生態(tài)文明視野下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展

文／周燕 中外建工程設計與顧問有限公司杭州分公司 浙江杭州 310015

引言：

自2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃出臺以來，研制縣域和村域的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃方法與方案成為了當前學術研究及政府決策的重要課題和重點任務。在鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間重構過程中，生態(tài)系統(tǒng)的保護與生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有助于提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的附加價值，同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村的居業(yè)協(xié)同發(fā)展。但目前，我國對鄉(xiāng)村生態(tài)保護與規(guī)劃的研究主要集中在中大尺度的國土利用層面，雖取得了豐碩的成果，但宏觀研究結果難以直接指導鄉(xiāng)村社區(qū)等微觀層面的規(guī)劃工作。在小尺度鄉(xiāng)村空間的規(guī)劃上，雖然生物多樣性保護等生態(tài)服務功能的意義已經(jīng)得到認識，但目前仍缺乏將其落實到實際工作中的具體方法研究。要使生態(tài)保護理念在與鄉(xiāng)村人居環(huán)境關系最為緊密的社區(qū)規(guī)劃層面得到貫徹和體現(xiàn)，需要在前期調(diào)查、總體方案制定、基礎設施設計等規(guī)劃工作的全周期各階段持續(xù)進行生態(tài)優(yōu)化專題研究。其中，通過前期調(diào)查充分掌握生態(tài)信息是進行規(guī)劃設計工作的基礎；而由于目前鄉(xiāng)村地區(qū)的水渠等基礎設施普遍使用混凝土或水泥，與生態(tài)系統(tǒng)保護需求和田園風貌形成反差，使得將規(guī)劃方案落實到具體的基礎設施設計上，也成為切實實施生態(tài)優(yōu)化的必要條件。

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃設計概述

在城鄉(xiāng)建設的具體實踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃設計扮演著十分重要的角色，不僅與我國社會經(jīng)濟的增長息息相關，同時還與當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ钣兄浅＞o密的聯(lián)系。城鄉(xiāng)規(guī)劃設計具有明顯的全局性、綜合性以及戰(zhàn)略性，涉及的工作內(nèi)容較為復雜。在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃設計的工作實踐中，相關部門需要對現(xiàn)代化建設的基本要求有清晰全面的了解，并根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，以長遠的發(fā)展眼光進行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合布局，從而有效平衡短期利益與長期利益、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、局部發(fā)展與整體發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)生產(chǎn)之間的關系，為人民群眾創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃設計可以對現(xiàn)有的土地資源進行合理分配和科學安排，其實際效能主要表現(xiàn)在以下方面：（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃設計是國家宏觀調(diào)控的重要手段，是在政府部門的干預下滿足城鄉(xiāng)基礎設施建設的基本要求，從而在確保土地整體利益的前提條件下，進一步優(yōu)化土地資源開發(fā)利用的合理性；（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃設計是相關政策順利實施的關鍵途徑，工作人員需要提供呈現(xiàn)規(guī)劃設計全面落實各種計劃政策，并協(xié)調(diào)各個部門完成與城鄉(xiāng)建設相關的事宜，同時嚴格控制城鄉(xiāng)建設工作中的私人開發(fā)行為；（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃設計是形成城市未來框架的重要基礎，因此需要對現(xiàn)有的土地資源進行合理配置，從而形成一個科學合理的空間結構，為城鄉(xiāng)建設的進一步發(fā)展提供良好的先決條件。與此同時，在城鄉(xiāng)規(guī)劃設計的工作實踐中，相關部門還要全面調(diào)查規(guī)劃區(qū)域內(nèi)人民群眾的生活習性，并對其給予充分的尊重和保留，從而有效避免城鄉(xiāng)規(guī)劃設計工作對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)人民群眾正常生活造成的不良影響。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃中的問題

2.1 生態(tài)環(huán)境問題

在經(jīng)濟飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會，人們只追求經(jīng)濟效益，一味順從，而不考慮是否對生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大的損害。例如，隨著生活水平的提高，有私家車的家庭越來越多，人們只重視生活便利和精神享受，卻忽視了私家車對于生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境的破壞，私家車數(shù)量的急劇增加，加重了交通堵塞和尾氣排放。此外，在過去幾年中，許多工廠只追求經(jīng)濟效益而不考慮廢水、廢氣的排放問題，從而對環(huán)境造成嚴重污染，使生態(tài)平衡遭到嚴重破壞。正是由于污染程度的持續(xù)加重，才造成了我國北方冬天霧氣彌漫、南方雪災頻繁、綠地面積大大減少、空氣質(zhì)量變差、地球變暖等問題越來越嚴重。

2.2 物資欠缺

我國土地肥沃，資源總量多，但不能忽視我國是一個有十三億人口的大國。城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展主要依靠土地和水的問題。第一，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃的出現(xiàn)，大量的土地被改造成商業(yè)或工業(yè)用地，導致可用土地資源越來越少，而對我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國來說，解決土地問題是第一要素。耕地變?yōu)楣I(yè)生產(chǎn)用地，嚴重破壞了我國的土地資源，從根本上加劇了我國土地問題的嚴重性。第二，在現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展中，人們無節(jié)制地開采地下水，用來灌溉農(nóng)田，而大量的廢水和污水被排入河道，導致地下水也被污染，水質(zhì)變差問題迅速出現(xiàn)。

2.3 無目的規(guī)劃

目前我國正在進行村莊規(guī)劃，實行村與村合并。村莊合并雖然可以節(jié)約土地，將原有的村莊改為農(nóng)業(yè)、商業(yè)或勞動工業(yè)用后可以改善居民的住房條件，有利于對居民的統(tǒng)一管理，但是在實施過程中也出現(xiàn)了很多問題，例如，不能保質(zhì)保量地輔助被拆遷居民的土地利用率，無法合理有效利用節(jié)約下來的土地。

3、生態(tài)文明視野下城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型措施

3.1 理念改革

環(huán)境文明保護計劃是引導城市發(fā)展的基礎和手段。如果沒有一定的規(guī)定計劃，現(xiàn)代城市發(fā)展就會變得非常復雜。其對于城市能力的增長和環(huán)境可持續(xù)性優(yōu)化、城市資源配置、城市地理的改變、協(xié)調(diào)企業(yè)發(fā)展、改善城市功能、創(chuàng)造高質(zhì)量的居住環(huán)境、促進廣大社區(qū)有能力持續(xù)改善居民生活質(zhì)量、改善人居城市環(huán)境，以及提升全球可持續(xù)性發(fā)展，具有不可忽視的實際作用。

3.2 規(guī)劃目標改革

實際規(guī)劃目標改革應該利用資源和環(huán)境，應在經(jīng)濟和社會發(fā)展的方面制定適當?shù)某鞘邪l(fā)展指標，指標絕不是形容城市文明的最佳窗口等城市規(guī)劃和建造，其最終每一步都必須達到生態(tài)觀點。指標僅是提供城市開發(fā)和建筑的模板，因此必須根據(jù)規(guī)劃基本原則，將復雜性和多樣性結合起來，不同地區(qū)的實際情況可通過適應當?shù)丨h(huán)境的系統(tǒng)結合地圖加以組合。規(guī)劃改革設計，可以在本地創(chuàng)造適用的運作規(guī)劃和建筑藍圖，同時在合理規(guī)劃改革的同時，結合當?shù)貧夂驐l件、現(xiàn)有資源和地理文化元素，通過改變意識形態(tài)、科技創(chuàng)新等手段，促進城市環(huán)境的良好可持續(xù)發(fā)展。

3.3 規(guī)劃內(nèi)容改革

在生態(tài)環(huán)境下，規(guī)劃必須被認為是可持續(xù)的，首先要將自然和城市環(huán)境綜合規(guī)劃，徹底了解整個城市環(huán)境、綜合交通系統(tǒng)、環(huán)保建筑、節(jié)約能源等許多方面納入綜合管理的概念。對目標地區(qū)的城市通過戰(zhàn)略和政策來加以整合，調(diào)節(jié)交通系統(tǒng)和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的關系，汲取群眾意見，聚集企業(yè)對于城市發(fā)展的優(yōu)勢，分配空間資源，結合復雜的生態(tài)系統(tǒng)技術與城市生態(tài)基礎設施，開發(fā)和利用城市生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展條件，對城市和農(nóng)村主題設計受到制約的因素進行規(guī)避。

3.4 規(guī)劃技術創(chuàng)新

盡管科學和技術的發(fā)展速度持續(xù)加快，但仍舊存在厚重的生態(tài)圈，這是一個關于邊界文化的問題。隨著時間的推移，生態(tài)文明的建設也取決于更先進的科學規(guī)劃和充分利用城市資源的現(xiàn)代技術，這些都與當?shù)丨h(huán)境密切協(xié)調(diào)。近幾年來，綠色科技已經(jīng)逐步發(fā)展成熟，不同的低碳生態(tài)規(guī)劃技術正在成為城市科學發(fā)展協(xié)調(diào)一致的功能。目前在城市規(guī)劃中普遍使用了GIS 技術，分析結果，可能是降低城市規(guī)劃低效發(fā)展，導致土地資源枯竭等區(qū)域性問題。因此，讓城市土地的使用與城市生態(tài)系統(tǒng)更協(xié)調(diào)一致發(fā)展，才是科技創(chuàng)新在城市發(fā)展過程中需要重點考慮的問題。

4、城鄉(xiāng)規(guī)劃中構建生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的思路

4.1 擴大社會公眾參與度，廣泛征求意見

“十四五”時期，是全面建成小康社會、開啟建設社會主義現(xiàn)代化新征程的第一個五年，也是綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期。生態(tài)環(huán)境與人民群眾的日常生活、生產(chǎn)息息相關，應深入了解群眾對生態(tài)環(huán)境的期盼和對生態(tài)環(huán)境保護工作的建議，使生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃更加貼近群眾需求，提高規(guī)劃編制的科學化、民主化水平，更好地體現(xiàn)規(guī)劃編制匯聚民智、反映民意、凝聚民心的過程，著力解決人民群眾最關心、最希望解決的生態(tài)環(huán)境問題。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制完成后，可以采用調(diào)查問卷的方式，擴大社會公眾參與度，廣泛收集群眾的建議，針對群眾反饋的建議對規(guī)劃進行修改，以便更好地完成生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的編制工作。在發(fā)放調(diào)查問卷的過程中，還應注意以下幾個問題:（1）做好調(diào)查問卷的宣傳工作宣傳方式應靈活多樣，既可以通過電視、廣播、報刊等公共渠道，也可以通過微博、微信、抖音等自媒體渠道，還可以深入機關、企事業(yè)、學校等單位，或是在城市中心區(qū)、繁華地段、街心公園等設立宣傳點，進行有關生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃調(diào)查問卷的宣傳工作。（2）調(diào)查問卷的數(shù)量要足夠多宣傳工作的力度直接決定了調(diào)查問卷的數(shù)量。只有做好廣泛的宣傳工作，才會有更多的市民參與到調(diào)查問卷的活動中來，也才能反映更多的民意，保證生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的科學、精準。（3）發(fā)放調(diào)查問卷的形式可以網(wǎng)上制作小程序，讓市民通過掃描二維碼進入小程序來完成調(diào)查問卷。對于不便上網(wǎng)的人群，也可以采用手工填寫調(diào)查問卷的形式。（4）調(diào)查問卷的內(nèi)容調(diào)查問卷的內(nèi)容不要太多，盡可能在短時間內(nèi)即可完成。如果內(nèi)容設立過多，需花費較長時間才能完成，容易引起市民的反感情緒，繼而胡亂填寫，影響調(diào)查問卷的質(zhì)量。（5）調(diào)查問卷的題目要精心設置問題，所設置的問題一定是生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中的熱點和焦點問題，問題下面的備選項要具體，不要太籠統(tǒng)和抽象，盡可能讓參與調(diào)查問卷的人有的放矢。

4.2 生態(tài)環(huán)境規(guī)劃應突出其他生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略

生態(tài)環(huán)境部門在規(guī)劃層面必須明確自然資源部門的主體責任，以統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃作為制訂生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的基準。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃從區(qū)域社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等方面進行綜合研究，不得與國土規(guī)劃的意圖相悖，且應突出生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略的意義。生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境狀況制定的。一般包括生態(tài)環(huán)境保護及維護生態(tài)平衡的目標、重點、步驟和重大方針政策等內(nèi)容。重點是要優(yōu)先解決對生態(tài)環(huán)境影響大，或者具有潛在威脅的問題。如工業(yè)污染的控制、水環(huán)境的保護和改善、水土流失的控制等。戰(zhàn)略步驟的確定，也要逐步完成。比如我國控制城市能源所引起的大氣污染問題，目前主要是采取推廣使用排煙少的生活燃料，實行集中供熱的辦法，然后陸續(xù)采取煤氣化、電氣化的解決辦法。生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略應立足于利用生態(tài)環(huán)境保護部門現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染源統(tǒng)計等生態(tài)環(huán)境保護的基礎信息和經(jīng)驗，依托自然資源部門的資源、空間信息，深入環(huán)境質(zhì)量承載力評價方法，為國土空間的管控劃定工作在各層面提出科學的、有利于環(huán)境改善的解決思路和方案。

4.3 改善大氣環(huán)境質(zhì)量

進一步優(yōu)化能源結構，提高清潔能源在終端能源消費中的比例。強化工業(yè)污染全過程控制，對工業(yè)園區(qū)及一些重點企業(yè)，全面實施揮發(fā)性有機物總量控制。著力解決散煤燃燒、秸稈禁燒工作，加強機動車污染治理。擴大城市綠地面積，引入具有凈化空氣效果的綠色植物，發(fā)揮綠色植物“天然過濾器”的功能，強化揚塵污染綜合防治，完善重污染天氣應急預案。

4.4 提升水環(huán)境質(zhì)量

重點抓好水環(huán)境、水資源、水生態(tài)的風險防范工作，尤其是水源地的生態(tài)環(huán)境保護。嚴格控制化工、造紙等環(huán)境風險行業(yè)水污染物的排放指標，實行績效考核，建立長效管理機制。做好大專院校、科研院所的實驗廢液回收與處理工作。努力提高城市黑臭水體及城鄉(xiāng)污水處理能力，強化水污染應急預案，保障城鄉(xiāng)居民飲用水安全。

4.5 改善土壤環(huán)境質(zhì)量

嚴控土壤環(huán)境污染物的排放。加強優(yōu)先保護，對已污染的地塊，有序開展土壤修復治理工作。強化污染地塊的安全利用，開展土壤污染狀況詳查，逐步落實環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測覆蓋。加強現(xiàn)有耕地保護，建立耕地土壤環(huán)境質(zhì)量分類清單。做好合理施用農(nóng)藥和化肥的宣傳工作，積極推進高效、低毒、低殘留農(nóng)藥的使用，避免土壤出現(xiàn)二次污染問題，進一步完善城鄉(xiāng)居民生活垃圾分類處理系統(tǒng)。

4.6 統(tǒng)籌構建山水林田湖草生態(tài)格局

優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，深入貫徹國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”規(guī)定，嚴格落實國家主體功能區(qū)規(guī)劃，創(chuàng)新轉(zhuǎn)變空間開發(fā)模式，統(tǒng)籌構建山水林田湖草生態(tài)格局。保持存量、擴大增量、提高質(zhì)量，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理和空間協(xié)同保護，推動生態(tài)保護紅線面積與質(zhì)量并重。開展生物多樣性保護。實施水生生態(tài)養(yǎng)護，控制捕撈強度。深入開展國土生態(tài)屏障建設、植樹造林、城鄉(xiāng)綠化及森林質(zhì)量提升等工作。

4.7 嚴格環(huán)境綜合監(jiān)管，強化環(huán)境風險防控

強化環(huán)境風險評估意識，守住環(huán)境安全底線。建立和完善應急預案體系，全面開展化工、造紙等重點環(huán)境風險行業(yè)的環(huán)境安全達標工作，加強環(huán)境風險防控管理，完善突發(fā)環(huán)境事件風險防控措施。加強醫(yī)療廢物、污水處理廠污泥的處置和管理，嚴格落實危廢經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責任，規(guī)范危險廢物貯存設施，建立健全安全風險辨識評估制度。

4.8 構建現(xiàn)代化管理體系，提高治理能力

以環(huán)境質(zhì)量作為重要考核指標，建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價和考核體系。完善環(huán)境執(zhí)法體制，加強環(huán)境執(zhí)法隊伍的建設，切實加大對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度。采用現(xiàn)代化監(jiān)測技術和手段，獲取更精準、更全面的生態(tài)環(huán)境信息，并充分利用信息技術優(yōu)勢，搭建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息管理平臺，為生態(tài)環(huán)境保護提供更優(yōu)質(zhì)的服務。

結語：

隨著我國城市化進程的快速發(fā)展，越來越多城市出現(xiàn)問題，同時也影響著人們的生活，我們應利用合理且有效的科學方法進行城市規(guī)劃改革，將城市環(huán)境和諧、綠色發(fā)展的理念與實踐相結合進行規(guī)劃，推動城市健康可持續(xù)發(fā)展。