城市土地管理中土地利用規劃的作用及對策簡述

文／王觀湧 北京舜土規劃顧問有限公司 天津 300300

張樂 天津市渤海正源國土研究院有限公司 天津 300300

引言：

近20年來，我國經濟持續高速增長，各城市建設空前活躍，并進入到城市化進程的加速階段。城市作為物質文明建設和精神文明建設的主要載體，是經濟發展和社會進步的巨大推動力，但隨著城市化進程的加劇，人口數量的激增，也讓原本緊缺的資源難以滿足日益增長的城市人口需要，尤其土地資源更是因為人多地少、后備資源缺乏、開發強度大 總體質量差等情況而面臨嚴峻之勢。為了更好實現城市之發展，讓人們的生活質量得以提升，城市土地管理中做好土地利用的規劃，充分展現土地資源作用就顯得極為重要，這也是解決土地需求不斷擴大以及土地緊張之間矛盾的重要方式和途徑。

1、城市土地管理中土地利用規劃內容

1.1 總量控制

總量控制，指的是通過規劃對所有土地的供應總量指標進行合理有效的控制，確保全國或者特定的地區范圍內的土地總需求量與總供給量保持在平衡狀態，從而促進國民經濟的健康可持續發展。對土地使用總量進行有效控制，是政府實現土地資源優化配置，確保社會經濟安定有序發展的重要職能和手段，并且也是各級人民政府制定和實施土地利用規劃工作的基本內容。

1.2 公益目標控制

公益性是城市土地管理工作所秉承的基本原則之一。該原則指的是在土地利用規劃的編制中，必須要保障滿足公共利益方面的土地使用需求，例如，滿足城市交通、水利等公共基礎設施建設的用地需求；為了滿足生態環境保護的需要進行林地、草地等公共用地類型的規劃等。具有公益性質的土地利用，與追求最大經濟價值為目標的市場機制下的土地利用和規劃方式具有較大的不同，前者必須要對代表社會公共利益的土地利用進行嚴格的規劃和控制，為公共用地提供合適的用地數量和范圍，這也是土地利用規劃工作的重要職責任務。

1.3 土地用途控制

土地用途的控制是土地利用規劃最為關鍵的工作內容。該項工作內容指的是通過規劃來對不同區域、地段的土地用途進行確定，用地者必須要按照確定的土地用途來規范合理的使用土地，不得擅自改變土地的用途。

1.4 土地利用微觀行為控制

在土地利用規劃工作中，微觀行為控制指的是在對土地用途進行細分的基礎上，制定完整詳細的土地使用規劃，以此來實現對用地者用地行為的有效規范，確保用地者能夠嚴格按照政府的要求使用土地，防止出現單個不同的土地之間利用產生沖突以及其他消極影響等現象，充分保證土地的合理、集約利用。

2、城市土地管理中土地利用規劃的作用

做好城市土地管理，合理進行土地利用規劃，不僅是土地資源充分利用的重要方式，更是土地價值展現，進行城市規劃其他一系列項目開展、活動推進的重要基礎。城市土地管理中土地利用的規劃對于城市建設、經濟發展、社會進步都具有重要影響和作用，是其他規劃活動形式所無法替代的。

2.1 推動城市發展

城市土地管理工作的有效開展，主要是確保城市土地資源得到高效合理的利用，實現土地資源的優化配置，屬于一項保障性的管理工作。首先，從城市生態長遠可持續發展的角度看，城市土地利用規劃，能夠在保護生態環境方面發揮積極的作用，為市民創造更好的生活環境。其次，在促進社會可持續發展方面，土地利用與規劃講求公平和效益，為社會發展提供基礎保障，通過土地資源的優化分配，讓市民的生活居住環境得到不斷的改善，從而提升廣大市民的幸福感和獲得感，營造自由、平等的社會發展氛圍。再者，城市經濟的發展與環境保護兩者不是對立沖突的，通過城市土地的利用規劃，可以對兩者的關系進行有效的協調，既實現了對城市生態環境的有效保護，也能夠促進社會經濟的高質量發展，并且還能夠讓生態環境保護有效促進城市發展品質的不斷提升。

2.2 實現經濟帶動

我國雖然國土面積遼闊，但人口眾多，人均土地面積較少，這也決定了土地是社會經濟發展過程中最為稀缺、最為寶貴的資源要素。土地管理是土地資源高效合理利用的有效探索途徑，能夠對社會經濟發展和建設造成重要的影響。只有科學規范的開展土地利用規劃工作，提升土地資源的利用率，才能有效的緩解我國當前土地資源緊張、利用不平衡等矛盾，從而有效促進土地資源利用結構的日趨完善，為推動社會經濟的可持續發展提供有力支持與保障。同時，時代發展環境下，土地已經不再簡單擁有種植、建設的屬性，同時也擁有了經濟屬性，成為社會經濟的重要組成部分，這也讓土地的規劃利用顯得更為重要，成為社會經濟帶動的重要因素之一。

2.3 控制建設成本

城市土地利用規劃能夠有效提升土地資源的利用率，該項工作以土地供給的有效控制為有力抓手，從而讓長期以來城市建設用地緊張的局面獲得了明顯的改觀。與此同時，通過土地利用規劃工作的有效開展，為房地產市場的宏觀調控提供了有力支持，確保房地產市場的平穩有序發展。另外，土地利用規劃可以有效避免大量的城市公共設施的重復建設問題，通過對城市交通道路、公共綠地、城市公園等建設用地的合理規劃，實現城市空間的合理優化布局，促進城市土地集中管理目標的順利完成，從而讓有限的土地資源得到科學合理充分的利用，提升城市土地管理的質量和水平。這樣一來，公共設施重復建設問題得到了有效的克服，進而便有效節省了城市建設的成本投入，從而為創造更為理想的土地資源開發利用效益提供了堅實保障。

2.4 優化資源利用

規范有效的土地利用規劃工作的開展，以當地土地利用的實際情況為主要依據。近年來，我國城市發展規模快速增大，人口數量不斷增多，從而導致土地資源緊缺的問題越發嚴重。而制定科學適用的土地利用措施，不僅可以有效實現土地資源的優化配置，而且也能夠為城市的快速發展提供必要的土地資源保障。例如，城市郊區的廢棄地塊，可以結合國家政策規定和城市發展的實際需求，將其變更為城市建設用地或者耕地，通過這種思路和操作方式，來有效提升土地資源的配置效率。土地作為社會資源的重要組成，在資源合理利用、充分利用布局中占據重要位置，只有做好土地規劃，才能實現土地資源的充分利用，才能保證社會資源的不浪費。

3、城市土地管理中土地利用規劃中存在的問題

時代的發展和進步讓人們對于城市土地管理的重視度日漸上升，土地管理質量相比較前些年來說也得以進步。但是，土地管理中土地利用規劃的開展依然存在一些不足和問題，這些問題的存在極容易阻礙土地作用和價值的充分發揮，也難以讓土地資源得以更好配置，分析土地利用規劃問題，才能為土地管理優化以及合理配置、科學規劃奠定基礎。

3.1 編制規劃需要明確

土地利用規劃的工作目標是多樣性的，需要對城市經濟發展、環境污染治理、生態環境保護、人口控制等多種因素進行全面的分析與把控，這樣才能充分發揮還項工作的價值和作用，防止土地資源管理陷入混亂無序的局面。但是從目前的現狀中看出，土地利用規劃目標較為模糊，不夠清晰明確，導致土地利用缺乏精準的目標定位，從而造成該項工作的具體執行落實的盲目和無序。土地利用規劃工作活動具有較強的綜合性，該項工作能夠對經濟發展、基礎設施建設、土地供給平衡、資源配置等帶來直接的影響，直接決定著城市經濟發展的質量和效率。如果土地利用規劃不能夠提供明確的目標指導，就會對城市的全面發展帶來嚴重的阻礙。因此，有必要采取有效措施來加強公共資源的合理優化配置，為城市的建設與發展掃清障礙。從目前的土地項目規劃的制定實施過程中可以看出，目標存在著明顯的沖突和矛盾，例如，公共資源配置中無法妥善處理公平和效益的關系，在用地指標的分配中，沒有充分考慮地區經濟發展不平衡的問題，如果針對不同的城市制定統一的分配標準，那么必然會損害兼顧公平和效益的原則。

3.2 利益應當綜合考慮

土地規劃利用需要對城市土地資源進行科學有序的分配，統籌分析城市建設和經濟發展的目標需求。在土地規劃利用工作實踐中，需要對土地規劃涉及到的公平和效益問題進行妥善的協調處理，平衡土地規劃的利益，這樣才鞥提升土地利用規劃的質量和效果。但是在該項工作開展實踐中，對相關主體的利益需求考慮不周全，從而導致土地利用規劃工作的適用性受到嚴重的弱化。另外，城市與農村、城市建設與耕地保護、公共利益與個人等利益沖突得不到有效的緩解，土地利用規劃的作用無法充分體現，從而導致該項工作的執行落實效果大打折扣。

3.3 保障體系待于完善

從土地利用規劃工作開展以來，保障體系雖然相比較之前來說已經有所完善，但是依然在諸多體系構建中存在瑕疵和不完善之處，保障體系建設是執行落實土地管理相關政策的基礎，是推動土地管理各項政策開展之重要影響因素。如果相關的制度和體系存在著諸多漏洞和不足，就會對土地管理政策的扎實有效落實造成嚴重影響。目前，土地利用規劃工作的保障制度依然未得到完善的構建，并且保障體系的改進和調整較為滯后，導致保障體系的建設無法滿足土地利用規劃開展的實際需求，這對于土地利用規劃工作的規范有序開展是極為不利的，難以實現我國保障體系的完善構建。

3.4 落實監督應于跟進

土地利用規劃是城市土地管理的最為重要工作內容，直接影響到土地管理的實際成效。目前，雖然各地政府已經制定了相應的土地利用規劃，但是在執行落實實踐中，私自改變土地性質用途、在落實規劃中打“政策擦邊球”的現象依然時有發生，從而導致國家土地利益受到嚴重損害。另外，土地管理部門的少數干部，利用職權，故意違反土地利用規劃的規定，違規審批土地，這充分反映了相關部門的監督執行力度還不夠，從而對土地利用規劃的嚴格落實造成不利影響。

4、城市土地管理中土地利用規劃問題解決策略

4.1 細化編制規劃

在編制土地利用規劃實踐當中，工作人員必須要堅持秉承城市、社會、經濟統籌協調發展的原則來完成該項工作。既要充分考慮當前城市建設發展的因素，也要具備長遠的發展眼光。在編制工作開展之前，要通過多種方式廣泛征集社會各界的意見和建議，對城市建設和發展的趨勢和方向進行深入的調查研究，一方面要滿足城市發展的既定要求，另一方面也要高質量、高標準的做好城市土地利用規劃工作，妥善處理城市建設、經濟發展、生態環境保護之間的關系。以此同時，在編制規劃過程中，要將城市建設的優勢功能充分展示出來，對城市建設的不同功能區域進行清晰的定位，然后以此為依據來確定土地的類型和用途，針對商業區、綠化區、產業區、工業區等實施集約化管理模式，通過科學細致的土地利用規劃的編制，來為該項工作的實際開展提供有力的依據與保障。

4.2 綜合利益考慮

在土地利用規劃工作開展實踐中，應當嚴格秉承土地資源可持續利用的原則，對相關利益需求進行綜合考慮分析，妥善處理土地管理中存在著沖突和矛盾。在具體的執行落實中，首先要制定具有可行性和長遠性的土地利用規劃，夯實和鞏固土地資源可持續利用的基礎，為城市建設發展提供穩定充足的用地保障。其次，要多措并舉的促進城市經濟健康穩定的發展，尤其是要關注和引導房地產等行業的土地使用需求，保證其平穩的發展秩序；在土地利用規劃編制過程中，還要站在戰略的高度對城市建設和經濟發展的辯證的分析研判，牢固樹立可持續發展的大局觀，將該理念及相關要求在土地利用規劃編制中予以充分體現。另外，要統籌分析考慮土地規劃中的相關資源要素，對城市建設和發展前景做出科學準確的評估，以此作為土地管理機制制定的重要依據，將城市發展的長遠效能擺在突出的位置，從而為城市土地資源的合理有序供給提供有力支持和保障。

4.3 完善保障體系

建立完善合理的土地供給機制，有效防止城市建設中存在著占用耕地、林地等現象的發生，切實改變以往粗放式的管理。第一，加強城市土地利用情況的調查研究，對城市建設用地、產業結構、城市容積率、綠化用地、人口規模等各項指標環節進行統籌分析思考，打造適用于城市未來發展用地指標體系，設置符合城市發展實際需求的用地指標體系，以此來有力推動土地資源優化配置取得理想成效。按照我國土地利用總體規劃和城市規劃相關內容和要求，將兩者予以合理的銜接，讓城市空間規劃布局更具科學性和合理性，從而為提升城市建設發展質量創造有利條件。第二，進一步改進完善建設用地管理，提升該領域用地規劃編制的科學化水平。以實現城市可持續發展為出發點和立足點，防止規劃和實際建設存在“兩張皮”的問題，從而讓土地利用規劃編制的功能價值得到充分展現。

4.4 跟進落實監督

第一，土地管理部門要聯合公檢法等部門大力開展整治違反土地利用規劃相關規定的專項行動，加大對此類行為的監督查處力度；第二，加強執法服務建設，建立健全各地土地執法監察網絡，大力宣傳動員群眾積極參與到違法使用土地、政府履職不力的監督中來，切實提升監督實效；第三，建立責任追究機制，對于在土地利用規劃監督工作中履職不力的干部，按照相關規定予以嚴肅的責任追究。堅決打擊“內外勾結”，“權錢交易”等利用職權違規向利益主體輸送土地利益等行為，進一步提升土地利用規劃的權威性。

結束語：

綜上所述，隨著我國城市化進程的日益加快，城市的建設與發展對土地資源的需求也在不斷增加。為了滿足城市建設和發展的土地需求，確保城市各項事業的長遠有序發展，必須要科學嚴謹的做好土地利用規劃工作，只有在全面分析考慮城市建設和發展相關因素的基礎上，來制定科學合理的土地資源利用規劃，才能切實提升土地利用的效率和效益，讓相關利益矛盾得到妥善有效的化解，從而為推動城市的高質量發展奠定堅實的基礎。