀開放共享標準化流程探討

目前，長三角創新券平臺已建設完成并應用，本文將以此平臺為載體，探討研究大儀開放共享服務中創新券通用通兌流程。為便捷企業和服務機構，激發服務機構積極性，通用通兌流程應圍繞簡化流程、加快兌付等目標，堅持標準化管理，充分利用數字賦能，實現用戶互通、數據互通、流程互通（見圖5）。

圖5 長三角大儀開放共享領域科技創新券通用通兌流程

（1）資源集聚：三省一市共同明確大儀開放共享服務機構認定標準后，各地管理部門可根據服務機構申請實時審核認定，并推薦至長三角平臺。

（2）申領創新券：企業根據當地財政預算余額在當地系統申領創新券。

（3）搜索預約大儀：企業根據創新需求，登錄長三角平臺搜索預約大儀。

（4）下單大儀服務：根據搜索預約結果，企業下單，填寫系統提供的格式化合同，明確服務需求。

（5）費用支付及創新券抵扣：企業在提交訂單后，系統頁面跳轉至各地平臺，并提供支付方式，企業選擇創新券抵扣。

（6）服務結果上傳：服務機構在收到訂單及創新券后，開展大儀開放共享服務，完成服務后，將服務結果上傳至長三角平臺，系統對其結果加蓋“獲得創新券支持”水印。

（7）提交兌付申請：企業在本地系統點擊兌付申請，提交發票、記賬憑證等相關證明材料后，點擊提交，獲得加蓋水印的服務結果。若服務結果滿意，點擊確認，提交兌付申請；若服務結果不滿意，點擊取消，可要求載體再次開展服務。

（8）科技局審核：科技局根據企業提交的兌付申請以及系統自動提供的大儀開放共享物聯網監管數據進行實時審核，審核通過后即會同財政局將兌付資金撥付至服務機構。

5 結論與展望

根據文獻回顧和現狀研究，可以發現，創新券通用通兌主要在京津冀、長三角等區域推進，但通用通兌政策仍不成熟，基本停留在互認互通階段，且仍存在不少問題。本文提出的按創新券支持范圍分類推進標準化管理，將簡化創新券通用通兌流程，解決管理協同難、使用和兌付不便捷的問題，給加快推進創新券通用通兌提供新的思路。同時，本文以大儀開放共享為試點提出的通用通兌標準化流程，在實踐操作中可能還會存在一些問題，有待進一步研究完善，但標準化管理和操作，將是后續研究簡化創新券通用通兌流程、推動全域參與創新券通用通兌的路徑，并且能為其他支持范圍的標準化通用通兌提供范本。