農村集體經濟組織成員資格立法之探索
——以“邢臺模式”為例

馬維東

在廣大農村，婦女權益受侵害，尤其是離婚或再嫁婦女土地收益分配方面權益受侵害的現象比較普遍，許多村規民約對離異或再嫁婦女不予分配或少分配，造成婦女信訪、上訪。其中一個重要原因是農村集體經濟組織成員資格的認定沒有統一的法律依據，處理此類糾紛無章可循，為此很有必要制定一部統一的法律法規予以規范。

一、婦女土地權益保護與成員資格的認定密切相關

（一）土地權益保護面對的難題

土地承包經營權和土地收益分配權是農村居民的一項重要的財產權利。但在現實生活中部分離異或已婚婦女該項權利被侵害的事件時有發生，甚至形成了群體性事件，嚴重影響了農村社會的和諧與穩定。部分受害者選擇以訴訟的方式保護自己的權利。但就主要包括土地收益在內的農村集體收益分配糾紛能否作為民事案件受理產生較大爭議，各地做法不一。最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中，雖然規定“承包地征收補償費分配糾紛”法院要受理，但受理后如何處理沒有規定，因為涉及農村集體成員資格認定的問題，具有農村成員資格就要享受這種待遇，不具有就不享受。但是目前在全國還沒有一個明確的規定，雖然個別地方有一些類似規定，但不太完善，而且內容不盡一致，處理標準不一。而絕大部分法院采取不予受理的做法，使受侵害的婦女及其子女告狀無門，喪失了依靠法律保護自己權益的救濟渠道。農村集體經濟組織成員資格的不確定性，導致部分村民的土地權益難以以法律的方式予以保護，這不利于農村的穩定和發展。

（二）受侵害的人員群體

1.外嫁女、入贅婿及其子女

外嫁女、入贅婿的問題帶有一定的普遍性，幾乎每個村征地補償后土地收益分配都會涉及這一話題。其主要表現為外嫁女或入贅婿在原村集體分有承包地，婚后遷入另一村集體生產、生活，但是戶口并未遷出原村集體，也未享受新的村集體村民待遇，要求參與原村集體土地收益分配的；外嫁女或入贅婿婚后戶口遷入新的村集體，并在此生產和生活，但未分有家庭承包地要求參與新的村集體土地收益分配的；離婚或改嫁后婦女仍在原村生產生活要求參與分配的；離婚婦女子女或入贅婿子女要求參與村集體土地收益分配的等。

2.土改后落戶村民

以土改前后落戶來認定農村集體經濟組織成員資格的案件比較特殊且復雜。如，筆者在調研中了解到，邢臺市信都區皇臺底村就規定1950年后遷到該村的家庭均不得分配征地補償款，理由為1950年是新中國土地改革時間，在此之前土地為私有制，之后便為公有制了，其村中土地為祖輩留下，前身是私有制，只有土改前就在本村落戶人員才能分得補償款。

3.因政策性遷入村民

因政策性遷入而引起的村民資格待遇糾紛也常發多發。如，修建水庫移民搬遷將原村民分散到外地其他各村，20 世紀70年代初國家在各地建工廠，工人的家屬和子女在當地農村落戶等，村里以新中國成立之初入社時未向村里交過土地，未給村里土地積累做過貢獻為由，認為他們對土地收益不能參與分配。

（三）土地權益受損的主要表現

一是土地承包經營權問題。《農村土地承包法》第5 條明確規定了“農村集體組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包的土地”。雖然法律明確規定了農村集體組織成員有權承包土地，但因成員資格的認定沒有法律標準，各地掌握不盡一致，部分離異或再婚婦女及其子女等特殊主體的承包經營權往往被剝奪。

二是土地收益分配問題。農村集體成員與集體組織因土地征收補償費分配和其他收益分配發生的糾紛，包括因土地補償費分配發生的糾紛、安置補助費分配發生的糾紛、集體資產經營等收益和其他收入分配發生的糾紛。集體資產經營收益，如集體資產對外出租而獲得的租金收益，以及其他收入，如土地其他方式承包費收益等，這類糾紛雖然不包括在土地征收補償費分配的范圍內，但與土地補償費收益分配性質相同。而在實踐中單獨就土地補償費分配糾紛提起訴訟的并不多，大多是集體收益的福利分配，實質是村民待遇問題。但因農村集體組織成員的資格問題，部分成員的該項權利被剝奪。

（四）糾紛的表現形式

某縣法院受理了一起東靜村45 名婦女起訴村委會要求給付土地補償費分配同等村民待遇的案件。該案的共同特點是原告全部是出嫁、嫁入或離婚婦女及其子女，其訴訟主張基本一致。45 名婦女分5 種情況：外嫁他鄉或城鎮只在該村保留戶口、雖然外嫁但仍在本村居住生產生活、外村嫁入并在該村生活未遷戶口或已遷戶口、嫁入婦女離婚后或改嫁后仍在該村生活及其他情況。該村每年給村民發放的福利中既有土地被征收后獲得的補償費，也有村辦企業的收入和村所建門市對外出租租賃費收入等，但大部分為土地補償費。該村的分配辦法規定，嫁到外地的婦女、已離婚的外村婦女、未遷入戶口的結婚婦女等均不得參與分配。同年某區董村也發生兩起總計70 余人的群體性訴訟，該70 余人請求享有與其他村民相同的福利待遇，而其他村民則認為這70 余人是70年代初國家在當地建工廠而在該村落戶的，雖然這些人在村里也有承包地和宅基地，但在新中國成立之初入社時這些人未向村里交過土地，未給村里土地的積累做過貢獻，故對土地收益不能參與分配。該案是因政策性遷入而引起的村民資格待遇糾紛。①上述兩起群體性案件均發生在2010年以前，當時因沒有處理的法律依據而最終未予受理和審判，故沒有案件的判決、裁定或調解書。但反映了此類糾紛的多種情形。

除以上兩案所涉糾紛類型外，實踐中還有其他一些糾紛，如隨改嫁的母親或入贅的父親戶籍遷入的子女要求分配的、喪偶或離異后續娶的妻子要求分配的等等，情況復雜，類型多樣化。另外，還有因收養或遺贈撫養協議在該村生產生活而要求參與分配，在校大中專學生或正在服刑人員要求分配的，找關系農專非或離退休人員將戶口遷回農村且在農村生產生活要求村民待遇等。

二、婦女土地權益保護的司法實踐證明成員資格認定之必要

作為司法機關，法院應發揮對集體成員資格認定的能動性，排除多數集體成員利用分配方案對特殊群體利益的侵害，當認定特殊群體享有成員資格時，應在判決中明確其對于土地補償款享有的具體數額，即通過審判依法維護婦女等特殊主體的合法權益。[1]邢臺市中級人民法院（以下簡稱邢臺中院）在河北省和邢臺市婦聯、北京眾澤法律服務中心和千千律師事務所的推動下起草了《關于審理農村集體經濟收益分配若干問題的意見》（以下簡稱《審理意見》）。《審理意見》由該院審判委員會討論通過，自2010年1月1日起在邢臺轄區內的兩級法院實施。該意見對此類案件的受理范圍、三項費用的處理原則、安置方案確定時的理解、成員資格取得和喪失的幾種情形等內容予以了規定，尤其對涉及外嫁女（包括離異、喪偶婦女和入贅婿及其子女）的各種土地權益保護情形，都做了較為詳細的規定，便于操作和執行，在一定程度上解決了婦女維權方面法律依據不足的問題。

（一）《審理意見》的審理原則

《審理意見》以“解決農村婦女土地權益受損亂象、在本區域內建立較為統一的裁判標準，為處理糾紛提供指導性的意見，并提高裁判的穩定性”為目的。

1.案件的受理范圍

農村集體成員與農村集體組織因土地征收補償費分配或其他收益分配發生的糾紛，法院應予受理。包括土地補償費分配糾紛、安置補助費分配糾紛、集體資產經營等收益和其他收入分配糾紛。但就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，法院不予受理。因為土地補償費是對集體土地所有權滅失的補償,《土地管理法實施條例》明確規定，土地補償費歸農村集體所有。集體經濟組織對其所有的財產享有自治權，“分不分”“分多少”是集體組織內部的事務，應由村民代表會議討論決定，法院不宜直接受理并干預。

2.三項費用的處理原則

土地征收補償費用包括三部分：地上附著物和青苗的補償費、安置補助費和土地補償費。實踐中容易發生爭議的主要是土地補償費分配糾紛。對村集體的分配方案的內容應依照以下原則進行審查。

（1）民主議定與合法性原則

村民會議討論的決定、決議和各種村務事項，都應遵循民主議定程序，同時做出的決定或決議不得與憲法、法律法規相抵觸，不得侵犯村民的合法財產權。在尊重村民自治權的前提下，村民成員收益分配權應當平等，只有在某些特殊情況下，如對嫁到城里的女性所生子女、全家長期在外打工未盡村民義務等人員可通過村民自治方式決定分配的多少。即要堅持村民自治與合法性審查相結合的原則，尊重村委會代表村民所行使的自治權，以村委會議定的分配原則、辦法為依據，由村委會提請村民會議或代表會議討論做出的分配決定，只要不違反法律規定，人民法院就應予以支持。

（2）男女平等和村民待遇平等原則

男女平等是我國的基本國策之一，要切實保障農村婦女及其子女與其他村民享有同等的權利和待遇。對土地補償費的分配除法律另有規定外，應由具有成員資格的全體村民平等參與分配，而不能以權利義務相一致為理由對不同的人群差別對待。[2]因此在審查收益分配方案的合法性時應注意避免兩個誤區：一是“征地補償款只分給或多分給被征地農戶”或“全體成員平均分配”；二是“絕對的權利義務對等原則”，只要未給村集體做出貢獻，一律不分，或按貢獻大小分配。這兩種分配辦法均是欠妥當的，因為除了安置補助費應由被征地農戶享有外，其余的土地補償費分配時并不應考慮成員對于集體貢獻的大小，只要具有成員資格，就應當享有平等的分配權，因集體土地是一種自然資源，與村民的貢獻大小無關。[3]

3.對安置方案確定時的理解

最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24 條規定：“征地補償安置方案確定時已經具備本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。”對“征地補償安置方案確定時”的理解，應當注意這既不是土地補償費分配方案確定時或者征收土地方案批準時，也不是征收補償費用實際支付之時。因該時間的確定關系到成員資格的確定，農村的人口時刻處于變化之中，只能以某一時間點集體成員數為依據。由于土地補償費的分配權在本集體經濟組織，若以經濟組織內部的土地補償分配方案確定時或補償費用發放時為依據，則會導致少數負責人利用職權，控制分配方案的確定時間。而征地補償安置方案的確定權在人民政府，不在本集體經濟組織，故“征地補償安置方案確定時”應是縣級以上人民政府對補償安置方案批準時。

4.確定農村集體成員資格應把握的原則

有關“農村集體經濟組織成員資格”的爭論，還是近幾年隨著第二輪農村土地承包的進行，出現征收土地補償款的分配、農業稅的免除及種田補貼后才出現的事。[4]這個問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》規定的情形，立法權及解釋權在全國人大及常委會，故最高法院的司法解釋未予涉及。但處理土地補償費分配糾紛又離不開成員資格的認定，在全國人大制定法律或常委會做出解釋之前，應根據《憲法》和有關法律法規的精神來理解和把握。

確定農村集體成員資格應把握三個原則：第一，成員需要以本集體所有的土地作為其基本生活保障。第二，農村居民只能在一個集體組織內享有成員資格。一是不能兩頭都享有，二是不能兩頭都落空，三是不能既享受國家為其提供的基本生存保障（如公務員），又享受農村集體為其提供的基本生存保障。第三，以形成較為固定的生產、生活并依法登記所在地常住戶口為形式要件，以是否需要本村土地為基本生活保障為實質要件，作為判斷取得和喪失成員資格的標準。[5]

（二）對法官、律師和婦女干部的培訓及實踐中的運用

在北京大學婦女法律服務研究中心的支持下，邢臺中院聯合河北省、邢臺市婦聯召開了部分法官和婦女干部參加的農村婦女土地權益培訓暨研討會，會議邀請了西安市中級人民法院、北方大學、北京大學婦女法律服務研究中心等的專家學者從不同角度介紹了他們婦女維權的經驗和做法，并對邢臺中院起草的《關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見（建議稿）》進行討論和修訂。《審理意見》實施后，邢臺中院又與省市婦聯對兩級法院部分民事法官和婦女干部進行了婦女兒童權益維護專項培訓，共同學習了《審理意見》的具體內容和其配套的《土地收益分配中婦女權益保護的司法實踐與探討》的調研文章；之后又利用邢臺市司法局培訓學習的機會，分兩期對300 余名律師和法律工作者就《審理意見》的實施進行了講座。《審理意見》實施一年后，為加強總結和進一步的貫徹落實，又利用法官講堂的機會，采取網絡視頻的方式對邢臺兩級法院的立案、民事、審監、行政審判庭和執行局的全體法官就加強《審理意見》的學習和實施提出了具體的意見和要求，進一步增強法官對婦女權益維護的意識，加大對農村婦女權益的保護力度。

（三）《審理意見》在法律界、婦女界和社會上的影響

就《審理意見》和配套調研文章，邢臺中院自2010年8月起應邀分別在“2010年中國婦女研究會年會暨北京+15 論壇”“保護農村婦女土地權益研討及經驗交流會”“和諧社會建設與農村婦女土地權益保護論壇”“婦女土地權益法律政策促進研討會”“農村婦女土地權益工作交流會”“性別平等與司法實踐高級研討班”和“農村婦女土地權益保護培訓研討會”等會議上，進行了重點交流和發言，受到與會者普遍好評。河北省委黨校蘭建勇教授認為，2010年邢臺中院在河北省首創有關農村集體經濟組織成員資格的“邢臺標準”，暢通了司法救濟農村婦女土地權益的規范之路，并取得了良好的法律效果和社會效果。建議省人大以邢臺中院確立的“邢臺標準”為基礎展開調研，盡快出臺適用于全省的認定標準，為解決糾紛、保護婦女的土地權益提供法律依據。[6]2014年3月19日《中國婦女報》以《農村婦女土地權益司法救濟的“邢臺模式”》為題，全面介紹了“邢臺模式”的經驗。

（四）《審理意見》在實際工作中發揮了重要的指導作用

城市拓展、道路修建等國家建設征用土地而使農村得到征地補償費，費用分配時邢臺的多個部門均參照了邢臺中院的《審理意見》。尤其在南水北調、高速公路建設征地補償分配中，沿線縣市區的有關部門多次到中院咨詢，中院幫助處理了多起糾紛，并向他們詳細介紹了有關規定，保證了征地拆遷的順利進行。

典型案例有：2014年邢臺縣人民法院和邢臺中院審理的王某珍及子女三人訴邢臺縣滹沱村委會侵害集體經濟組織成員權益糾紛一案。王某珍結婚以后沒有隨丈夫到外地生活，一直在本村生產生活，并生育兩子女，戶口都在本村。2011年因修建東呂高速公路占用本村土地，該村獲得土地補償。村委會決定每年給每人4000 元、1000 元不等，但對王某珍一家三口不予分配，理由是村里的分配方案規定外嫁的閨女及其子女不在分配之列。王某珍三人提起訴訟，要求分配。法院依據邢臺中院的《審理意見》，經一審、二審，終審判決村委會給付王某珍三人每人15000 元。二審法官在宣判后詳細向村委會一方解釋了有關規定，判決后村委會自動履行了義務，之后每年王某珍三人得到了與其他村民一樣的福利分配。

（五）《審理意見》的實踐成效

該意見經過多年的實施，在司法實踐中取得了實實在在的效果：一是被全市各級組織認同，該意見已成為邢臺兩級法院和政府處理土地收益分配糾紛的重要依據；二是解決了此類案件的立案難、出判難和執行難的問題；三是案件數量大幅減少，且大都化解在了基層，減少了當事人的負擔，減少了二審、再審的訴累；四是因裁判標準統一，服判息訴率提高，減少了案件的執行和信訪，進入執行程序和信訪的案件逐年減少，2012年以來無一越級上訪案件。

（六）《審理意見》與最高法院意見的契合

該《審理意見》的內容與全國法院民商事審判工作會議紀要和《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》相關內容相吻合。2016年11月30日公布的《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》中“關于因土地承包、征收、征用引發爭議的處理問題”指出：審理土地補償費分配糾紛時，要以當事人是否獲得其他替代性基本生活保障為重要考量因素，慎重認定其權利主體資格的喪失，注重依法保護婦女、兒童以及農民工等群體的合法權益。2018年10月23日最高人民法院發布的《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》第37條規定：“充分認識集體經濟組織成員資格對農民享有土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配等基本財產權利的重要意義，審慎處理尊重村民自治和保護農民基本財產權利的關系，防止簡單以村民自治為由剝奪村民的基本財產權利。不斷加強與農業農村管理部門、土地管理部門等單位的溝通協作，依法依規保護農村外嫁女、入贅婿的合法權益。”上述最高人民法院紀要和意見的相關內容印證了《審理意見》的合法性和前瞻性。

三、邢臺中院《審理意見》與成員資格認定的初步設想

當事人是否認定為村集體經濟組織內部成員，系人民法院在審理承包地征地補償款分配、侵害集體經濟組織成員權益糾紛民事案件中需要確認的事實。人民法院在審理農村承包地征地補償分配糾紛時，可以對是否具有集體經濟組織成員資格進行審查認定，并對村民實體權利主張能否得到支持進行裁判。[7]審查成員資格認定需要相對完善的制度規范作支撐。

邢臺中院出臺的《關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》，對農村集體經濟組織成員資格的取得和喪失主要從四個方面進行了規范。一是享有成員資格的八種情形；二是喪失成員資格的五種情形；三是從來不享有成員資格的三種情形；四是應繼續保留成員資格的四種情形。第四部分內容充分體現了對婦女土地權益的司法保護：（1）離婚或喪偶后仍在原組織生產生活并在此之前因婚姻關系已取得該集體成員資格的（包括婦女和入贅人員）；（2）已婚（或再婚）的婦女，婚后未遷轉戶口，并在戶口所在地生產生活，且未享受男方所在村組收益分配權，其要求戶籍所在地的集體組織給予本組織成員同等收益分配權的；（3）離婚或喪偶的婦女及其子女雖未在戶籍所在地生產生活，但其未享受新居住地集體收益分配權，其要求原戶籍所在地組織給予收益分配權的；（4）已婚（或再婚）的入贅人員，婚后非自身原因未遷轉戶口，且未享受女方所在地集體收益分配權，其要求原戶籍所在地集體組織給予本組織成員同等收益分配權的。

四、立法建議之思考

男女平等國策的貫徹實施和婦女權益的保護，不僅需要全社會的關注和支持，更需要從機制和制度上來加以規范，使大家有法可依。

建議全國人大常委會盡快起草《農村集體經濟組織法》，并將“農村集體經濟組織成員資格”認定標準作為核心內容予以明確，對此標準的認定不應交由村民自治。全國應有一個統一的標準，而不應各地自行其是，出現相互矛盾的規定，從而影響社會穩定。因為人口始終處于流動狀態，尤其因婚姻引起的人口流動更甚，標準不一勢必影響婦女合法權益的保護。

從立法層面界定成員資格，建議也從“享有資格、喪失資格、保留資格”等方面予以完善，以涵蓋農村不同的特殊情形，尤其從婦女結婚、離婚的流動性方面，明確應該保留成員資格的內容，從而保護婦女及其子女的合法權益。

在全國兩會上，農村婦女土地權益問題曾成為一大熱點。部分代表委員建議：進一步完善相關法律法規，把保護農村婦女土地權益落到實處。同時也建議最高人民法院出臺審理涉及農村婦女土地權益糾紛案件的相關司法解釋，界定集體經濟組織成員資格，為審判機關提供具有操作性的法律依據。[8]而最高人民法院認為農村集體經濟組織成員資格的認定問題屬于《立法法》的范疇，應由全國人大及常委會進行法律界定。故應從立法層面對此加以規范。

《農村土地承包法》第69 條也明確規定了“確定農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定”。該法已實施多年，農村集體經濟組織成員資格認定的立法問題應該提上議事日程。

總而言之，農村婦女權益尤其土地收益分配權益的保護問題，事關廣大農村婦女的利益和男女平等基本國策的貫徹實施。隨著國家建設步伐的加快，農村集體土地被征用而得到土地補償的情況越來越多，但長期以來對農村集體經濟組織成員資格問題沒有統一的認定標準，引發了大量的分配糾紛。為維護農村社會穩定、促進鄉村振興，在人民法院無法對此做出司法解釋的情況下，立法部門應考慮對農村集體經濟組織成員資格認定的立法問題，使糾紛的處理有法可依。