推動跨部門協同的路徑探析
——基于廈門行政協助制度化改革的考察

張 婷

（中共廈門市委黨校政治學教研部，福建 廈門 361027）

協調是以分工與專業化為特征的行政體制的內生需求，也是公共行政研究的永恒主題之一。與大規模的組織重構相比，圍繞特定政策目標，跨部門協同被視作成本更低、效果更持久的協調方式[1]。長期以來，上一級業務主管部門或者共同上級的協調是推動跨部門協同的重要力量[2]。如何在傳統運動式治理以外建立更為豐富的合作機制來誘導政府部門的合作意愿，如何使部門間矛盾糾紛不用“上會”、不靠“高位推動”來實現，特別是如何實現協同的制度化、經常化，是推動跨部門協同的重點和難點。行政協助是指發生在權力鏈條之外、由履行行政職責和行政權力引發的協助請求與協助提供行為。行政協助作為一種常見的動態化、臨時性行政職權配置方式，已成為推動跨部門協同的重要路徑之一。2018年3月廈門市審議通過了《行政協助管理辦法（試行）》，啟動了行政協助制度化改革，首次在所有政府部門引入行政協助事項清單管理機制，促進了行政協助從臨時性、單項性向規范化、批量化管理轉變，成為我國行政協助制度化改革的先行者，為探索跨部門協同的推進機制提供了有益啟發。

一、廈門市行政協助制度化的經驗

廈門市能夠在政府內部不同部門間全面推行行政協助，其核心在于依托部門間有明晰的權責清單。在精準識別跨部門協同影響因素的基礎上，廈門市圍繞著跨部門協同的關鍵環節構建了一系列保障機制，誘導了部門合作意愿，使跨部門協同走向正向循環的軌道。

（一）以需求和問題為導向確定行政協助事項及程序

以科層制為原則建立起來的政府組織架構存在較為強烈的跨部門協同需求。政府職能部門在日常工作中經常感知到“某一事務牽涉到不同任務、分屬不同部門”而產生的撕扯。一位訪談對象以城市渣土運輸為例提及：建設局是該行業主管部門，（渣土運輸車輛）只有取得營運許可證才有資格從事渣土運輸。然而，渣土運輸中可能會污染路面，這又涉及城市管理部門。如果（渣土）運輸中出現違法行為，又需要公安部門或交通部門介入（訪談記錄20210309ZFJ）。這種權限分散、責任集中的政府組織架構導致現實中經常出現“神仙打架”現象，即不同部門出臺的政策彼此沖突、執行困難。從2021年5月開始，福建省開展為期4個月的“靜夜守護”城市夜間噪聲污染整治專項活動。該活動旨在整治城區范圍內的建筑施工、社會生活、交通運輸、工業生產等夜間噪聲擾民問題。為貫徹落實省里工作，廈門市召開工作推進會，包括生態環境局、城市管理行政執法局、建設局、市場監督管理局在內的多個職能部門開展了聯合行動。針對建筑施工領域，廈門市除了嚴格審核發放夜間建筑施工作業許可證外，還要求“施工單位應盡量采取白天連續施工，避免夜間施工擾民”。然而這一措施在實際執行時遇到了困難。一位負責某老舊片區拆遷改造工作的訪談對象抱怨道：拆遷過程中涉及大量土方的轉運。根據當前廈門市城市管理相關規定，大型土方車在白天時間不允許島內上路運行?，F在晚上也不能運輸。因為運輸土方的問題，（我們）頻頻收到居民投訴，也收到執法局的處罰，但實在是沒有辦法（20210826HBZHB）。

廈門市以回應各部門協同需求為工作起點，直面跨部門協同問題，推動行政協助制度的核心抓手——行政協助清單的確立。行政協助清單產生的方式分為兩種：第一種，首先由部門自主梳理需要其他部門配合的事項，并根據自身需求及工作經驗預估所需回應時限；其次，各部門將梳理出來事項清單報送到中共廈門市委機構編制委員會辦公室（以下簡稱市委編辦），由市委編辦根據部門“三定方案”進行審核，排除屬部門法定職責的事項；第二種，市委編辦從職責履行的角度出發，選取行政協助事項?？偟膩碚f，第一種情形占了絕大部分。正如市委編辦工作人員訪談提及的：廈門市推動行政協助的目標就在于解決部門間推諉扯皮、低效率協調溝通的問題，提升政府行政效能和社會治理能力（20210312XBB）。

（二）以績效管理為抓手建立立體化督查考核機制

廈門市是國內較早在政府部門推行績效管理的城市。早在21 世紀初，廈門市所轄某區就選擇以公共部門績效評估為突破口推動政府改革，構建了一套公共部門績效評估指標體系，開發了一套公共部門績效評估系統軟件[3]。目前，廈門市6個區委/區政府、81個市直單位、15個省部屬駐廈單位都被納入績效管理范圍?？冃Ч芾碇黧w除市效能督查辦外，還包括牽頭部門和數據采集單位。數據采集單位主要負責制定各專門領域的評估辦法及評估指標并結合日常工作對部署和落實情況開展評估。從2019年開始，市委編辦利用“數據采集單位”的權責優勢，針對市直政府部門及省部屬駐廈單位分別制定了“行政協助”指標，從工作開展情況、工作成效以及工作制度三個維度衡量各部門行政協助工作。同時，在部門內部梳理基礎上，廈門市要求各單位要依法及時向社會公布行政協助事項情況，接受社會監督。2020年之后，民政局、商務局、住房保障和房屋管理局等職能部門陸續向社會公開行政協助事項清單目錄，這一做法進一步健全了行政協助考評體系。

通過以上做法，廈門市建立了由部門年度總結、《行政協助請求工作臺賬》、典型案例匯報、績效考核在內的立體化考核機制，實現了職能單位日常留痕備查與主管單位專項督查相互配合，監督約束機制、利益協調機制、風險監督機制、制度保障機制相互配合的立體化督查考核機制，跨部門協同構建了有力保障機制，推動了部門間穩定合作關系的生成。

（三）以事項清單為中心構建行政協助配套機制

清單管理是廈門市推動行政協助制度化的有力抓手。2018年3月以來，廈門市分三批出臺了行政協助事項清單，共涉及203 項職權事項、368 項具體行政協助事項。大部分行政協助事項都較為清晰地描述了被請求機關所需做的工作及時限。

以行政協助事項清單為核心，廈門市還建立了一系列配套機制。主要包括：一是依托內部辦公系統，將行政協助與“放管服”改革相結合，優化跨部門協作流程，實行信息化管理，探索“互聯網+行政協助”，推動行政協助事項“網上辦”“馬上辦”；二是推行“配合是常態，不配合是例外”，凡是清單所列事項，被請求機關需要在規定時限內予以配合。如果被協助機關認為該請求事項確實無法實現，則必須填寫“否定報備單”；三是引入動態管理理念，保持清單開放性，根據實際需要定期調整清單目錄；四是為推動行政協助常態化運作，設計了《行政協助協議書》機制，鼓勵在日常工作中存在階段性、長期性或者數量較多協助的請求機關和被請求機關以簽訂協議書的形式，明確行政協助具體內容、期限、形式、費用、法律責任及爭議處理辦法等。依托以上配套機制，廈門市形成了清晰明確、動態演變、公開透明的行政協助事項清單。行政協助的制度化不僅簡化了跨部門協同程序，而且省去了各部門填寫報告、開會協調的時間和精力，提高了跨部門協同行為結果的可預期性，降低了跨部門協同成本。

表1 廈門市行政協助事項統計表（2018-2019）

（四）以資源共享為切入口培育合作性組織文化

跨部門合作關系被視作“一個重大但是可以逾越的障礙”[4]?！袄妗笔强缭竭@一障礙的有效跳板，就像學者們反復強調的那樣，“合作不源于友誼，或至少不源于友誼而源于雙方的利益關系”[5]，對自身利益的衡量塑造著政策執行主體的行為，驅動著人們在“執行政策”“違反政策”中做出選擇[6]。有訪談對象就坦陳：抵觸跨部門協同的主要原因是沒有嘗到協同的甜頭。大家一旦感知到這一工作（跨部門協同）不但不會增加原有職責負擔，而且有助于更便捷履行職責，就會產生積極性（訪談記錄202103 09ZFJ）。廈門市從數據等資源共享入手，通過行政協助的制度化為跨部門協同規劃了行動軌道，引導了組織行為，增進了繆力合作、服務人民的組織文化。

資源共享往往是跨部門協同最直接的誘因。廈門市行政協助涉及提供相關信息、給出專業意見、輔助行政、聯合管理/執法/審核、行政行為佐證等相關事項。從數量分布上看，信息提供類行政協助數量最多，其次是基于專業知識輸出的行政協助事項。

在推動行政協助制度化的過程中，廈門市還關注到了組織間信任與共識的營造和維系。行政協助事項清單是行政協助請求機關與行政協助被請求機關“雙方確定”后，由市委編辦審核確認的產物。一份《關于建立行政協助事項清單管理制度的通知》明確規定：各單位不僅需要“結合自身權責清單，認真梳理需要其他單位提供的行政協助事項”，而且要“征求被請求機關意見，形成共識”。另外從執行效果看，雖然按照《行政協助管理辦法》，廈門市各級行政機關和依法受委托的組織都要依規開展行政協助，但執行效果比較好的領域還是“兩違”查處、社會組織的集中年檢等原來就有良好的跨部門協同實踐的領域。這也進一步驗證了既有研究結論，即“合作先例”是推動跨部門協同的重要因素。從行政協助事項數量上看，隨著改革推進，清單不斷縮減，這從表面上顯示了改革力度在不斷減弱，實際上是行政協助規范化的必然結果，正如市委編辦某工作人員的解釋：隨著行政協助規范化工作的推進，現在部門服務和協作意識都增強了，相互通過簽訂協議建立了長效溝通機制，部門正在完成由被動協助向主動協助的轉變（訪談記錄20210312XBB）。

表2 廈門市行政協助事項表

二、廈門市行政協助制度化改革的啟示

目前，行政協助已被應用到廈門市城市聯合執法、污染防治聯合處置、社會組織聯合年檢、網約車司機資質聯合審核等不同場景，廈門市人民政府整體治理效能借助行政協助制度化改革有了顯著提升。根據《2020年全國政務服務監測第三方評估報告》披露，在36個城市政務大廳服務效能排名中，廈門市首次進入前三且連續兩年進入前五。2021年城市體檢報告單顯示，廈門市八方面滿意度均高于全國平均值，居民社會總體滿意度更高達87.3，位居樣本城市第三[7]。廈門市行政協助制度化改革的啟示有以下三個方面。

首先，要從組織發展的歷史長軸著眼，將跨部門協同視作由一系列決策點構成的持續性決策集。組織需要在合作的初始階段、推進階段以及終結階段，就合作的深度、廣度等做出一系列決策。具體來說，這一決策集具體包括處理分歧以決定是否參與合作、協商談判以確定合作深度廣度、定紛止爭以推進約定落實、監督評估和懲戒具體行為以促進行為主體多次博弈和妥協等。由此，推進跨部門協同不僅需要考慮行為主體是否參與其中，還要持續關注跨部門協同啟動后不同行為主體的后續行為選擇。廈門市從部門權責梳理入手，在明晰部門間權力邊界、責任范圍的基礎上，用行政協助事項清單的形式，綜合使用政府管理手段，促使不同政府部門有效回應了上述決策點，圍繞既定政策議程形成了合作伙伴關系。

其次，要抓住跨部門協同的關鍵節點，對跨部門協同過程開展全周期管理?？绮块T協同是一個從靜態制度的設計，經由動態制度的執行來形塑組織中人的思想、轉變組織中人的行為，最終實現組織間合作共贏的完整過程。通過對廈門市行政協助制度化改革經驗的總結，我們可以從廈門市行政協助制度化改革中識別出開啟運行、維持鞏固、行為養成三個階段?？绮块T協同過程也包含了從協商談判、處理分歧、凝聚合力、建立共識到形成約定、遵循規則、優化配置、達成目標在內的不同節點。從決策的角度看，每一個節點都可以成為開啟跨部門協同的“機會之窗”。只有在跨部門協同的不同階段，抓住這些關鍵節點，采取有針對性的應對措施，才有可能促成并維持合作行為。在開啟運行階段，廈門市抓住了“協同需求”這一關鍵點，綜合使用不同方式，梳理形成了行政協助清單；在維持鞏固階段，廈門市通過構建立體化督查考核機制，“正向激勵”與“負面懲戒”相結合，保證了行政協助事項的執行落實；在行為養成階段，廈門市逐漸形成了跨部門協同的組織文化，借助行政協助清單管理形成了部門間的長效溝通機制。

再次，要協同推進制度建設和文化建設，增進組織間信任、培育跨部門協同文化。在改革中，廈門市一方面強調自上而下的制度設計，以《行政協助管理辦法》為核心，構建了部門年度總結、工作臺賬、典型案例、績效考核四位一體的立體化考核機制；另一方面重視激發和調動不同部門內在的合作動機，除鼓勵不同部門根據日常職責履行情況協商擬定行政協助清單、確定行政協助回應時限外，還通過典型案例匯報的方式，利用聲譽管理手段正面引導部門間良性互動。制度加文化雙管齊下，構建了部門間的日常持續性合作，形成了一個又一個具體的“合作先例”，使行為主體在每個微小進步中加深了信任、理解和共識，將運動式治理中部門間一次性或者短暫合作行動轉化為長久而穩定的合作關系。

三、以行政協助制度化推動跨部門協同的展望

廈門市行政協助制度化改革，為思考如何在行政程序法空缺的制度背景下，通過完善政府內部管理與運行機制，整合行政資源、提高行政效率、推進跨部門協同提供了一個觀察窗口。與運動式治理或“高位推動”治理下的跨部門協同不同，行政協助的制度化使得政策問題不需要累積到一定程度，也不再倚重輿論渲染或領導人注意力分配，而是可以通過事先設定的事項、程序、后果等，自動開啟跨部門協同回應政策問題。為進一步鞏固行政協助制度化的成效，并借此推動跨部門協同，筆者認為未來可以開展如下三方面工作。

一是拓展行政協助的應用層次，推動從資源共享到權力互動。從目前的行政協助現實看，信息提供和以知識、信息為基礎的輸出還是占主導的協同類型，以部門間權力互動為前提的聯合執法、聯合督查等跨部門聯合行動相對較少。組織間交往的歷史形塑組織文化和制度形態，影響著個體行為選擇；跨部門協同的實事為制度創造了展示的舞臺，不斷編織著組織間關系，最終影響著個人對未來的預期，錘煉著個體的管理技能。未來行政協助制度建設要以實踐探索為基礎，為組織和個體提供演練跨部門協同的平臺。各部門通過在“干中學”，推動合作層級由初級向高級演化。

二是充分認識到部門關系對跨部門協同的促進作用，將關注點轉移到合作關系的積累和變現上。對于跨部門協同而言，制度設定了框架，組織提供了載體，公共管理者才是最具能動性的要素。機制設計和組織運作需要借助個體以及個體間的關系發揮更大的作用?？v觀廈門市行政協助規范化近三年的改革歷程，不論是事項清單的梳理還是績效考評的指標設置，都重視部門間前期的溝通和協商，強調請求機關和被請求機關之間的協同配合。雖然大多數部門協助事項都已實現依流程網上辦理，部門之間良好的關系仍然充當了潤滑劑。因此，要持續激勵個體合作動機、約束個體非合作行為，在組織間尋找最大公約數，帶領組織走出集體行動的困境。

三是創新治理手段，實現行政協助規范化與數據治理的融合。信息技術有助于部門間的數據共享，推動業務流程的再造。通過部門推送和共享信息而不是向公民索要支持證據，行政協助規范化在總體服務導向下完成了對公共服務流程的一次再造。在數據日益成為重要治理資源的當下，部門間數據共享以及在此基礎上的數據挖掘要成為行政協助的內容之一，并以此為動力推動跨部門協同?？绮块T協同要重視程序性協同機制的構建和運行，為跨部門協同全過程做細做實程序性安排；要進一步細化和量化行政協助績效考核指標，推動行政協助工作標準化，為組織間互動提供原動力。

總之，職責集中與資源分散是組織的客觀生存現實?？绮块T協同作為政府內部不同部門間的交往行為，其重要價值在于從政策問題和政策目標入手，通過匯集各方資源，實現了任何單獨一方無法提供的服務或者價值。當下，推動跨部門協同治理已提上我國改革議程。比如，十九屆四中全會明確提出：“健全部門協調配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消。”廈門在既有的制度空間內，從明晰部門間權力與職責邊界入手，以行政協助清單管理為核心，構建了立體化考核機制，探索了包括“互聯網+行政協助”“否定報備單”“行政協助協議書”在內的再保障機制，跳出了運動式治理、項目制協助的窠臼，將行政性協助融入政府不同部門日常公務履行中，為破解跨部門協同難題提供了啟發。然而，與高漲的跨部門協同需求相比，跨部門協同改革仍亟需加強，科層體系內部跨部門協同的任務遠未實現。廈門行政協助制度化改革也提醒我們，要從互動和演化角度看待跨部門協同，學會如何與權力鏈條之外的其他部門打交道。