國有企業內部控制體系構建探析

■符巧欣

（海口市菜籃子產業集團有限責任公司）

引 言

內部控制概念提出雖早，但始終沒有在企業內完全落實，關于內部控制體系構建的綜合理論很多，但針對某一行業的研究理論空白明顯。在市場經濟體制下，國有企業必須結合自身的經營管理特點從內出發，健全內控管理機制，提高企業的持續、快速發展能力，可一定程度上實現“由點及面”，以此窺探全行業的內控體系情況，幫助提供改善策略，更好地完成企業戰略目標，提升核心實力。由此，本文對國有企業內部控制體系的研究，不管從整體還是個體上來看，都具有一定現實意義。

1 國有企業內部控制概念界定及特點

1.1 內部控制概念

所謂內部控制，是指由企業領導層、管理層以及全體職員共同同意且實施的系列控制活動，旨在：完成企業戰略、提升經營效率和效果、保證資產完整性、保證財務會計報告及信息真實可靠。雖然常說構建內部控制制度，但是真正的內部控制都是在無形中落實到企業日常活動中的，這也是內部控制全員性、全面性、制衡性、合理性以及適應性的原則要求[1]。

1.2 內部控制特點

（1）政策性明顯。國有企業雖承擔著政策性業務，但自市場化改革后，企業收支缺口需要通過自身盈利和效率進行填充，但是其與國家財政仍有所掛鉤，所以國有企業既是國家宏觀調控糧食市場的載體，又具有履行經濟義務的企業性質，兼顧公共管理職能和經濟職能，屬于特殊的政策導向型企業，且其主要的經營目標是穩定市場價格、保證糧食安全等，經濟效益目標則是其從屬目標，受政策調控影響大，在內部控制管理目標設定上有明顯輕重之分，政策偏向居多。

（2）區別于一般商業企業。國有企業的自主性較弱，控制活動與一般商業企業有明顯區別，主要體現在：一是在商品出入庫的處理上，通常情況下都要根據政策文件進行，包括商品規模、購進、輪換等操作，都需要在文件審批后展開，如果沒有文件指引，不得隨意動用商品儲備；二是商品資金管理和會計核算上，其補貼的種類、標準等直接影響著企業運營，且必須按照國家規定對資金進行封閉運行，專款專用，而一般商業企業來說，不存在資金封閉、獨立運行的行為；三是資產盤點，由于國有企業資產特殊，且儲備糧、輪換糧以及周轉糧一同存放，必須進行實物盤點，區分具體糧權歸屬，才能確認具體盈虧，這一點與一般商業企業的庫存商品盤點略有不同。在這種綜合因素的影響下，形成了國有企業不同于一般企業的內部控制。

2 國有企業內部控制體系現存問題

2.1 內控環境不完善

現行國有企業實行“兩級法人，三級架構”，該種體系下過去計劃管理模式弊端有所改善，縮短了組織管理鏈條，夯實了管理基礎，但就目前實際情況而言，內部控制環境仍不是十分完善。其一，組織結構層面，傳統職能式仍占國有企業內部管理主流，部門間存在各自為政、橫向溝通少、局部利益明顯等缺陷。另外其內部控制體系建設工作主要由財務部門牽頭，雖在最高層下設了獨立的管理委員會，但內容仍具有明顯的財務傾向，財務部門壓力很大，財務與內控兼顧效果差。其二，人崗匹配問題，人力資源管理效果未完全發揮。現行的人力資源管理部門，只是人事管理，對崗位人員評定工作不到位，完備的招聘與人才選拔機制未建設，唯才是用制度沒有完全發揮作用，且人才動態跟蹤管理工作未做好，存在諸多懂實踐、輕理論、重政策、輕經營行為。此外，員工績效考核指標缺失，工作、績效不能良好掛鉤，激勵政策難以公平實施，主觀評價明顯，易造成“近親效應”[2]。

2.2 風險管理不到位

國有企業目前尚未形成完備的風險管理機制，沒有做到風險全面監管，全員參與。主要表現在：一是風險管理意識淡薄，受國有企業性質影響，其畢竟背靠國家財政，兜底思想仍存在，所以對風險管理重要性缺少深刻認識，且單獨的風險管理機構作用未發揮，很容易導致由于風險攻擊造成損失，但無法追溯責任人行為發生；二是風險管理游離于企業業務活動之外，易形成“風險管理是領導層工作”的刻板印象，員工在日常業務活動中并不看重風險管理，更不會主動積極搜集風險信息，不利于企業整體風險管理進行，減緩了內控體系構建進程。

2.3 業務控制活動違規

在國有企業構建內控體系過程中，其業務控制活動違規行為主要表現在兩方面，一是糧食收購環節，二是預算管理環節。先看糧食收購環節，《中央儲備糧油輪換辦法》、中央儲備糧管理總公司內部控制指引及各直屬庫的內控手冊中，其儲備糧輪入庫管理上有兩個漏洞，即收購對象細化分解不到位和收購價格范圍浮動權不明確。導致儲備糧在收購中出現違規操作空間，亦或是糧食降級壓價，低價購進，高價入賬，從中賺取差價，例如在糧食收購檢驗環節，故意降低糧食等級，而在真正入庫時，又恢復原等級入賬。再看預算管理環節，預算支出常事后審批，預算管理的財務性突出，國有企業雖構建了相應預算管理制度，但實際執行的全面預算管理尚未實行企業資源最有配置，不利于實現內控目標。一來預算意識不強，二來執行過程“全員性”原則未體現，預算審批程序和實施制度寬松[3]。

2.4 信息溝通滯后問題

完善的信息鏈條能夠幫助企業及時、準確地收集整理經營相關信息，并傳遞給企業各層級質檢。國有企業現有完成的兩大信息系統體系，即糧食業務智能管理系統和財務信息系統，基本滿足各方面信息需求，雖功能完善，但仍存在問題，國有企業作為國家糧食戰略物資儲備載體，數據保密性要求高，兩個系統獨立運行，數據共享接口未完全打開，協同兼容性不行，存在數據滯后嫌疑，增加了相關工作人員工作量，降低了工作效率。

2.5 內部監督鏈長

就目前國有企業實際內審監督來看，尚未形成完善內控監督鏈條。一方面是監督人角色缺位，盡管有國資委履行監督職能，但是從企業到分公司，再到各職能部門，縱向管理鏈條長，再加上專崗的監督人員少，其履行監督職能頻率降低，不利于形成公平、公正、公開的內控管理。二是就企業內部來看，專職審計部門作用未發揮，內部組成人員多屬兼任，無法保證審計工作的獨立客觀，且審計并未融入日常工作，多屬于事后或專項，日常監督并未真正實現。內審工作重點停留在財務單據和財務審批手續合規性審查，未能深入審查內控管理。

3 國有企業內部控制體系構建策略

3.1 優化內部控制環境

職權分明的組織架構，能夠在內部出現經濟矛盾時進行管理，基于國有企業現有的內控治理結構的缺陷，認為可從以下方面進行優化：第一，突破原有職能組織架構，重塑管理層級，可建立矩陣型和扁平化的組織結構，使得企業整體能夠實現跨層級的信息共享，賦予下屬一定的自主權，培育不同層級的全局管理意識。同時可成立獨立的內部控制委員會，與財務部門做明顯區別，提高內部控制在企業的地位[4]。第二，健全人力資源管理，明確人崗定位及職責。員工作為內部控制中活躍且不可控的因素，科學的人力資源管理尤為重要，一來針對內部已有職員，必須做好職員的綜合評定工作，根據評價結果確定職員職務角色，針對高級管理人員，必須將其主要任務量化成關鍵工作指標，以此進行考核，明確崗位職責；二來從外部角度來看，必須構建唯才是用的招聘機制，除了崗位專業技能以外，還要對其政治素養、職業背景等進行綜合審查，為企業招聘“德、能、勤、廉、績”均優的人才，以此養成企業基本的內控管理氛圍。

3.2 構建風險全過程管理體系

隨著國有企業市場不斷開放且深化，內外環境和活動復雜性明顯上升，風險挑戰也在增加，風險目標的設置、識別以及應對工作，愈發重要。首先，企業必須構建獨立的風險管控機構，根據目前企業經營情況，設置風險管理各環節的指標，包括風險識別環節指標、分析環節指標以及應對環節指標，明確信息收集目標，針對非常規業務風險，必須發揮全員作用，進行全面信息收集。必須保證風控部門獨立于其他部門，并能夠對其他部門起到制衡作用；其次，提高風險識別能力，就國有企業來看，其風險主要包括儲糧風險、輪換風險以及稅收風險。儲糧風險，主要表現在質檢和數量標準上，企業必須不斷完善內控制度設計，積極推廣科學保糧，做好日常盤點，規范儲存風險。輪換風險，其主要涉及政策、市場以及信用和法律，企業可通過風險容忍度及企業盈虧平衡點確定，加強對企業內外環境的關注度，規范職員行為，防范風險發生。稅收風險，由于國有企業享有一定的免稅政策，導致財務人員放松警惕，企業必須拓寬內部管理人員和財會人員財經法規知識面，時刻關注稅收政策的調整，規范會計核算，合理規避稅收風險[5]。

3.3 規范業務控制活動

針對上述提出的采購問題和預算問題，可從以下方面進行流程再造：采購業務，實行集中采購，設置獨立采購部門，必須經過授權后，才能進行自主采購，發揮采購規模效應，降低采購成本，具體包括糧食或其他物資采購、零食輪換出入庫的控制等，必須保證質量、數量以及采購訂單價格與實際吻合，展開詳細盤點工作，保證糧食不存在陳舊、損毀等情況。預算管理，首先要強化預算管理意識，使得預算制訂和執行能夠落實到相關組織和人員，形成相互牽制、相互監督形式，強調預算管理的全員性和系統性，明確各職員責任，輔以績效考核，提高預算管理質量，其次可成立臨時預算管理委員會，控制其財務傾向，嚴格執行“兩上兩下”的預算程序，規范超預算審批程序，不得隨意更改預算支出。

3.4 優化信息溝通環節

企業內部基本的信息傳遞渠道已經形成，其優化主要集中在數據安全以及系統模塊優化方面。第一，做好信息系統數據安全控制工作，嚴格分工授權，禁止未經授權擅自動用系統資源，同時做好數據備份管理，部分數據仍要轉換成紙質數據儲存。第二，優化信息系統模塊工功能，借助現代信息技術，實現兩大系統數據對接，增強其實時對賬能力以及信息無紙化傳遞，提高糧食周轉效率，減輕工作人員壓力。

3.5 獨立內部監督機制

嚴格的內部監督能夠增強企業自查能力，先一步發現問題、解決問題。一方面，發揮董事會、監事會作用，保證監督角色不缺位，及時履行企業監督職責，控制濫用職權行為，保證企業整體的合理性和及時性。另一方面，發揮內部審計部門作用，盡管企業設置的有獨立內審部門，但受人員、規模等限制，其作用十分有限，企業可實行財務、內審部門垂直領導，直接接受上層監管，保證內部審計的權威性和獨立性，將事后審計和專項審計前延到經濟業務的審計上，保證內部全系統監察。

4 結 語

綜上所述，國有企業內部控制體系的構建，是實現現代化管理的必經之路，再加上其特殊的經營性質，本文的內部控制體系研究可以說是對我國內部控制應用的另一層次的豐富。通過對國有企業內控管理的研究，發現內部控制五要素各方面均存在相應問題，并提出了優化內控環境、強化風險管理、獨立內部審計等改善措施，但由于視野有限，研究內容廣泛，難免淺顯，未來會繼續學習，力求提出更具操作價值的優化策略，進一步促進國有企業內控體系構建，更好地踐行其社會服務性質。