修改完善法律政策男女平等評估制度的相關(guān)規(guī)定

周應(yīng)江

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“追求男女平等的事業(yè)是偉大的。”“我們要把保障婦女權(quán)益系統(tǒng)納入法律法規(guī)，上升為國家意志，內(nèi)化為社會行為規(guī)范。”“要堅(jiān)持男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時(shí)充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益。”1995年第四次世界婦女大會通過的《行動綱領(lǐng)》第189 段提出：“在處理各層次分享權(quán)力和決策方面的男女不平等現(xiàn)象時(shí)，各國政府和其他行動者應(yīng)推行一項(xiàng)鮮明的政策，將性別觀點(diǎn)納入所有政策和方案的主流，以便在作出決定之前，分別分析其對女性和男性的影響。”諸多國家或地區(qū)通過立法，建立對公共政策的性別影響評估或者性別影響分析評估制度。《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》將“促進(jìn)男女平等的法律法規(guī)不斷完善，加強(qiáng)對法規(guī)政策的性別平等審查”確立為婦女與法律領(lǐng)域的重要目標(biāo)。《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》進(jìn)一步將“促進(jìn)法規(guī)政策性別平等評估機(jī)制規(guī)范化建設(shè)和有效運(yùn)行”作為婦女與法律領(lǐng)域的重要目標(biāo)，提出要加強(qiáng)法規(guī)政策性別平等評估工作。2020年4月，國務(wù)院婦女兒童工作委員會發(fā)布《關(guān)于建立健全法規(guī)政策性別平等評估機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），提出要堅(jiān)持全過程評估，將性別平等評估貫穿于法規(guī)、規(guī)章、政策制定、實(shí)施的全過程、各環(huán)節(jié)。全國31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）相繼建立了各自的法規(guī)政策男女平等評估機(jī)制。《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》（以下簡稱《一審稿》）和《婦女權(quán)益保障法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡稱《二審稿》），都在第9 條規(guī)定了法律政策男女平等評估制度，將男女平等評估的對象由法規(guī)規(guī)章提升擴(kuò)展到法律，可謂水到渠成。

建立和完善法律政策男女平等評估制度，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話和指示精神的重要舉措，是全面貫徹落實(shí)男女平等憲法原則和基本國策、健全完善保障婦女合法權(quán)益的法律體系的重要成果，意義重大，也是本次修訂《婦女權(quán)益保障法》的一大亮點(diǎn)。《一審稿》第9 條有三款，《二審稿》第9 條調(diào)整為兩款，相關(guān)規(guī)定內(nèi)容也做了細(xì)微調(diào)整。本文以《二審稿》第9 條規(guī)定內(nèi)容為主要討論對象。《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》確立了法律政策男女評估制度的基本框架，分別規(guī)定了有關(guān)機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)進(jìn)行立法前的自評估，以及婦兒工委在立法后實(shí)施對規(guī)范性文件重點(diǎn)評估，值得肯定。但在筆者看來，構(gòu)建法律政策男女平等評估制度，還需進(jìn)一步把握好以下重要問題，并在此基礎(chǔ)上修改完善條文的內(nèi)容表述。

一、處理好男女平等評估的指導(dǎo)原則與評估機(jī)制的關(guān)系

習(xí)近平總書記關(guān)于“充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益”的指示，是我們貫徹落實(shí)男女平等基本國策的根本指針和時(shí)代要求，是包括制定和修改法律在內(nèi)的各項(xiàng)婦女權(quán)益保障工作的指導(dǎo)原則和根本遵循。《二審稿》只是在第9 條第1 款規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容，涵蓋面較窄。將總書記的指示精神貫徹落實(shí)于《婦女權(quán)益保障法》的修訂內(nèi)容之中，更好的做法可以是，將總書記的講話精神與現(xiàn)行法第2 條關(guān)于男女平等基本國策的規(guī)定融合起來，將相關(guān)內(nèi)容與現(xiàn)行法第2 條第3 款關(guān)于“國家保護(hù)婦女依法享有的特殊權(quán)益”的規(guī)定寫在一起。具體可以表述為：“國家在出臺法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時(shí)，應(yīng)充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益。國家保護(hù)婦女依法享有的特殊權(quán)益。”

如果著眼于強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行法律政策男女平等評估時(shí)應(yīng)“充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益”，可以按照目前《二審稿》的做法，在第9 條中加以規(guī)定，但也需要對第9 條的相關(guān)表述進(jìn)行調(diào)整。“充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益”，既是進(jìn)行男女平等評估應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則，又是進(jìn)行評估時(shí)重點(diǎn)要考察的內(nèi)容。目前的表述只是在第1 款中要求有關(guān)單位在制定和修改法律政策時(shí)加以考慮，而沒有要求婦兒工委進(jìn)行重點(diǎn)評估和開展婦女權(quán)益保障工作時(shí)也應(yīng)該遵循，因此建議在第9 條里做如下規(guī)定：“制定、修改和實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,以及開展婦女權(quán)益保障工作，應(yīng)當(dāng)充分考慮男女差異和婦女的特殊利益。”

二、處理好男女平等評估機(jī)制與其他相關(guān)程序之間的關(guān)系

修訂草案一、二審稿取消了現(xiàn)行《婦女權(quán)益保障法》第10 條第2 款關(guān)于“制定法律、法規(guī)、規(guī)章和公共政策，對涉及婦女權(quán)益的重大問題，應(yīng)當(dāng)聽取婦女聯(lián)合會的意見”的規(guī)定。修訂草案之所以做出這樣的安排，很有可能是認(rèn)為制定法律政策時(shí)，有了男女平等評估機(jī)制，就不需要單獨(dú)聽取婦女聯(lián)合會的意見了。

在筆者看來，現(xiàn)行法第10 條第2 款的規(guī)定，是著眼于發(fā)揮婦女聯(lián)合會代表和服務(wù)婦女的職能作用而做的規(guī)定；而法律政策男女平等評估是分析、預(yù)測和評判法律政策對男女平等的影響，有其特定的功能以及特定的評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，程序上具有相對的獨(dú)立性，與現(xiàn)行法律政策制定程序中的向有關(guān)方面或單位征求意見的環(huán)節(jié)或程序不同，也不同于一般的立法質(zhì)量評估。在法律政策男女平等評估過程中，當(dāng)然可以而且需要聽取婦女聯(lián)合會的意見，但也不限于聽取婦女聯(lián)合會的意見，不能簡單地把聽取婦女聯(lián)合會意見的過程等同于男女平等評估的過程。

為了繼續(xù)發(fā)揮婦女聯(lián)合會的作用，同時(shí)節(jié)約立法資源，避免不同程序之間的重復(fù)，筆者建議，把聽取婦女聯(lián)合會的意見這個(gè)程序或環(huán)節(jié)，納入法律政策男女平等評估制度之中，使之成為評估機(jī)制的重要一環(huán)。無論是法律政策制定起草機(jī)關(guān)自評估，還是婦兒工委組織的重點(diǎn)評估，都要聽取婦女聯(lián)合會的意見，因此建議將“聽取婦女聯(lián)合會的意見”規(guī)定在修訂草案第9 條中。

三、處理好評估主體的職責(zé)劃分和評估對象的界定

進(jìn)行法律政策男女平等評估，關(guān)鍵的問題是由誰來實(shí)施評估和承擔(dān)主體責(zé)任。國內(nèi)地方實(shí)踐中，有的是婦兒工委或婦聯(lián)，或者是政府法制部門等牽頭成立專門的評估（咨詢）委員會進(jìn)行評估，有的是要求規(guī)范性文件的起草或制定部門自行評估。國務(wù)院婦兒工委發(fā)布的《意見》明確要求婦兒工委承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促性別平等評估工作，并且根據(jù)需要可適時(shí)組織評估組開展相關(guān)的重點(diǎn)評估；婦兒工委各成員單位履行開展性別平等評估的主體責(zé)任，組織開展性別平等的自評估工作。《意見》強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持全過程評估，將性別平等評估貫穿于制定、實(shí)施的全過程、各環(huán)節(jié)。

法律政策男女平等評估可以分為立法前評估和立法后評估。《二審稿》第9 條第1 款規(guī)定有關(guān)單位在立法前開展男女平等自評估，第2 款規(guī)定婦兒工委開展立法后重點(diǎn)評估的職責(zé)。把立法前評估和立法后評估分別賦予不同的單位，職責(zé)劃分是清楚了，但是這樣的劃分不是很科學(xué)，不論是規(guī)范性文件的起草制定單位還是婦兒工委，在立法前和立法后都應(yīng)該關(guān)注規(guī)范性文件對男女平等的影響。起草制定單位在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)，自行進(jìn)行男女平等評估體現(xiàn)了保障婦女合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任的落實(shí)，也符合法律政策等規(guī)范性文件的創(chuàng)制程序，更有利于男女平等評估機(jī)制落地生根，因此這一規(guī)定非常值得肯定。但另一方面，起草制定單位同樣要關(guān)注規(guī)范性文件實(shí)施后對男女平等的影響，特別是對婦女權(quán)益有重要影響的，更應(yīng)該在實(shí)施一段時(shí)間后進(jìn)行男女平等評估，從而為是否需要啟動修法提供依據(jù)。婦兒工委作為負(fù)責(zé)婦女權(quán)益保障工作的機(jī)構(gòu)，不僅要關(guān)注法律政策的實(shí)施與執(zhí)行對婦女權(quán)益的影響，還應(yīng)該在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)，關(guān)注這些規(guī)范性文件對婦女權(quán)益的影響，從而更好地從源頭上落實(shí)男女平等基本國策。

因此筆者建議，修訂草案第9 條在規(guī)定評估主體的職責(zé)時(shí)，可以借鑒國務(wù)院婦兒工委《意見》的相關(guān)規(guī)定要求以及地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確不僅要在規(guī)范性文件制定或修改時(shí)進(jìn)行男女平等評估，還要對其實(shí)施和執(zhí)行情況進(jìn)行評估；同時(shí)明確規(guī)范性文件的起草、制定、修改和實(shí)施單位承擔(dān)自評估的責(zé)任，婦兒工委承擔(dān)組織開展重點(diǎn)評估的責(zé)任。

關(guān)于評估對象或范圍，《二審稿》第9 條第1 款規(guī)定有關(guān)機(jī)構(gòu)評估的對象為“涉及婦女權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件”，第2 款規(guī)定婦兒工委評估的對象為“婦女權(quán)益保障工作情況”，以及“涉及婦女權(quán)益的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件”的執(zhí)行情況。到底是評估所有的法律政策，還是只評估涉及婦女權(quán)益的法律政策？我國地方實(shí)踐中有不同做法。國務(wù)院婦兒工委的《意見》一方面強(qiáng)調(diào)要對涉及婦女合法權(quán)益的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、土地、家庭等領(lǐng)域的規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)評估；另一方面，要求各成員單位根據(jù)本年度規(guī)范性文件制定計(jì)劃，組織開展自評估工作。

在筆者看來，男女平等評估機(jī)制的建立，恰恰是要發(fā)現(xiàn)或者揭示那些表面看來與性別無關(guān)、不涉及或者不影響婦女權(quán)益的所謂性別中立的法律政策可能存在的性別盲視或者對婦女可能產(chǎn)生的不利影響，因此，一項(xiàng)法律政策是否“涉及婦女權(quán)益”，進(jìn)而是否會對男女平等產(chǎn)生不利影響，在很大程度上正是男女平等評估所要解決的問題。反之，如果我們一開始就將所謂不涉及婦女權(quán)益的規(guī)范性文件排除出男女平等評估的范圍，我們期望通過男女平等評估從源頭上避免或消除法律政策對男女平等不利影響的愿望就要大打折扣，因?yàn)闆]有經(jīng)過評估機(jī)制評判的法律政策是否真的不涉及或者不影響婦女權(quán)益，只能在法律政策實(shí)施之后去發(fā)現(xiàn)或者驗(yàn)證了。有鑒于此，筆者建議，還是參照國務(wù)院婦兒工委《意見》的規(guī)定，在自評估時(shí)不將評估對象限定為“涉及婦女權(quán)益”的法律政策，在婦兒工委重點(diǎn)評估時(shí)，將評估對象限定為對重要的法律政策進(jìn)行重點(diǎn)評估。《二審稿》第2 款還規(guī)定婦兒工委要對“婦女權(quán)益保障工作情況”進(jìn)行評估，從落實(shí)男女平等基本國策出發(fā)，評估婦女權(quán)益保障工作情況當(dāng)然有重要意義，因此可以保留。

綜上，筆者建議將《二審稿》第9 條的條文內(nèi)容做如下修改，其中第1 款表述為：“制定、修改和實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,以及開展婦女權(quán)益保障工作，應(yīng)當(dāng)充分考慮男女差異和婦女的特殊利益，聽取婦女聯(lián)合會的意見，開展男女平等評估。”第2 款表述為：“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對正在制定或修改的重要法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以及這些規(guī)范性文件的實(shí)施情況和婦女權(quán)益保障工作情況重點(diǎn)評估, 為制定或者修改和實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件及促進(jìn)婦女權(quán)益保障工作提供參考。”

即將修訂出臺的《婦女權(quán)益保障法》只是確立法律政策男女評估制度的基本框架，而該項(xiàng)制度的具體實(shí)施還需要有關(guān)單位以法律規(guī)定為依據(jù)，就實(shí)施評估需要明確的評估原則、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序、評估方法等做出規(guī)定，從而指導(dǎo)和推動該項(xiàng)制度落地生根，使之更好地為我國婦女權(quán)益保障事業(yè)發(fā)揮作用。