進一步貫徹落實男女平等基本國策完善相關制度規則

李明舜

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視男女平等基本國策的貫徹落實，做出了一系列重要論述，多次強調：“要堅持男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規劃、部署工作時充分考慮兩性的現實差異和婦女的特殊利益。”

男女平等基本國策是為解決男女兩性社會關系這一基礎性、全局性、長遠性問題而確定的一項總政策。把男女平等作為一項基本國策，以此促進經濟社會可持續發展和提升社會文明程度，是我們黨和國家對新中國成立以來婦女事業發展成功經驗的高度概括和對人類兩性關系歷史發展規律的科學總結，是中國共產黨秉持男女平等的使命要求并將其作為治國理政的重要內容的獨特創造。我們必須正確理解男女平等的核心要義。男女平等作為人類社會發展的必然要求，是國際社會公認的人類實現可持續發展的重要目標。因此，“追求男女平等的事業是偉大的”。堅持男女平等，就是要保障男女在權利、機會和責任上的平等，保障男女在政治、經濟、文化、社會和婚姻家庭方面享有平等的權利和利益。堅持男女平等，就是要促進男女兩性平等、和諧發展，堅決反對任何形式的性別歧視、性別對立和性別特權。在貫徹落實男女平等基本國策過程中，我們要在指導思想上堅持馬克思主義婦女觀，堅持以人民為中心的核心理念，促進婦女全面發展，把馬克思主義婦女理論中國化的最新成果以制度規范的形式體現在法律政策的制定和實施中，從而使男女平等基本國策的要求在法律政策中有規定，在各項工作中有落實，在日常生活中被遵循。

經過兩次審議的《婦女權益保障法（修訂草案）》（以下簡稱《二審稿》），從總體上看，較好地貫徹了習近平法治思想和習近平總書記關于保障和維護婦女合法權益的重要講話精神及黨中央決策部署，以更為具體有效的制度措施強化了婦女權益的保障。《二審稿》與第一次審議的《婦女權益保障法（修訂草案）》（以下簡稱《一審稿》）相比，進一步突出了對婦女人身和人格權益的保護，暢通了婦女權益受到侵害時的救濟途徑等，對于更好地保障婦女權益具有重要意義，值得肯定。但同時我們也要看到，與新發展階段落實男女平等基本國策和實現婦女全面發展的新要求相比，還有一些具體制度和法律條款需要進一步優化，本文擬提出幾點建議。

一、進一步完善有關法律政策男女平等評估制度的規定

在全面推進依法治國的進程中，要有效貫徹男女平等基本國策，就必須確立和實施男女平等評估制度，從男女平等的視角，對法律、法規、規章和其他規范性文件進行多方面的審視，在制定和實施法律法規和政策等規范性文件的全過程中，科學分析評估男女兩性的現實差異和婦女因自身生理等原因所應有的特殊利益。《婦女權益保障法》以法律的形式規定男女平等評估制度，是具有鮮明中國特色的制度安排。這必將大力增強法律、政策制定者與實施者的男女平等意識，并將他們對男女平等的內心確信和價值追求外化為制度規范。從這個意義上講，男女平等評估制度不僅是民主立法和科學立法的應有程序，而且是先進性別理念的制度載體，同時也是防止性別歧視的重要制度屏障。

《一審稿》和《二審稿》都規定了男女平等評估制度。從規范的表現形式來看，《一審稿》在其第9 條以三款做了規定，《二審稿》則把三款變成了兩款，在其第9 條做了規定。從規范的具體內容來看，《二審稿》的規定與《一審稿》規定相比，有進有退。進步的地方表現為：一是《二審稿》把《一審稿》中婦兒工委的“可以”進行評估，強化為“應當有計劃”進行評估；二是《二審稿》把婦兒工委評估的范圍增加了“婦女權益保障工作情況”。退步的地方則表現為：一是《二審稿》把《一審稿》規定的應當普遍進行的評估限制為“必要時”；二是《二審稿》把婦兒工委的評估報告由《一審稿》的“重要參考”變為了“提供參考”，評估報告的地位作用有所下降。建議對男女平等評估制度的規定進行以下完善：一是將《二審稿》第9 條第1 款恢復為《一審稿》第9 條第1 款的表述；二是將第2 款規定的評估主體改為“立法機關和縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構”；三是將“對涉及婦女權益的重要法律、法規、規章和其他規范性文件的執行情況開展評估”，修改為“對涉及婦女權益的重要法律、法規、規章和其他規范性文件及執行情況開展評估”，表述由“的”變“及”，這樣規定就可以較好地把男女平等評估制度覆蓋于法律、法規、規章和其他規范性文件的制定與實施的全過程。修改后的第9 條可以表述為：“有關機關制定或者修改涉及婦女權益的法律、法規、規章和其他規范性文件，應當充分考慮男女差異和婦女的特殊利益，開展男女平等評估。立法機關、縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構應當有計劃地對婦女權益保障工作情況，對有關婦女權益的重要法律、法規、規章和其他規范性文件及執行情況開展評估。評估報告應當作為促進婦女權益保障工作，以及制定或者修改法律、法規、規章和其他規范性文件的重要參考。”

二、增加對孕期婦女的特殊保護

落實男女平等基本國策，既要從整體上關注消除對婦女的一切形式的歧視，促進男女平等，又要高度關注處于特殊時期和狀態的婦女的保護。在這個方面，一是要進一步加強對孕婦的保護。建議在《二審稿》第23 條第2 款的規定中增加對孕期婦女的特殊保護，修改為：“禁止殺害、遺棄、殘害、出賣、非法送養女童；禁止歧視、虐待生育女嬰的婦女和無子女的婦女；禁止用迷信、精神控制等手段殘害婦女；禁止虐待、遺棄病、殘、孕婦女和老年婦女。”二是要保護需要實施輔助生育技術的婦女的權利。建議在《二審稿》第34 條增加一款作為第2 款：“婦女有平等的實施輔助生育技術的權利。醫療衛生機構不得排斥對婦女提供輔助生育技術服務。”

三、增加離婚婦女居住權的規定

建議在《二審稿》第72 條增加一款作為第2 款：“離婚時，一方離婚后沒有住處的，有負擔能力的另一方應當以個人財產幫助其解決居住困難。法院可以根據具體情況判決沒有住處的一方對另一方房屋享有居住權。”這一規定對于解決因離婚而無處居住的婦女極為重要。此規定雖然對《民法典》物權編的相關規定有所擴展而不盡一致，但確為現實需要，也是《婦女權益保障法》應當解決的。《婦女權益保障法》對其他法律已有規范的事項，既要注重法律間的協調一致，又不能照搬重復浪費立法資源。對于關涉婦女權益且在現實生活中有實現障礙的重要問題，《婦女權益保障法》必須前進一步，對其他法律的現行規定做一定的超越，不能片面地強調法律而降低《婦女權益保障法》的針對性和保障性，否則，《婦女權益保障法》就失去了作為保障婦女權益基本法應有的作用。唯有制度創新，不斷創設、確認一些體現時代要求和群體特點的新權利，才能體現法律的進步和完善，對于一些與婦女的關系更密切、更重要的權利，《婦女權益保障法》有責任對其他法律發揮“補充、保障、引導”的作用。

四、應當關注解除同居關系的女方直接撫養子女的權利

未成年子女的撫養，歷來是其父母分手時爭執的焦點。對于離婚時的未成年子女撫養問題，《民法典》婚姻家庭編以及相關的司法解釋都多有涉及，《二審稿》第74 條又進一步明確了對喪失生育能力的女方予以照顧、優先考慮其撫養子女的要求，這固然是應該的。但與此同時需要關注的是，在現實生活中，有些未成年人父母分手時并不具有合法的婚姻關系，有的屬于《民法典》第1054 條規定的自始沒有法律約束力的無效的或者被撤銷的婚姻，有的屬于男女雙方連形式上的婚姻都沒有，就是一種同居狀態。這些情況下未成年子女的父母分手時如何處理未成年子女的撫養問題，也需要有明確的規定。基于貫徹最有利于未成年子女的原則，建議將《二審稿》第74 條中有關優先考慮女方的撫養未成年子女要求的規定中“離婚”的限制去除，修改為：“女方喪失生育能力，在處理子女撫養問題時，應當在最有利于未成年子女的條件下，優先考慮女方的撫養要求。”因為處理子女撫養問題不只在離婚時，同居關系中也會存在，因此沒有必要只限定在離婚的情況，也要把結束同居的情況包括在內。

五、要加大對具有精神、智力殘疾的婦女的保護力度

具有精神、智力殘疾的婦女往往屬于限制或無民事行為能力人，她們自我保護能力差，更容易受到各類違法犯罪行為的侵害，更容易陷入生活的困境，是弱勢群體中的弱勢。因而對具有精神、智力殘疾的婦女的保護，要綜合運用《婦女權益保障法》《殘疾人保障法》《精神衛生法》和《反家庭暴力法》等規定的保護措施，嚴厲打擊對她們實施的違法犯罪行為。在保護具有精神、智力殘疾的婦女的權益方面，既要強調監護人的履職盡責，保護具有精神、智力殘疾的婦女不受外來的不法侵害，同時又要防范監護人利用其身份“合法”侵占被監護人的財產權益或者對被監護的婦女進行人身侵害。因此，建議在“法律責任”一章中增加“監護人利用監護關系侵犯限制或無民事行為能力婦女合法權益的，應當從重處理”的規定。這就需要強化公權力的介入，明確有關部門和單位的特殊保護責任，對負有相關職責的國家工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，應嚴肅問責。

在《婦女權益保障法》中，進一步具體化落實男女平等基本國策的制度規則，必將促進保障婦女權益的制度更加完善、措施更加有效，不僅有利于以法治為我國婦女全面發展營造環境、掃清障礙、創造條件，而且能夠對國際婦女人權保障貢獻中國方案，推動和引領國際婦女運動的發展。