科技評價改革十年評述

徐 芳 李曉軒

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

2 中國科學院大學 公共政策與管理學院 北京 100049

長期以來，科技評價一直是科技體制改革的熱點問題。近 10 年是我國科技評價改革方面力度最大的時期，國家圍繞“三評”①《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（中辦發〔2018〕37號）。、破“四唯”②《科技部 教育部 人力資源社會保障部 中科院 工程院關于開展清理“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》（國科發政〔2018〕210號）。（破“五唯”③《教育部辦公廳關于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》（教技廳函〔2018〕110號）。）改革密集出臺了一系列政策文件和改革措施。這些改革大體包括兩方面內容：① 直接針對科技評價方法問題的改革，即破除直接數論文、獎項、“帽子”和項目等的機械、量化的評價方法，在本文中稱為直接的科技評價改革；② 對科研人員價值導向及科技評價方法有重要影響的管理制度問題的改革，如科技獎勵制度、科技人才計劃及科研經費管理等的改革。事實上，這些管理制度的改革涉及破“四唯”里的獎項、“帽子”和項目等 3 類“唯”，在本文中稱為科技評價相關領域改革。本文將從直接的科技評價改革和科技評價相關領域改革兩個方面進行回顧總結。

需要說明的是，科技評價包含科研評價和技術評價兩方面內容。在本文中主要針對高校和科研機構的科技評價，因此更多地是指科研評價。

1 直接的科技評價改革

近 10 年，由政府開展的直接針對科技評價的改革主要有兩個方面：“減量”、破“唯”。破“唯”即破“四唯”或破“五唯”，社會影響較大，知曉度高。“減量”即減少科技評價的數量或頻次，雖然也是科技評價改革的一次重大事件，但不如破“唯”被更多人了解。從科學共同體的角度來看，高校、科研機構、資助機構等積極開展了科技評價方法的探索，取得一定進展。

1.1 “減量”改革

科技評價問題多種多樣，其中之一是評價過多、過繁。這在“十二五”初期特別突出：一方面，隨著國家科技投入持續增加，大量科研經費以項目形式支持，項目評審及項目中期、結題評價等大量增加；另一方面，因項目經費中用于支付研究生勞務費和科研人員人頭費的比例過低，科研人員多頭競爭項目——“見項目就上”，“科研人員不是自己被評就是在評別人”。同時，科研管理部門也大量采用以評價代替管理，文書、科技檔案管理也有評價排名。由此導致科研人員難以安心致研，科研人員抱怨較多。

針對這種情況，2013 年，中組部、中宣部、科學技術部、教育部、中國科學院、國家自然科學基金委員會等 12 個部門和單位聯合開展改進科研項目評審、人才評價、機構評估工作（以下簡稱“三評”工作），開展了科技評價“減量”改革[1]，即對科技評價進行精簡、合并、取消，以壓縮數量。為此，各部門和單位按要求對所有科技評價事項進行清理，明確哪些是要保留的、哪些是要合并的、哪些是要取消的。該項清理活動歷時一年半，12 個部門和單位共梳理、取消各類評價事項 37 項，通過合并凈減少 41 項，下放 20 項，總體精簡了 29%。例如，國家自然科學基金委員會在減量改革中對執行期為 3 年以下的項目不開展中期檢查，將成本補償式項目驗收的財務檢查與項目專業驗收合并進行。另外，“減量”改革成員單位積極探索解決交叉申報和重復立項問題。其中，國家自然科學基金委員會管理科學部項目和國家社會科學基金項目之間加強溝通協調，實行限項檢索，避免重復資助。中宣部與教育部等部門商定，申請國家社會科學基金項目的負責人，同期不得申請教育部人文社會科學研究項目。

這 12 個部門和單位還討論設立了科技評價“休漁期”，即在年度中設立“無評審月（季）”，試圖保障科研人員一年中有半年左右可以安心致研，不涉及評價工作——既不被評也不評別人；但是，到目前為止，這個措施還沒有能夠實施。這個措施無疑是很富創見的，無疑又是極其復雜和困難的。

總體上看，這次“減量”改革對減少和抑制科技評價數量與頻次起到了較好的作用。但受限于許多科技管理工作（如穩定支持和項目競爭比例等）關系尚未理順，科研項目工程化管理色彩依然較重，科技評價數量和頻次依然存在一定的壓縮空間，科研人員無法安心致研的環境尚未根本轉變。

1.2 破“唯”改革

以 SCI 論文為代表的定量評價在 20 世紀 90 年代被引入中國；因具有簡明、客觀的特點，其逐漸在科技項目、人才、機構等的評估中被使用[2]。一開始，定量評價對提升我國科研產出數量、質量及國際學術交流能力起到了推動作用。但發展到后期，科技界對定量評價越來越依賴，評價的問題越來越凸顯。在科技評價中，不重質量，只唯論文發表多少、被引用頻次多少、發表刊物影響因子多少，以及只唯職稱、唯學歷、唯獎項、唯“帽子”等的現象日漸突出。政府、科技界及全社會對此高度關注[3-5]。

為此，2018 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（以下簡稱“三評”文件），科學技術部立即響應并落實為《開展清理“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動》（以下簡稱“破‘四唯’”）。教育部在推進破“四唯”改革中又增加了“唯帽子”，將破“四唯”提升為破“五唯”。由此，拉開了全國范圍內的各部門、各機構和高校的科技評價破“唯”改革序幕。一方面，各部門和單位對照改革文件要求取消了各級考核制度或規定中一些明顯不合理的“四唯”要求，集中對體現“四唯”的限制性、否決性、門檻性指標進行了清理。另一方面，各部門、機構和高校也開始積極探索與科技創新規律相適應的科技評價方法。2020 年科學技術部針對如何破“唯論文”的問題專門出臺《關于破除科技評價中“唯論文”不良導向的若干措施（試行）》（國科發監〔2020〕37 號），并聯合教育部針對規范 SCI 論文指標的使用出臺了《關于規范高等學校 SCI 論文相關指標使用樹立正確評價導向的若干意見》（教科技 〔2020〕2 號），倡導“實行代表作制度”。“代表作制度”就是一個好的評價方法。2021 年，國務院辦公廳出臺關于成果評價改革的《關于完善科技成果評價機制的指導意見》（國辦發〔2021〕26 號），要求評價成果不僅僅停留于刊物上發表的論文，更要看成果的創新水平、轉化應用績效和對經濟社會發展的實際貢獻，即強調了影響力（impact）的評價。

總體上看，“三評”、破“四唯”改革得到了科技界認可。筆者 2019 年面向 1 140 名科研人員開展的問卷調查結果顯示，81% 的受訪者表示贊同，72% 的受訪者認為“三評”改革切中我國科技評價改革問題的要害，具有一定針對性[6]。但是，破“唯”改革主要解決的是“破”的問題，并沒有解決好如何“立”的問題。很多科研人員質疑不看論文、不看項目，看什么？擔心評價中缺乏客觀標準后人情關系的影響會變大。這實質上是同行評議的公正性問題[7]在我國并未解決好，而同行評議公正性的問題又與科學文化、科研水平、科技管理制度等相關聯，難以一蹴而就，難以通過破“唯”一“破”了之。

1.3 “領頭角馬”的實踐探索

關于如何“立”的問題，2017 年以來筆者連續在 3 篇文章中討論科技評價改革中“領頭角馬”的作用[8-10]，認為科技評價改革不能齊步走，那些居于學術高地的科研機構應該起帶頭作用。這實際上是科學的分層理論[11]在科技評價的應用，即分層評價理論。筆者高興地看到，一些領先的研究機構確實在科技評價改革上進行了有益探索。

2018 年，國家自然科學基金委員會開始探索基于項目評審的“負責任、講信譽、計貢獻”（RCC）的專家評審機制改革[12]。RCC 評審機制以建立評審專家信譽記錄系統為核心，明確專家負責任和不負責任評審的行為表現，在規范專家評審行為的同時，探索針對評審專家貢獻的正向評價方法。RCC 試點 3 年以來，在規范專家評審行為、幫助申請人提升研究質量方面起到了積極的效果。通過調查發現，試行 RCC 機制之后，超過 75% 的受訪者認為“評審更認真”、函評意見“提交更及時”，超過 80% 的受訪者認為“評語更詳盡”[13]。

在人才評價方面，北京大學、清華大學等國內一批知名高校借鑒終身教職評定“非升即走”（tenuretrack）制度，率先探索用人制度改革。以清華大學為例，科研人員經過 5—6 年的 tenure-track 考察期后，即可申請終身教職（tenure），從而被納入正式人員編制④清華大學物理系. Tenure-track制度激活教師隊伍. (2011-11-11). https://www.tsinghua.edu.cn/info/1808/73111.htm.。來自世界范圍內最優秀的國內外同行，以匿名通訊評審的方式對申請人的研究方向、已有研究成績、進一步發展潛力和在評審人所在機構所能獲得的位置進行評議。評審以定性為主，發表文章的數量作為參考。最終，Tenure-track 序列人員的聘任與否，由院系內學術委員會和已經獲得終身教職的全體教授根據匿名通訊評審結果集體投票決定。

中國科學院研究所評價經過 20 多年來的努力，走出了一條從以數量評價為主到以質量評價為主的破“四唯”的道路，形成了機構評估的“中國科學院模式”[9]。中國科學院以質量評價為主的評估主要體現在重大產出導向的研究所評價中。重大產出導向的研究所評價體系[14]于 2012 年被提出，又名“一三五”⑤“一”指一個定位、“三”指三項重大突破、“五”指五個重點培育方向”評價體系，包括“兩個環節一個基礎”。“兩個環節”包括：專家診斷評估，要求能夠采用國際評估的就國際評估；驗收評估環節，主要驗收重大產出目標是否實現。“一個基礎”指研究所關鍵指標年度監測，以作為兩個評估環節的基礎。“一三五”評價體系的核心是給研究所更多放權，讓研究所能夠專心致研，不再對論文、項目等指標進行直接量化評價，以利于研究所重大成果產出。需要說明的是，研究所評價是中國科學院一個重要的管理手段，以后還會隨著中國科學院發展戰略的調整而不斷調整完善。

2 科技評價相關領域改革

破“唯”不僅是科學共同體面臨的問題，也不僅是科技評價方法上的改革。要破的論文、獎項、“帽子”等 3 類“唯”涉及科技獎勵制度、科技人才計劃、科研經費管理，本身就是具有價值導向的“指揮棒”。

2.1 科技獎勵制度改革

國家科技獎勵制度經過了多次改革[15]。2017 年國務院辦公廳印發《關于深化科技獎勵制度改革的方案》⑥國務院辦公廳印發關于深化科技獎勵制度改革方案的通知（國辦函〔2017〕55號）。。按照文件精神，國家科技獎勵評審的主要改革舉措包括：① 優化獎勵評審標準，減少國家自然科學獎要求的提交論文專著數量，由不超過 20 篇減少為不超過8篇⑦國家科技三大獎持續“做減法” 推薦制“挑大梁”. (2018-01-08). https://baijiahao.baidu.com/s?id=1588975262855163039&wfr=spider&for=pc.；② 縮減科技獎勵數量，國家自然科學獎、國家技術發明獎、國家科技進步獎（以下簡稱“三大獎”）總數由不超過 400 項減少到不超過 300 項；③ 將“推薦制”“申報制”改為“提名制”。

總體看來，2017 年國家科技獎勵制度改革方向受到社會各界的認可，但科技界的意見仍未停止[16,17]。2020 年，國家將該年度評審的三大獎延期至 2021 年頒發，且 2021 年沒有評獎。應該說，這是進一步改革國家科技獎勵制度的一個重大信號，也說明國家科技獎勵制度改革還沒有到位。

國家科技獎勵制度改革還沒有到位的重要原因之一，在于我國科技獎勵的定位仍然不清晰。國家科技獎勵是科學的“桂冠”，代表的是科學研究中“最亮的星”，所以國際上科技獎勵一般通過控制獎勵數量做到“優中選優”。例如，美國國家科學獎每年大約 10 項左右。按照 2017 年改革文件，我國三大獎每年將近 300 項（其中分為一、二等獎）。這種獎勵評選本質上是評“先進”：一等獎相當于“優”，二等獎相當于“良”。這在以前我國科技力量較弱、水平較低時有一定合理性。當前，我國科技已經有了長足發展，正在大力強調原始創新性成果和關鍵技術突破，則需要恢復評獎原本定位。真正原創性的工作是稀少的，如果評獎數量過多容易導致拼湊包裝報獎，獎項良莠不齊；這既影響國家科技獎勵的榮譽性和公正性，又影響原創性的導向。

2017 年《關于深化科技獎勵制度改革的方案》中提到“鼓勵社會力量設立的科學技術獎健康發展”，這是一個非常好的政策。如果國家科技三大獎數量大量壓縮，社會獎就要及時補位。目前，社會獎有一定發展，但是鼓勵還不夠，束縛還比較多，影響力還遠遠不夠。

2.2 科技人才計劃管理改革

2010 年，國務院發布的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020 年）》確定了國家層面組織實施的 12 項重大人才工程。隨即，人才計劃成為各級政府和機構吸引人才和展示政績的重要內容。據不完全統計，國家層面各類人才計劃 20 余種，全國范圍大約有 200 種之多，“祖國大山大河的名字都不夠用了”。以近 10 年來國家層面設立的影響較大的青年科技人才計劃/項目為例，國家自然科學基金委員會 2012 年設立的優秀青年項目、中組部 2012 年設立的青年拔尖人才計劃、教育部 2015 年設立的青年長江學者，被許多初入職場的科研人員視作向上攀登的階梯和奮斗的方向。

人才計劃的實施，一方面起到了調動科研人員及科研單位積極性的作用，另一方面滋生了上上下下熱情高漲的“帽子”導向，形成各種攀比——比誰的“帽子”大，比誰的“帽子”多，比誰的“帽子”值錢，科研人員難以安心致研。科技界呼吁加強統籌⑧自治區政協委員聯名建議：精簡整合我區各類人才計劃. (2021-08-13). http://www.nxzx.gov.cn/zxgz/tagz/202108/t20210813_424496.html .，甚至取消各類人才計劃。2019 年中組部在《關于扎實推進人才計劃優化整合工作》中提出了一系列改革舉措，重點是減少人才計劃數量、避免資助期內重復支持等。以上政策的出發點很好，但在部委層面執行效果有限：① 從人才計劃種類而言，除少數部門如財政部外，其他部門人才計劃基本保留；② 從資助人數而言沒有減少，少數人才計劃反而有增加； ③ “帽子”互斥政策只起到部分作用，缺乏系統性的改革措施。

總體上，人才計劃起到了讓青年人脫穎而出的激勵作用。但這種通過政府部門“打補丁”形成的各種人才計劃對安心致研的整體環境而言，負面影響日益凸顯，不利于“甘心坐冷板凳”“十年磨一劍”的科研精神的養成。應該說，科技人才激勵最終還是要靠人才市場機制的完善，通過人才市場衡量與體現科技人才的價值，而不是靠設立人才計劃的政府背書方式。

2.3 科研經費管理改革

針對科研人員反映的科研經費管理問題[18,19]，包括勞務費和人員費不足、科研經費工程化管理、競爭性經費與穩定支持比例失衡等各方面的問題，近年來中央及財政部在科研經費管理改革上做了大量卓有成效的工作。

2014 年出臺的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）提出“科學界定與項目研究直接相關的支出范圍，并調整勞務費開支范圍，將項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目中列支”。根據文件精神，勞務費列入直接經費，比例完全放開。該文件發布前，項目經費中勞務費和人員費總計比例一般控制在 15% 以內，研究人員為找經費發放勞務費費盡心思，包括多爭取不必要的項目來彌補勞務費不足。該文件下發后，科研人員瞬時感覺松綁，給研究生、博士后等人員的勞務費有著落了。2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發 〔2016〕50 號），將一般項目經費中間接費用比例設為13%—20%，且不限制科研人員在間接費中的績效收入比例。2018 年，《國務院關于優化科研管理 提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25 號）提出，對數學等純理論基礎研究項目，可進一步根據實際情況適當調整間接經費比例。2016 年和 2018 年這 2 份文件的出臺，極大緩解了科研人員工資收入不足的困難。另外，2016 年出臺的文件還在經費使用上打通了經費科目之間的限制，并將經費預算結構調劑權下放承擔單位，極大簡化了科研人員經費預算編制和經費使用手續，節省了科研人員的時間。

總體來說，政府在科研經費管理上的一系列松綁改革得到科研人員的認可，讓科研人員有了實實在在的獲得感，改進了科研人員安心致研的環境。不過，這些好的政策在一些方面還存在“最后一公里”的問題，主要體現在：① 政府放權后科研單位存在“擔當”不夠的問題；② 國家出臺的這些政策和巡視、審計等的標準協調不夠的問題。

科研經費管理上的改革也對推進科技評價改革起到了積極作用。① 降低了部分科研人員“見項目就上”的動機，在項目爭取上的價值取向得到糾偏。因為項目經費中開支勞務費和人員費的錢的問題解決了，科研人員就不需要爭取太多項目了。② 科研人員在項目價值取向的端正態度又在一定程度上弱化了在評價方法上“唯項目”的傾向。比如，一些單位弱化了將國家自然科學基金項目作為評職稱的門檻指標的做法。但是，一個新情況值得注意——2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）的出臺本來是一件好事，但在落實上出現了一些問題：主要表現為有些部門或機構在落實上“槍口朝下”，把應該針對宏觀管理的績效評價轉化為對基層科研單位、項目等的重復評價，增加了科研人員的負擔。

3 總結與建議

近10年的科技評價改革是改革開放以來力度最大、出臺文件最為密集的時期。這一方面源于我國科技發展到了從“跟跑”向“并行”和“領跑”過渡的階段，需要科技評價體系轉變；另一方面也是科技評價的問題積累已久，解決問題的急迫性日益增加。總體來說，這10年的改革成效是明顯的，但是，差距依然巨大。這次的改革成效大體可概括為“表層強，中層半，底層弱”。所謂“表層強”，是指這次改革比較好地破除了“三評”中的不合理的評價數量、頻次、指標問題。“中層半”指在獎勵制度、人才計劃、項目經費管理等方面啟動了改革，但是改革還在半途。“底層弱”指科技評價改革尚未實現在引導科研人員追求卓越的價值導向方面的根本好轉，沒有解決好“破”之后“立”什么的問題。

3.1 成效與經驗

（1）以“減量”和破“唯”為主的科技評價改革，取得了較好效果，得到了科研人員的肯定。通過“減量”改革，減少了29%的評價事項。通過破“唯”改革，消除了大量不合理的評價指標量化標準，代表作制度得到公認。這些改革也與國際上科技評價改革（如《舊金山宣言》⑨DORA. The San Francisco Declaration on Research Assessment. [2022-04-19]. https://sfdora.org.）的趨勢相一致，并且力度更大。

（2）一批領先機構在改革中發揮了主動性和積極性，起到了較好的示范帶動作用。例如，國家自然科學基金委員會等資助機構，北京大學、清華大學等高校，中國科學院等科研機構分別在項目評價、人才評價、機構評價上探索了新型的、更加與國際接軌的評價方法。

（3）在科技獎勵制度、科技人才計劃及科研經費管理等科技評價相關領域改革上取得了不同進展，一定程度上起到了在價值取向上糾偏的作用。其中，科研經費管理改革力度較大，科研人員獲得感較強；科技獎勵制度改革朝壓縮國家科技獎項數量的方向在努力，已有較大力度但還沒改革到位；科技人才計劃改革在限定單個科研人員“帽子”數量上有初步進展，但是改革的力度不大。

（4）此輪改革主要以政府政策推動為主，政策體系脈絡清晰、層次分明。① 政策體系脈絡清晰，即以“三評”為改革對象，以“減量”和破“唯”為抓手。其中，破“唯”又分為在評價指標上破“唯”，以及破“唯”所涉及的獎勵制度、人才計劃和項目經費管理的改革。② 政策體系層次分明，即以“三評”文件為綱領，科學技術部等隨即響應發布破“唯”行動方案及其他配合文件，教育部等各部委及地方密集出臺相應文件，形成政策合力。

3.2 問題

（1）尚未形成有效的科技評價治理體系。科技評價的問題需要利益相關方共同解決，需要明確各利益方的任務與責任。此輪改革以政府出臺政策為主，但是，政府自身該改什么，資助機構、研究單位、科研人員、出版商、科技社團等該改什么，其中責任不清、分工不明。責任、分工的落實本應是此輪改革舉措落地首先要解決的問題。從治理體系角度看，當前之所以無法形成有效的科技評價治理體系，其中主要矛盾在于政府在科技評價的管理中該做什么，如何隨著科學共同體的成熟而逐漸放權，以及如何促進科學共同體自立自強自主等。

（2）科學共同體作用發揮不夠。這個問題可以看成是前一問題的延伸，表現在3個方面：① 此輪改革由政府推動為主，科學共同體雖然歡迎但只是被動落實，主動性沒有得到充分發揮，以至于科學共同體還在等政府破“唯”之后“立”出新標來。② 分層評價理論體現不夠，因為不少單位SCI論文沒幾篇、國家自然科學基金沒申請到幾項，還沒到破“唯”的階段。③ 政府放權不夠、大一統管理色彩重，而處于“領頭角馬”位置的單位也不敢輕易在“立”新標上大膽闖。

（3）對適應融合科學等新的研究范式的評價方法關注不夠。當前正在興起的第四范式、學科交叉、數據驅動的科研等大體可歸為融合科學范式[20]。相比傳統研究，融合科學更強調問題導向、強調交叉融合，這對包括我國科學界在內的整個科學界都是巨大挑戰。對此，國內關注還不夠。如何從傳統評價過渡到更加開放、更加動態因而也更復雜的融合科學范式下的評價，這些研究和實踐都不夠。

從我國科技評價面對的問題和挑戰來說，還存在許多問題，包括同行評議公正性、評價方法專業性、評價管理科學性（如防止排名榜無序發布）等，而這些問題又與其他因素如科學文化、科研誠信、科研水平等問題相關密切，值得關注。

3.3 建議

科技評價改革是一個長期的過程，未來仍然是我國科技體制改革的重點。為此，提出 4 點建議。

（1）著力建設良好科研生態環境，破“唯”要繼續破在本體上。政府層面應進一步推動“放管服”改革，包括：大量壓縮中央部委層面的各種人才計劃，將用人單位的用人自主權落到實地；將國家科技獎勵制度改革進行到底，明確國家三大獎的獎勵性質定位而非評先進工具，同時，大力鼓勵社會力量特別是學會設獎；協調巡視、審計等的政策標準，以落實科研經費管理改革成果，解決“最后一公里”問題。

（2）防止增量沖動，保持科技評價減量成果。準確落實中央“全面預算績效管理”文件精神，通過預算績效評價不斷完善宏觀科技管理體制機制，避免對基層單位和科研人員的重復評價。

（3）分類評價，分層推進。鼓勵不同類型、不同層面科研單位探索符合自身特色的科技評價方法，尤其鼓勵學術高地發揮自身優勢承擔試點探索立新標的任務，發揮“領頭角馬”的帶頭作用。

（4）跟蹤科技發展新趨勢，創新科技評價方法。鼓勵開展針對融合科學等新的研究范式，以及大數據等新型發展趨勢的科技評價方法研究，力爭在國際上占得先機。