創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下科技獎勵地方立法研究
——基于31 個省份的實證分析

劉 浩，李金惠，鄒建偉

（1.吉林大學理論法學研究中心，吉林長春 130012；2.廣東省技術經濟研究發(fā)展中心，廣東廣州 510070）

1 研究背景

近年來，黨中央、國務院就深化科技獎勵改革作出系列決策部署，并明確從法規(guī)制度層面貫徹落實科技獎勵制度改革精神的改革路徑。在國家層面，國務院辦公廳于2017 年印發(fā)《關于深化科技獎勵制度改革的方案》，確定了科技獎勵制度的改革方向；2020 年國務院修訂《國家科學技術獎勵條例》（以下簡稱《國家條例》），通過行政法規(guī)立法對國家改革成果予以確認，為持續(xù)深化科技獎勵改革提供法治保障。在地方層面，各省份在國家科技獎勵制度改革方案框架下，陸續(xù)推出地方科技獎勵制度改革實施方案，并修改地方科技獎勵立法，將新一輪科技獎勵制度改革向縱深推進。在國家與地方、改革與立法的交替推進模式下，部分省份通過完善地方科技獎勵立法貫徹落實國家改革以及上位法的要求，將地方科技獎勵制度改革實施成果通過立法固化。自2017 年國家發(fā)布改革方案以來，截至2022年9 月，已有21 個省份制定修訂了科技獎勵地方立法。綜合來看，多地對科技獎勵獎項設置、獎勵范圍、獎勵條件、獎勵標準、評審方式等作了修改調整，符合國家科技獎勵制度改革的方向和要求，但仍有部分省份未及時修訂地方立法。各地在以地方立法保障科技獎勵改革落實落地的時間節(jié)點上有一定差異，且獎項設置、監(jiān)督與懲戒力度等方面的立法制度設計各有不同，獎勵導向、約束機制等是否能適應創(chuàng)新驅動發(fā)展過程中的新形勢和新要求仍需研判，部分立法制度設計的合理性、有效性也有待分析論證。

針對新一輪深化科技獎勵制度改革和科技獎勵立法工作，學術界也不斷開展相關的研究。關于科技獎勵制度改革的研究，孟憲飛等［1］從突出導向、提高質量、減輕負擔、協(xié)同發(fā)展4 個方面對新形勢下我國國家科技獎勵制度的改革路徑進行探索；國家科技獎功利化導向問題仍然存在，政策制定者還需要進一步研究并推進深化改革，回歸激勵創(chuàng)新并創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境的制度初衷［2］；李秋實等［3］從科技獎勵制度改革后廣東省獲得國家科學技術獎勵的情況進行梳理分析，為廣東省進一步做好科技獎勵工作提出了對策建議。關于科技獎勵立法的研究，部分研究提到了國家科技獎勵立法和地方立法及其主要內容變化。肖丹等［4-5］對新修訂的《國家科學技術獎勵條例》進行了一系列解讀；文小才等［6］、蔡麗娟等［7］、柳亭等［8］，分別分析了河南省、福建省、甘肅省等地科技獎勵制度的演進。但文獻回顧顯示，現(xiàn)有研究資料對國家科技獎勵制度改革與立法之間的關系以及地方立法制度法治化路徑的研究分析相對匱乏。本文以2022 年《廣東省科學技術獎勵辦法》修訂出臺作為研究切入點，梳理近年國家深化科技獎勵制度改革和立法的要求，對我國31 個省、自治區(qū)、直轄市（未含港澳臺地區(qū)）的獎勵辦法及相關制度文本進行比較分析，研究科技獎勵地方立法存在的問題，為地方進一步深化科技獎勵制度改革，以立法引領改革、保障改革提供參考。

2 科技獎勵制度的本質和意義

2.1 科技獎勵及其本質

科技獎勵的目的在于對作出科技貢獻的個人或者組織給予獎勵，調動廣大科研人員從事科技創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性，通過激勵科研人員，強化其科研動機，并促使科研動機轉化為科技創(chuàng)新行為［9］。科技獎勵在法律本質上是一種授益性行政行為，屬于行政獎勵的范疇。在行政法學的話語體系中，行政獎勵通過其較強的指導屬性契合現(xiàn)代國家行政的目標，通過表彰先進，鞭策后進，對受獎者和整個社會產生指導作用。研究表明，行政獎勵能充分調動和激發(fā)人們的積極性與創(chuàng)造性，引導行政相對人在實現(xiàn)自身價值的同時，實現(xiàn)行政主體設定的行政目標，實現(xiàn)公益和私益的雙贏，最終實現(xiàn)國家和社會治理的目標［10］。由于科技獎勵的示范引領效應大，社會關注度高，因此需要通過建立一系列的規(guī)則和制度，推進科技獎勵規(guī)范化、法治化，確保科技獎勵的公平、公正、公開，確保科技獎勵助推和激勵科技創(chuàng)新作用發(fā)揮。科學、合理的獎勵規(guī)則能夠提升科技獎勵的影響力和公信力，從而有助于科技創(chuàng)新，而不良的制度設計則會產生負面效應［11］。因此，在科技獎勵制度化、法治化過程中需要遵循一定的原則，包括合法原則、合理原則、與地方經濟發(fā)展和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略相適應原則等，這些原則也是科技獎勵地方立法需要體現(xiàn)的價值導向。

2.2 科技獎勵制度法治化的現(xiàn)實意義

科技獎勵制度作為一項重要的科技政策工具，是科技創(chuàng)新制度體系重要的組成部分，對其意義和作用進行研究分析具有一定價值。立法者或者政策制定者應當在研究其功能的基礎上審視制度設計的合理性和有效性，從而精準定位科技獎勵立法在科技創(chuàng)新體系中的作用，更好地促進科技獎勵制度法治化。科技獎勵制度法治化的具體體現(xiàn)即為科技獎勵立法，通過立法將科技獎勵制度化、規(guī)范化、具有重要的現(xiàn)實意義。一是規(guī)范科技獎勵的規(guī)則，營造公平創(chuàng)新環(huán)境。在國家治理能力現(xiàn)代化視域下，科技獎勵制度體現(xiàn)的公平、公正、公開理念，直接關系到該項制度的程序正義。科技獎勵制度中的提名規(guī)則、評審規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則等制度的合理性，直接影響了科技獎勵的公信力甚至政府公信力。為此，通過立法構建合理、公正的科技獎勵制度，將促使科技獎勵工作更規(guī)范化、可預期，營造公平有序創(chuàng)新環(huán)境，提升科研人員獲得感。二是評價科技創(chuàng)新成果，激發(fā)科研人員創(chuàng)新積極性。科技獎勵是對重大科技成果給予的權威性承認，一般由政府或者權威學術機構頒發(fā)，具有較高的權威性和社會認可度［12］。從科學社會學的原理分析，科技獎勵體現(xiàn)了科學共同體和社會對科研人員在增進知識方面所做出的貢獻的認同、評價和鼓勵［13］。科技獎勵制度的法治化，有利于促進科技獎勵評價功能的發(fā)揮，從社會影響力、社會榮譽以及獎勵形式等多方面促使科研人員充分展現(xiàn)自己的才能，激發(fā)科研人員的內生動力。三是指引科技創(chuàng)新方向，引導全社會創(chuàng)新。科技獎勵制度的激勵效果，不僅在于對科研人員的激勵，同時還能夠對整個社會創(chuàng)新形成激勵和引導。科技獎勵制度法治化對科技創(chuàng)新可以起到更加積極、穩(wěn)定的導向作用，通過立法引導科技創(chuàng)新資源有效配置，使科技創(chuàng)新及其成果向有利于社會進步的方向發(fā)展，并抑制科學技術的不良傾向，從而實現(xiàn)科技創(chuàng)新與社會進步的良性互動。

3 我國科技獎勵立法基本情況

3.1 國家科技獎勵立法

1999 年，國務院出臺《國家科學技術獎勵條例》，首次制定關于科技獎勵的國家行政法規(guī)，對調動科技人員積極性和創(chuàng)造性、促進科技進步發(fā)揮了重要作用［4］。《國家條例》于2003 年、2013 年兩次進行了小幅修改，主要涉及特等獎設置、社會力量設獎等方面的內容細微調整。2017 年5 月，國務院辦公廳印發(fā)《關于深化科技獎勵制度改革的方案》（以下簡稱《改革方案》），提出了實行提名制、健全科技獎勵誠信制度等七個方面的重點任務。2020 年10 月，根據《改革方案》精神和相關立法工作要求，國務院對《國家條例》進行第三次修訂，將報獎方式由原來行政部門按指標推薦的推薦制改為了提名制；在行政法規(guī)層面加大了對科技獎勵活動的監(jiān)督及相關違法違規(guī)行為的懲戒力度，強化了誠信監(jiān)管的內容等［14］。2021 年，《科學技術進步法》修訂出臺，從法律層面確認科學技術獎勵制度，其中3 個條文分別規(guī)定了科技獎勵制度的基本要求、誠信管理、法律責任。在改革方案以及國家法律、行政法規(guī)的框架下，國家層面還出臺了一系列科技獎勵政策文件，包括實施細則、提名辦法、獎金標準、績效評價、社會力量設獎指導意見等，構建了科技獎勵制度政策法規(guī)體系（見表1）。

表1 國家科學技術獎勵政策法規(guī)體系

3.2 省級科技獎勵立法

1999 年，國務院第一次出臺《國家條例》后，地方相繼出臺科學技術獎勵辦法，細化落實《國家條例》相關規(guī)定，為地方推進科技獎勵與改革工作提供指引。本文從我國31 個省、自治區(qū)、直轄市科技獎勵地方立法的效力層級、出臺或者修訂時間、制度繁簡等多方面進行實證分析（見表2），梳理各地科技獎勵立法與改革關系處理、制度機制的完善程度等宏觀層面的基本情況。一是科技獎勵辦法的效力層級方面。鑒于國家科學技術獎勵的專門立法以國務院行政法規(guī)形式出臺，且明確要求各省（自治區(qū)、直轄市）制定具體辦法，地方制定的獎勵辦法多以政府規(guī)章形式出臺，在效力層級方面基本適應科技獎勵實踐需要。其中，29 個省（自治區(qū)、直轄市）以省政府規(guī)章形式出臺科技獎勵地方立法，廣西壯族自治區(qū)和山西省通過政府規(guī)范性文件形式出臺。二是地方立法與國家銜接方面。多數省（自治區(qū)、直轄市）選擇在2017 年深化改革、2020 年修法兩個時間節(jié)點之后修訂科技獎勵地方立法，整體上跟進和配合了國家改革和立法，且呈現(xiàn)出國家改革與地方改革、國家立法與地方立法交替推進的演進路徑，但仍有部分省（自治區(qū)、直轄市）在立法改革方面存在滯后情況（見圖1）。2017 年，《改革方案》出臺后，11 個省（自治區(qū)、直轄市）對科技獎勵地方立法進行修訂。2020 年，《國家條例》修訂后，9 個省（自治區(qū)）對科技獎勵地方立法進行修訂。目前，共有11 個省（自治區(qū)、直轄市）尚未在本輪國家科技獎勵改革和立法框架下完成對本地區(qū)科技獎勵立法的修訂。三是在科技獎勵制度機制的完善程度方面。各地出臺的科技獎勵地方立法條文數量，一定程度上可以客觀反映出科技獎勵制度機制的完善程度。各省（自治區(qū)、直轄市）科技獎勵辦法的條文數量從20多條到50多條不等，北京、貴州、江蘇、新疆條文數量最少，僅22 條；浙江條文數量最多，52 條。另外，廣東、福建、西藏、青海、海南、貴州、山西等7 個省（自治區(qū)）在條文中設置了授權條款，明確另行制定提名、評審、監(jiān)督等具體規(guī)則或者實施細則，對科技獎勵省級地方立法的制度繁簡和規(guī)范密度進行了綜合平衡。

表2 我國31 個省份科技獎勵具體制度對比情況

圖1 新一輪深化科技獎勵制度改革、科技獎勵立法修法時間

4 科技獎勵地方立法的實證分析——以《廣東省科學技術獎勵辦法》為例

廣東省于2000 年出臺了《廣東省科學技術獎勵辦法》，之后22 年未作修訂，部分內容與國家最新要求和廣東省科技獎勵工作不相適應。廣東省人民政府于2022 年修訂通過《廣東省科學技術獎勵辦法》（以下簡稱《廣東獎勵辦法》），相較于2000 年出臺的辦法，在獎項設置、獎勵范圍、獎勵條件、評審程序等方面均作了較大完善，獎勵導向、約束機制基本適應廣東省促進創(chuàng)新驅動發(fā)展的新形勢、新任務和新要求。此次廣東省的地方立法修訂時機選擇在國家改革方案和《國家條例》修法完成之后，既貫徹落實國家深化科技獎勵制度改革的決策部署，又在《國家條例》框架下將廣東省科技獎勵實踐中探索的做法和經驗上升為規(guī)章，解決了實踐中出現(xiàn)的一些新問題。本文以廣東省科技獎勵立法中的獎項設置、監(jiān)督和懲戒機制、社會力量設獎等制度設計為研究起點，橫向比較分析國家和31 個省（自治區(qū)、直轄市）的立法，從地方立法實踐層面梳理科技獎勵制度法治化的現(xiàn)狀與趨勢。

4.1 科技獎勵獎項類別設置

科技獎勵的獎項類別設置是科技獎勵地方立法的核心條款，地方科技獎勵的獎項類別能直接反映出地方科技創(chuàng)新的導向。《廣東獎勵辦法》明確省科學技術獎分為七大類別，其中，為銜接國家科學技術獎勵獎項，設置了作為最高榮譽的“突出貢獻獎”以及“自然科學獎、技術發(fā)明獎、科技進步”三大獎和“科技合作獎”；此外，結合廣東省科技創(chuàng)新發(fā)展實際需要增設了“青年科技創(chuàng)新獎”和“科技成果推廣獎”。具體而言，一是為激勵青年科學家創(chuàng)新，增加了“青年科技創(chuàng)新獎”。青年科技獎項的設置具有很強的導向作用，通過科技獎勵激發(fā)青年科技人才的積極性和創(chuàng)造性具有重要的現(xiàn)實意義［15］。《廣東獎勵辦法》在獎項大類中設置“青年科技獎”，目的是激發(fā)和保護青年科技人員進行創(chuàng)新的積極性和科研興趣，從而引導更多青年人才從事科研。二是為促進科技成果推廣以及科技創(chuàng)新區(qū)域平衡發(fā)展，增加了“科技成果推廣獎”。《廣東獎勵辦法》在獎項大類中設置“科技成果推廣獎”主要是為將優(yōu)秀科技成果推廣運用于廣東經濟和社會發(fā)展，尤其加強對粵東粵西粵北地區(qū)科技創(chuàng)新的支持、指導和服務，深入挖掘粵東西北地區(qū)的科技創(chuàng)新成果。三是明確將科學技術普及活動列入科技進步獎評選范圍。加強對科學技術普及相關活動的獎勵，發(fā)揮科技獎勵的激勵作用，有助于提高科研人員從事科普工作的積極性。根據科普法和廣東科普條例規(guī)定，《廣東獎勵辦法》規(guī)定廣東省科技進步獎的授予對象包括為推動科學技術普及做出突出貢獻的個人、組織，并設置授權條款，規(guī)定授予條件由省科學技術行政部門會同省科學技術協(xié)會另行制定。

橫向比較31 個省（自治區(qū)、直轄市）科技獎勵地方立法中的獎項設置具體規(guī)定，獎項類別從2 類至7 類不等，其中9 個省份與國家科學技術獎類別設置保持基本一致，個別省份基于地方實際需要設置了其他具體領域的獎項大類。對比國家獎項，增設“青年獎項”的省份有6 個，包括內蒙古、四川、廣西、北京、上海、廣東；增設科技成果推廣相關獎項的省份有3 個，包括廣東、福建、湖北；增設“科普類”獎項大類的省份僅有上海，另有8 個省份在立法中明確規(guī)定對科普活動進行獎勵，但未單獨設置“科普獎”獎項大類；增設企業(yè)創(chuàng)新相關獎項的省份有4 個，包括廣西、重慶、山西、湖北；增設創(chuàng)新團隊獎的省份僅有湖南省1 個。

4.2 科技獎勵監(jiān)督與懲戒措施

科技獎勵制度作為一項授益行政行為，要保障公平、公正、公開，就必須強化約束機制，注重約束與激勵并存。新修訂《國家條例》在堅持公開、公平、公正原則下，加強監(jiān)督懲戒，明確法律責任。《廣東獎勵辦法》在國家立法的基礎上進一步完善細化增加了規(guī)范密度，增加科技獎勵制度的剛性，提升科技獎勵制度的立法保障效能。一是完善監(jiān)督工作機制。增加了公平、公正的原則要求和回避制度；明確對提名或者擬獎項目公示內容的異議處理程序；加強內部監(jiān)督，規(guī)定異議處理情況應當向評審委員會和監(jiān)督委員會報告；明確省科學技術獎監(jiān)督委員會的工作方式以及獎勵結果的批準程序；要求提名和評審的辦法、獎勵總數、獎勵結果等信息向社會公布，加強社會監(jiān)督。二是加強對違法違規(guī)行為的懲戒力度。與《科學技術進步法》第一百零八條、第一百一十二條以及《國家條例》第三十一條規(guī)定銜接，對科技獎勵活動的各類參與主體設定了嚴格的法律責任，確保地方立法與上位法的銜接一致；增加對社會力量設獎違規(guī)行為的監(jiān)管和懲戒，引導社會科技獎勵活動規(guī)范發(fā)展；通過建立科技獎勵誠信檔案等措施強化科技獎勵誠信體系建設，銜接《廣東省社會信用條例》等有關規(guī)定，實施信用懲戒。

橫向比較31 個省（自治區(qū)、直轄市）的規(guī)定，各省（自治區(qū)、直轄市）科技獎勵地方立法在監(jiān)督和懲戒的工作機制方面存在一定差異。一是在監(jiān)督機制方面，廣東、福建、河北、內蒙古、甘肅、山東、西藏、浙江、四川、青海、廣西、北京、上海、湖南、重慶等15 個省（自治區(qū)、直轄市）明確要求設立監(jiān)督委員會，負責科學技術獎的監(jiān)督工作。二是在懲戒機制方面，各省（自治區(qū)、直轄市）科技獎勵立法均規(guī)定了相應法律責任，但在懲戒力度上有差別。比如，福建規(guī)定“被撤銷獎勵的獲獎者，不得再獲評省科學技術獎”；西藏、湖南、海南、寧夏等4個省（自治區(qū)）規(guī)定5 年內不得提名科學技術獎；北京規(guī)定1 至5 年內不得參與市科學技術獎勵活動。

4.3 關于社會力量設獎問題

社會力量設立科技獎勵是國家科技獎勵制度的重要組成部分，對推動科技進步和經濟社會的協(xié)調發(fā)展起著重要的作用。國家《改革方案》明確規(guī)定“鼓勵社會力量設立的科學技術獎健康發(fā)展”，科技部2017 年7 月發(fā)文鼓勵和規(guī)范社會力量設立科學技術獎。社會力量科技獎是我國科技獎勵體系中必不可少的部分，是對政府科技獎勵的必要補充，有利于擴大科技獎勵的范圍，因此有必要推進社會力量設獎與政府科技獎勵的銜接與協(xié)同，共同發(fā)揮對科研人員的激勵作用。2020 年修訂的《國家條例》對“鼓勵社會力量設獎”作了原則規(guī)定。2022 年修訂的《廣東獎勵辦法》對“社會力量設獎”作了細化規(guī)定，明確社會力量設獎原則、書面報告制度、政府部門監(jiān)管職責等內容，并從立法制度層面做好了社會力量獎項與政府獎項的銜接，率先提出“鼓勵提名者從社會力量設立的科學技術獎獲獎對象中擇優(yōu)提名省科學技術獎”，該規(guī)定對于社會力量設獎將起到示范帶動作用，獲得省科學技術獎提名對社會力量獎項獲獎者來說意義重大，既充分證明政府對社會力量獎項的肯定，又拓寬了科研人員獲得政府認可的途徑。

橫向比較31 個省（自治區(qū)、直轄市）的規(guī)定，福建、貴州、江蘇、新疆等4 個省（自治區(qū)）未對社會力量設獎作出規(guī)定；河北、內蒙古、甘肅、西藏、吉林等17 個省對社會力量設獎僅作了原則性規(guī)定，廣東、山東、北京、重慶、江西、湖北、遼寧等7個省（直轄市）在原則性規(guī)定基礎上增加了法律責任條款；黑龍江省用6 個條款對社會力量設獎內容進行了詳細規(guī)定，包括社會力量設獎的名稱規(guī)范、登記注冊要求、獎勵情況年報等制度機制，增加了立法制度規(guī)范密度，有利于加強對社會力量設獎的規(guī)制。

5 目前我國科技獎勵地方立法存在的問題

5.1 地方科技獎勵立法的系統(tǒng)性和及時性仍有不足

國家《改革方案》與《國家條例》從改革和立法兩個層面構建了科技獎勵的頂層制度，但在科技獎勵工作實踐中，地方科技獎勵制度仍存在系統(tǒng)性和及時性不足的問題。一是部分地方科技獎勵制度尚未系統(tǒng)性建成。國家層面，由于國家改革方案較為原則以及行政法規(guī)的規(guī)范密度不夠，相關配套制度不完善，尚未形成系統(tǒng)嚴密的制度體系，如“獎勵條例實施細則”尚未修訂出臺，也未專門出臺的規(guī)章制度來落實“監(jiān)督制度”。地方層面，由于上位法系統(tǒng)性仍存在不足，地方改革、立法及相關細則制度跟進不及時，也未形成完整的制度體系。比如，廣東、湖南等地立法雖提到了“科技獎勵監(jiān)督委員會”，但尚未出臺具體的監(jiān)督規(guī)則，導致科技獎勵監(jiān)督條款缺乏操作性。二是部分地方科技獎勵地方立法調整、修改不及時。部分省（自治區(qū)、直轄市）尚未及時依據上位法調整修訂科技獎勵地方立法，導致改革與立法相沖突，或科技獎勵工作實際與科技獎勵立法制度不一致等情況，造成改革過程中出現(xiàn)“良性違法”現(xiàn)象，損害了法治的權威性。自國家修訂《獎勵辦法》以來，截至2022 年9 月，仍有10 個省（自治區(qū)）未修訂科技獎勵地方立法，但實際開展的科技獎勵工作與現(xiàn)行地方立法已不相銜接。

5.2 科技獎勵獎項設置以及社會力量設獎的導向性仍未凸顯

科技獎勵的獎項設置直接影響了獎勵的激勵和導向作用發(fā)揮，獎項設置的科學性、合理性值得探究。比較分析31 個省（自治區(qū)、直轄市）科技獎勵的獎項設置，基本按照國家《改革方案》關于“控制獎勵數量，提高獎勵質量”的要求，但在獎項大類設置方面導向性仍不突出。目前通過地方立法在科技獎勵獎項大類中設立了青年獎項的省份僅有6個；設置了“科普類”獎項大類的省份僅有上海；設置了企業(yè)創(chuàng)新獎項的省份僅有4 個。近年來，黨和國家發(fā)布一系列政策文件推動創(chuàng)新驅動發(fā)展，從不同角度、不同對象強調科技創(chuàng)新，如鼓勵青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、把科學普及與科技創(chuàng)新放在同等重要位置、強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位等。各地科技獎勵制度的獎項大類設置方面契合創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策要求的導向性仍有待加強。科技獎勵重在導向，人才是創(chuàng)新活動中最活躍、最積極的因素，我國科技人才隊伍蘊藏著巨大創(chuàng)新潛能，關鍵是通過科技體制改革、科技獎勵制度改革等把這一潛能有效釋放和激發(fā)出來。國家有關政策文件明確要求要激勵青年人才脫穎而出，完善優(yōu)秀青年科技人才全鏈條培養(yǎng)體系，而大部分省（自治區(qū)、直轄市）缺乏直接面向青年的科技獎項大類，對青年科研人員的激勵引導作用不明顯，在一定程度上不利于青年科技人才的成長。此外，與國外和我國港澳地區(qū)的科技獎勵制度比較［12，16］，31 個省（自治區(qū)、直轄市）社會力量獎項都較為薄弱，相關內容比較原則和抽象，鼓勵社會力量設獎的力度不夠，獎勵制度設計側重對社會力量設獎的規(guī)范和懲戒，缺乏引導性的支持措施，與政府獎勵的銜接、協(xié)同不足，不利于充分調動社會資源拓寬科技獎勵來源。現(xiàn)行科技獎勵地方立法中，僅有廣東1 個省規(guī)定了社會力量設獎與政府獎勵的銜接條款，明確可以優(yōu)先從社會力量獎項中提名省科技獎。

5.3 科技獎勵制度工作機制仍未健全

地方科技獎勵制度已經形成了包括提名、評審、異議、監(jiān)督等運作機制和工作程序，但仍存在一些困境和問題。一是部分地方科技獎勵工作機制不具體。一方面，部分地方科技獎勵立法在規(guī)范性方面存在不足，實操中缺乏具體的操作指引。比如，31個省（自治區(qū)、直轄市）科技獎勵地方立法中，雖然對科技獎勵評審程序作了規(guī)定，但是均比較原則和籠統(tǒng)，各個步驟具體該如何操作、如何銜接不明確。另一方面，科技獎勵監(jiān)督制度不完善，各地科技獎勵制度中普遍缺少具體的監(jiān)督和異議處理工作機制，推薦提名、專家遴選等過程存在監(jiān)督缺失，往往會導致在獎項提名過程中維護部門利益的現(xiàn)象，這些都會對獎勵的公信力、影響力產生不利影響［17］。二是部分地方科技獎勵制度規(guī)范密度過小，缺乏剛性。科技獎勵地方立法中的制度設計剛性不強，對于評審標準、回避規(guī)則等制度僅有原則性規(guī)定，制度規(guī)范密度較低或者效力層級較低，直接或者間接影響評審的公正性。比如，31 個省（自治區(qū)、直轄市）科技獎勵地方立法中，僅有河北、內蒙古、甘肅、山東、西藏、吉林、浙江、四川、廣西、湖南、海南、江蘇、湖北、廣東等13 個省（自治區(qū)）規(guī)定了評審專家的回避制度，其中內蒙古、浙江、四川、湖南等4 個省（自治區(qū)）規(guī)定了應當回避的具體情形，僅有湖南1 個省規(guī)定了未回避的法律責任。

6 科技獎勵地方立法的改進建議

6.1 科技獎勵地方立法應當與科技獎勵制度改革相銜接

（1）加強地方立法保障，推進科技獎勵制度改革深入實施。地方立法作為中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，是對國家立法的重要補充和延伸，特別體現(xiàn)在服務保障地方經濟社會發(fā)展方面具有引領和支撐作用。地方立法要推動和保障改革發(fā)展，改革深化到哪一步，立法工作就要跟進到哪一步。地方通過開展實施性立法，將國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的獎勵制度通過地方立法予以細化，打通法律實施“最后一公里”。為此，尚未修改科技獎勵地方立法的省（自治區(qū)、直轄市）應當盡快根據上位法規(guī)定，修改本省的地方立法，保障地方科技獎勵制度改革在法治軌道上運行。一方面，地方立法可以引領和推動科技獎勵制度改革發(fā)展，通過地方立法消除改革發(fā)展的阻滯，尤其對于原有立法制度中與科技獎勵制度改革方向不一致以及不符合科技獎勵制度改革導向的障礙因素，要及時修改或者廢止。另一方面，地方立法可以服務和保障改革發(fā)展，將改革成果通過立法方式予以固化和確認。通過科技獎勵地方立法的“立改廢”，為深化科技獎勵制度改革落實提供法治支撐和制度保障。

（2）在地方立法中為科技獎勵制度改革預留空間和余地。當前，深化科技獎勵制度改革仍在進行之中。立法要引領和推動科技獎勵制度改革發(fā)展，對還處于探索階段的改革事項，需要為其預留立法適用空間，在立法計劃和制度設計方面與科技獎勵制度改革發(fā)展的方向相呼應，保持前瞻性。一是立法計劃方面，要加強立法計劃對改革的規(guī)劃引領。一般情況下，改革的法治化進路，應當是由改革實踐上升到經驗提煉，再到總結提升為立法制度的演變路徑。因此，地方立法要加強規(guī)劃引領，深化和細化科技獎勵工作機制和措施，比如完善提名制度、社會力量設獎等具體制度，立法和政策保障的腳步需要加快，提高科技獎勵立法工作的整體質量和效率，保障和服務科技獎勵制度改革深化發(fā)展。二是在立法技術方面，要適應科技獎勵制度改革的現(xiàn)實發(fā)展需要。科技獎勵制度改革隨著科技創(chuàng)新發(fā)展不斷發(fā)生新的變化，產生新的需求，這也要求立法能在一段時間內保障科技獎勵制度順利運行。但立法本身滯后性，與改革現(xiàn)實需求不斷更新存在一定矛盾性。實踐中，地方立法可以通過采用不同的立法技術手段，根據實際情況區(qū)分使用宏觀或者微觀表述、原則性或者具體性表述，來解決立法滯后性的問題。各地在開展科技獎勵地方立法時應當審慎考慮科技獎勵制度改革與立法的關系，對于已明確實施的具體措施，在立法中可以作詳細的操作性規(guī)定；對于改革方向明確但在本省（自治區(qū)、直轄市）實施條件不成熟的，在立法中可以僅作原則性表述或方向性引導，為科技獎勵制度改革發(fā)展預留深化的空間。三是在立法路徑方面，地方立法可以選擇“軟法和硬法”相結合的法治化路徑，為改革預留調整空間。各地可以根據實際需求，選擇規(guī)范性文件、政策、規(guī)章等不同效力、不同層級的制度表現(xiàn)形式，實施遞進式法治化發(fā)展路徑。對于需要先行先試、探索試點的內容，可以先通過政策層面予以突破，進行政策試點；對于已積累了實踐經驗、且行之有效的政策措施，可以逐步上升到規(guī)章或者地方性法規(guī)層面予以固化和確認。

6.2 地方科技獎勵制度應當符合地方發(fā)展實際并充分發(fā)揮導向作用

社會所有領域快速的結構變遷產生了許多新的、需要法律調整的利益沖突［18］，科技獎勵立法制度的設定需要遵循客觀規(guī)律，根據經濟發(fā)展水平等實際情況及時調整科技獎勵獎項和數量設置等內容，目的是使科技獎勵的運作能夠實現(xiàn)預期目標。科技獎勵制度作為法律制度的一部分，其產生和發(fā)展必然受制于特定的社會物質生活條件，必然受社會政治、經濟、文化等因素制約，使科技獎勵制度具有明顯的時代色彩，呈現(xiàn)出階段性的特征［19］。因此，科技獎勵制度應當與時俱進，根據經濟發(fā)展水平等實際情況持續(xù)開展深化改革，符合區(qū)域創(chuàng)新能力以及地方科技創(chuàng)新重大戰(zhàn)略等發(fā)展需要，及時調整獎項設置等主要制度內容，以發(fā)揮其應有的功能，這是科技獎勵地方立法需要著重考慮的現(xiàn)實因素。

同時，科技獎勵地方立法的制定、修訂應當從制度設計層面強調獎勵導向，在獎勵對象方面注重向真正作出創(chuàng)造性貢獻的科學家和一線科研人員，尤其是青年科研人員傾斜，在獎勵范圍方面應當突出企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位，在獎勵設置方面應當充分發(fā)揮社會力量作用，釋放科技獎勵制度活力。一是強化對科研人才（尤其是青年人才）的激勵導向。科技獎勵是以科技創(chuàng)新的質量和貢獻等為核心評價科研人才的作用，其本質是對科學家、科技專家角色的判斷，亦即對科學技術能力、水平和貢獻大小的承認，科技獎勵的根本價值在于提高和增進科技知識以及促進先進技術的發(fā)展，以促進人類社會進步和經濟的發(fā)展為其總目標［20］。因此科技獎勵的導向應當在對象方面著眼于人才，尤其是青年人才。以戰(zhàn)略科學家、科技領軍人才和青年科技人才構建的塔式科技人才隊伍體系中，青年科技人才占比最多，是科技人才金字塔的堅實底座。青年科技人才是著眼于科技創(chuàng)新未來發(fā)展的生力軍。因此，建議擴大青年科技獎勵覆蓋面，具體可以通過在獎項大類中設置專門的青年獎勵獎項，以此引導和激發(fā)青年科研人才的創(chuàng)新活力。二是突出企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位。企業(yè)作為助推區(qū)域經濟發(fā)展的主力軍，其在聚集創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素方面天然具備較強能力。因此，在科技獎勵地方立法中應通過增加企業(yè)獎項和數量等制度設計強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，更加注重以市場導向促進科技創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新主體動能，增強科技創(chuàng)新策源能力。三是進一步鼓勵社會科技獎勵發(fā)展。國務院《改革方案》明確了“鼓勵社會力量設立的科學技術獎健康發(fā)展”的導向，實踐中社會力量設獎的整體水平仍較低，尤其相比于國外頂尖科學獎，我國社會科技獎勵的國際影響力較弱。因此，科技獎勵地方立法在鼓勵社會力量設獎方面仍有較大的空間，可以進一步規(guī)范社會科技獎勵運行或通過政策支持社會科技獎勵發(fā)展。比如，建立社會科技獎勵與政府科技獎勵銜接的制度，鼓勵提名者從社會科技獎獲獎對象中擇優(yōu)提名政府科技獎，通過活躍的社會科技獎勵配合和補益政府科技獎勵，提高科技獎勵工作的整體水平。

6.3 進一步完善科技獎勵工作機制，促進科技獎勵公平公正公開

科技獎勵地方立法的總體要求是公平、公正、公開，確保制度設計不偏離科技獎勵的功能，從而充分發(fā)揮科技獎勵應有的規(guī)范、激勵、引導作用。在國家行政法規(guī)規(guī)定的獎勵程序制度較為原則的情況下，科技獎勵地方立法應當根據實踐操作補充細化，堅持權由法定的法治原則，對于需要嚴格由地方立法予以確定的內容予以明確，通過高效力層級的規(guī)范性文件嚴格責任，維護科技獎勵制度的權威性、約束性，更好地保障省科學技術獎公開、公平、公正。一是完善提名、評審等獎勵程序機制。科技獎勵的提名質量、評審流程直接影響了獎勵結果的質量以及獎勵的價值導向，要從眾多科技項目和科技人才中提名和評審出能代表區(qū)域頂尖創(chuàng)新能力的受獎者，需要公平公正的提名規(guī)則以及規(guī)范、公開的評審機制和專業(yè)的評審專家，通過完善的規(guī)則，創(chuàng)造良好的科技獎勵環(huán)境，維護科技獎勵制度的規(guī)范功能價值。二是完善科技獎勵的監(jiān)督機制。科技獎勵活動要保持公平、公正，需要加強監(jiān)督，完善監(jiān)督制度和機制。一方面，要進一步細化和落實獎勵監(jiān)督委員會制度，通過規(guī)定監(jiān)督委員會對提名、評審和異議進行全程監(jiān)督，并直接參與提名或者擬獎項目公示內容的異議處理程序，出具書面的監(jiān)督報告，加強對提名和評審過程的內部監(jiān)督。另一方面，要強化社會監(jiān)督。科技獎勵地方立法應當明確提名和評審的辦法、提名對象、獎勵總數、獎勵結果等信息必須向社會公布，從制度上保障社會公眾對科技獎勵的監(jiān)督［21］。三是加強科研誠信懲戒機制建設。《國家條例》強調科研誠信，建立對提名專家、學者、組織機構和評審委員、評審專家、候選者的科研誠信失信行為數據庫。科技獎勵地方立法宜在地方立法權限范圍內進一步完善科研誠信懲戒機制，一方面應當通過建立科研誠信檔案制度，將相關違法違規(guī)行為記入檔案，并銜接信用懲戒制度實施信用懲戒；另一方面應當明確對獎勵各類主體違法違規(guī)行為的相應法律責任，對騙取獎勵等違規(guī)行為“依法給予處分”，發(fā)揮科技獎勵地方立法的規(guī)范、教育和懲戒功能，通過監(jiān)督懲戒讓科技獎勵制度更加公正和權威，為科研人員營造風清氣正的學術環(huán)境。

7 結論

黨的二十大提出實施科教興國戰(zhàn)略、強化現(xiàn)代化建設人才支撐，要求完善科技創(chuàng)新體系，科技獎勵作為科技創(chuàng)新體系中重要的政策激勵工具，其制度合理性對于激勵科技人才、引領科技創(chuàng)新等意義重大。本文以《廣東省科學技術獎勵辦法》修訂為研究起點，運用31 個省份科技獎勵地方立法的制度文本進行橫向比較和實證分析，深入探討科技獎勵制度在國家改革與地方改革、國家立法與地方立法交替推進模式下，科技獎勵地方立法存在的問題，提出要正確處理科技獎勵制度改革和地方立法的關系，持續(xù)推進科技獎勵制度改革，進一步完善科技獎勵工作機制等建議。一是通過對科技獎勵地方立法制度文本的梳理分析，歸納出科技獎勵地方立法的普遍問題，并通過對立法過程關注的重點制度設計問題進行深入剖析和對比分析，為科技獎勵地方立法決策提供參考。二是通過對科技獎勵地方立法存在的問題進行剖析，以實證分析的方法反思科技獎勵制度問題根源，為構建公平、公正、公開的科技獎勵制度提供理論基礎，推動建立法治化的科技獎勵制度，使科技獎勵能發(fā)揮最大效能，實現(xiàn)與科技創(chuàng)新的良性互動。囿于本文的研究對象為制度文本，對科技獎勵制度的運行狀況未作進一步分析和研究。創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，科技獎勵制度改革領域還有許多具體問題值得探討，如社會力量設獎的規(guī)范管理、科技獎勵監(jiān)督機制、科技獎勵信用懲戒機制以及科技獎勵效能評估等，未來可以在科技獎勵地方立法及其制度運行實踐的基礎上作進一步深入研究。

注釋:

1）甘肅省于2020 年8 月修訂出臺《甘肅省科學技術獎勵辦法》。

2）《重慶市科學技術獎勵辦法》規(guī)定企業(yè)技術創(chuàng)新獎每年評審1 次，授獎數不超過當年授獎項目總數的10%。

3）山西省于2020 年1 月出臺《山西省科學技術獎勵辦法補充規(guī)定》，明確增設科技創(chuàng)新特殊貢獻獎，每次獎勵人選總數不超過5 個。

4）《湖北省科學技術獎勵辦法》（2005 年）未明確規(guī)定總獎項數量，只規(guī)定省科技獎自然科學類、技術發(fā)明類、科學技術進步類、科學技術成果推廣類每年獎勵數量應按照評審標準從嚴掌握,其中特等、一等、二等獎總數原則上不超過100 項。