未來社區(qū)建設(shè)的群眾參與問題探析

文／鄭育高、龔文博 理想連線集團有限公司 浙江杭州 310030

引言：

自改革開放以來，我國社會管理體制逐漸由單位制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣疲鐣蓡T與單位之間的關(guān)系被削弱，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保由衔覈鞘芯用竦目焖僭鲩L，社區(qū)地位逐漸顯現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)成為城市基礎(chǔ)管理的重要內(nèi)容。在2000年11月的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中明確指出，大力開展社區(qū)建設(shè)，能夠促進我國現(xiàn)代化城市建設(shè)的健康發(fā)展，各地區(qū)結(jié)合具體城市發(fā)展情況做出了積極響應(yīng)，獨具特色的社區(qū)建設(shè)模式紛紛涌現(xiàn)，未來社區(qū)建設(shè)實踐可謂是“遍地開花”，例如，以“三化”（人本化、數(shù)字化、生態(tài)化）為社區(qū)建設(shè)核心的浙江模式、以優(yōu)化社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)為社區(qū)建設(shè)核心的天津模式等。與此同時，眾多問題也逐漸暴露出來，如社區(qū)居民參與不足，居民作為未來社區(qū)建設(shè)的重要主體，如果未能認(rèn)同社區(qū)生活，就無法在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用，嚴(yán)重影響了我國進一步推進未來社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

1、未來社區(qū)建設(shè)的概述

社區(qū)是城市建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容，是實現(xiàn)現(xiàn)代化城市發(fā)展的關(guān)鍵部分，而未來社區(qū)概念的加入，是各國打造特色城市的重要途徑。如新加坡的COMPLEX 未來社區(qū)模式、加拿大Quayside 未來社區(qū)模式等，在不同模式的背后都代表著城市的發(fā)展與科技的革新，是一個國家社會管理體制與社會經(jīng)濟發(fā)展的重要體現(xiàn)。

（1）未來社區(qū)建設(shè)的涵義、內(nèi)容。1）涵義。簡單來說，未來社區(qū)是以滿足人民生活所需為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)功能化、智能化、生態(tài)化、人本化為目標(biāo)的“人民”社區(qū)，能夠讓社區(qū)居民產(chǎn)生良好的歸屬感、舒適感。而未來社區(qū)建設(shè)正是在上述基礎(chǔ)與目標(biāo)下，依靠國家政府力量，整合社會資源，不斷完善社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、強化社區(qū)服務(wù)功能，打造社區(qū)特色文化等內(nèi)容，致力于提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量，推動城市建設(shè)快速發(fā)展。2）內(nèi)容。未來社區(qū)建設(shè)主要內(nèi)容有六個方面：①社區(qū)服務(wù)，積極開展特色服務(wù)版塊，如生活救助服務(wù)、社區(qū)福利服務(wù)、社會便民服務(wù)等；②社區(qū)衛(wèi)生，應(yīng)具備社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)基礎(chǔ)醫(yī)療等內(nèi)容；③社區(qū)安保，主要包括民事調(diào)解、安全講座、法制教育、法律咨詢等內(nèi)容；④社區(qū)環(huán)境，主要包括社區(qū)生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容；⑤社區(qū)文化，該部分是以提高社區(qū)居民生活水平與文明程度為目標(biāo)，主要包括體育競賽活動、教育講座、文化宣傳等內(nèi)容；⑥社區(qū)組織，該部分是以提高社區(qū)基層黨建意識為目標(biāo)，主要包括社區(qū)基層黨組織等內(nèi)容。

（2）未來社區(qū)建設(shè)的原則。1）以人為本。以不斷滿足人民生活所需為基礎(chǔ)，致力于提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量，將未來社區(qū)建設(shè)的重點放在服務(wù)社區(qū)居民上。2）民主管理。應(yīng)努力做到“三要”，社區(qū)劃分要合理、社區(qū)管理要民主、社區(qū)服務(wù)要到位，以提高社區(qū)居民的文明程度與生活水平。3）整合資源。未來社區(qū)建設(shè)應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展，依靠國家政府力量，整合社會資源，盡快實現(xiàn)社區(qū)資源共享。4）明確職權(quán)。良好的未來社區(qū)應(yīng)具備完善的社區(qū)管理機制，明確權(quán)責(zé)，依法執(zhí)行，按規(guī)服務(wù)，打造特色文化社區(qū)。5）因地制宜。在未來社區(qū)建設(shè)工作中，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合具體城市發(fā)展情況，有計劃、有目標(biāo)的開展社區(qū)建設(shè)，敢于創(chuàng)新、實事求是，致力于打造獨具特色的未來社區(qū)建設(shè)模式。

（3）未來社區(qū)建設(shè)的核心、宗旨。1）未來社區(qū)建設(shè)的宗旨是共享、參與、自治、服務(wù)、發(fā)展等，是以不斷滿足人民群眾生活需求為基礎(chǔ)，致力于提高社區(qū)居民文明程度與生活質(zhì)量，推動現(xiàn)代化城市建設(shè)的健康發(fā)展。2）未來社區(qū)建設(shè)的核心是以人為本、民主管理。

（4）未來社區(qū)建設(shè)的難點。1）當(dāng)前我國土地使用權(quán)方式與未來社區(qū)建設(shè)九大場景之間存在的矛盾，易滋生出土地面積規(guī)劃受限、管理職責(zé)不一致等問題。2）未來社區(qū)建設(shè)強調(diào)總體形態(tài)、整體布局，而在項目前期工作中，關(guān)于九大場景資源布設(shè)很容易出現(xiàn)問題，造成服務(wù)功能不匹配、場景融合性差等，無法體現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的特色文化，也無法形成良好的社區(qū)生態(tài)。3）未來社區(qū)建設(shè)大多在50-100 公頃，在前期生產(chǎn)與后期招商中都需要投入大量的資金，一旦資金短缺，項目很容易被叫停[2]。

2、未來社區(qū)建設(shè)中群眾參與的重要性

近些年，我國各地區(qū)房價大幅提高，逐漸衍生出“重房產(chǎn)、輕人文”的社區(qū)建設(shè)思想，鄰里關(guān)系疏遠、物業(yè)管理不足、基礎(chǔ)建設(shè)短缺、建筑質(zhì)量不高等問題紛紛暴露，而未來社區(qū)建設(shè)能夠有效解決上述問題，整合社會資源，推動城市基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展，打造高質(zhì)量、高品質(zhì)的未來社區(qū)。

（1）群眾參與是衡量未來社區(qū)建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)。未來社區(qū)是以不斷滿足人民生活所需為基礎(chǔ)，無論是社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)、社區(qū)文化建設(shè)，還是社區(qū)安保組織，都應(yīng)致力于提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量與文明程度。由此來看，群眾是未來社區(qū)建設(shè)的主體，如果脫離了群眾，缺失群眾參與，那就不是一個合格的未來社區(qū)。例如，在以老年人為主的社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)圍繞老年人生活服務(wù)需求為中心，側(cè)重于醫(yī)療衛(wèi)生、保健活動等內(nèi)容；在以流動人口為主的社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)以滿足流動人口當(dāng)前所需為基礎(chǔ)，側(cè)重于培訓(xùn)學(xué)習(xí)、社會信息等內(nèi)容。簡單來說，優(yōu)質(zhì)的未來社區(qū)更像一個“服務(wù)站”，能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)提供者與使用者的共同參與，快速傳遞社會信息。

（2）群眾參與是未來社區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要動力。簡單說，社區(qū)建設(shè)就是打造社區(qū)，居民作為社區(qū)建設(shè)的主體，積極參與其中的作用是雙向的，不僅能夠充分利用社區(qū)提供的各種資源，還能夠推動社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展。未來社區(qū)建設(shè)的宗旨之一是自治，動員式參與不是自治，也無法反映社區(qū)居民的真正意愿，只有居民自主式參與才能夠成為社區(qū)建設(shè)的動力，可以通過組織宣傳、公共服務(wù)、合作引導(dǎo)等方式，鼓勵社區(qū)居民自主參與。

（3）群眾參與是未來社區(qū)建設(shè)發(fā)展的根本保證。社區(qū)是社區(qū)公民的主要生活場所，可以說，社區(qū)建設(shè)的主要受益者之一就是居民。另外，居民的積極參與也是社區(qū)建設(shè)工作的重要保證，一切建設(shè)活動都是在居民生活需求基礎(chǔ)上展開的[3]。

3、未來社區(qū)建設(shè)中群眾參與的問題

目前，我國未來社區(qū)建設(shè)還在實踐摸索階段，存在較多的問題，較為常見的是群眾參與程度不高，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）動員式參與，無法反映社區(qū)居民真正意愿。簡單來說，動員式參與是指社區(qū)群眾在社區(qū)工作人員的組織、引導(dǎo)下參與社會管理項目，這種動員式參與下的居民通常沒有決策權(quán)利與監(jiān)督權(quán)利，因此，也無法反映社區(qū)群眾的真正意愿。在一項北京市社區(qū)建設(shè)的群眾參與度調(diào)查報告中得知，居民參與度的高低與社區(qū)居委會組織能力成正比，另外，在該報告中有一組數(shù)據(jù)很有意思，在社區(qū)居民權(quán)益受到侵犯并希望社區(qū)相關(guān)部門解決時，向社區(qū)職能部門投訴占55%，個人關(guān)系解決占16%，通過居委會的群眾自治組織解決僅占13%，由此來看，在社區(qū)建設(shè)中居民可以運用的權(quán)利少之又少，社區(qū)群眾參與的主動權(quán)仍然在社會管理機構(gòu)，這種執(zhí)行化的參與價值遠低于自主式參與。

（2）非政治性參與，缺乏社會政治關(guān)注。簡單來說，非政治性參與是指社區(qū)群眾參與的社區(qū)項目與社會政治關(guān)系不大。那么，在社區(qū)建設(shè)中政治性參與主要包括居委會選舉與各級大人選舉，兩者都并非是全體公民可以參與的，即便是在有關(guān)社區(qū)建設(shè)管理中，社區(qū)居民也不是都能夠參與，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有60%居民認(rèn)為社區(qū)居委會從未邀請過自己參與社區(qū)建設(shè)的相關(guān)活動，15%居民則認(rèn)為只是參與過一小部分。

（3）群眾參與機制不完善。受動員式參與與非政治性參與的影響，社區(qū)群眾參與度較低，受邀參與的居民往往是那些“社區(qū)積極分子”與公民代表，普通公民則很少有機會參與到社區(qū)事務(wù)中。在對寧波市某社區(qū)群眾參與度調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，有超過一半的居民從未參與過社區(qū)事務(wù)與活動，這也側(cè)面說明了社區(qū)群眾參與機制的不完善，沒有規(guī)范性、科學(xué)性的社區(qū)管理程序作支撐，社區(qū)活動與事務(wù)往往具有隨機性與盲目性，大大影響了群眾參與的積極性。

（4）參與目標(biāo)與實際工作之間的矛盾。在調(diào)研有關(guān)未來社區(qū)建設(shè)群眾參與問題的報告中可以發(fā)現(xiàn)，很多人會將居民參與意識差作為一個原因。而筆者認(rèn)為，居民參與意識并不差，在寧波市某社區(qū)群眾參與問題調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，有超過80%的居民是非常愿意參與社區(qū)活動與事務(wù)的，那么，關(guān)鍵問題在于公民無法有效參與，例如，在社區(qū)管理、決策、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中，社區(qū)職能部門并未過多考慮居民參與，只有在社區(qū)居委會認(rèn)為有必要開展相關(guān)活動時，才會組織居民開會、傳達其任務(wù)，居民作為社區(qū)建設(shè)的主體，一直處于被動地位，造成參與期望與參與現(xiàn)實之間的矛盾不斷激化，社區(qū)自治始終無法實現(xiàn)。

（5）參與結(jié)構(gòu)失衡、參與率低。1）目前，從社區(qū)群眾參與的年齡上來看，老年人（主要指退休職工、干部、黨員等）與青少年（主要指在讀的中小學(xué)生）參與較多，而作為社區(qū)建設(shè)中堅力量的中青年則參與較少。2）目前，我國大多地區(qū)社區(qū)建設(shè)的群眾參與人數(shù)有限，且范圍較小，大多是公民代表與“社區(qū)積極分子”，普通居民很少有機會參與其中，逐漸發(fā)展為“精英主義”模式。在此背景下，大多普通居民很難充分發(fā)揮群眾作用，也就很難認(rèn)識到社區(qū)自治的重要性[4]。

4、未來社區(qū)建設(shè)中群眾參與不足的原因

（1）目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會成員與單位之間的關(guān)系被削弱，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保鐓^(qū)建設(shè)則是將城市空間規(guī)范化、科學(xué)化的有效手段。基層群眾作為未來社區(qū)建設(shè)的主體，在社區(qū)管理機制中應(yīng)充分考慮居民權(quán)益，而目前大多社區(qū)建設(shè)中群眾參與往往是執(zhí)行式、動員式的，其核心仍然是政府集權(quán)的社區(qū)管理模式，大大削弱了居民參與的積極性。

（2）目前，我國社區(qū)建設(shè)組織形式主要有社區(qū)管理與志愿管理，前者主要是社區(qū)居民委員會，承攬了社區(qū)建設(shè)的主要職能，存在明顯的權(quán)責(zé)不一致等問題；后者則主要是各類社區(qū)志愿團體，由于沒有社區(qū)職能部門的支持，發(fā)育并不完善，很難充分發(fā)揮群眾的自治作用，嚴(yán)重影響了未來社區(qū)建設(shè)發(fā)展。

（3）居民作為社區(qū)建設(shè)的主體，是具有一定決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)的，而在當(dāng)前大多城市社區(qū)建設(shè)中并未體現(xiàn)這一方面，其核心仍然是政府集權(quán)的社區(qū)管理模式，沒有基層群眾做基礎(chǔ)的社區(qū)建設(shè)，是不合理、不完整的。

（4）群眾參與意識薄弱是造成社區(qū)居民參與不足的重要原因，總結(jié)為兩個方面：1）中國傳統(tǒng)文化中缺乏“公共意識”。2）在當(dāng)前社會管理體制中，“社區(qū)意識”仍然沒有完全取代“單位意識”。

5、加強未來社區(qū)建設(shè)群眾參與的措施

（1）加強社區(qū)自治管理。群眾參與是社區(qū)建設(shè)自治的良好體現(xiàn)，也是社區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。因此，在未來社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)充分體現(xiàn)居民權(quán)益，“管”好居民是為了加強社區(qū)自治，逐步實現(xiàn)群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育。1）完善相關(guān)法律制度。為了讓普通居民都能夠參與到社區(qū)建設(shè)工作中，應(yīng)不斷加強法治建設(shè)，為群眾參與行為提供法律支持。2）規(guī)范群眾參與程序。規(guī)范化的社區(qū)群眾參與程序能夠有效提高居民參與度，讓居民可以明確參與渠道。3）實行社區(qū)事務(wù)“透明化”。社區(qū)建設(shè)管理、決策、監(jiān)督等內(nèi)容都應(yīng)實現(xiàn)“透明化”，真正讓群眾參與其中。另外，應(yīng)逐步由政府集權(quán)的社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌⒋笊鐣钡纳鐓^(qū)管理模式，層層職能部門下放職權(quán)，讓基層社區(qū)充分發(fā)揮自治功能。

（2）重視社區(qū)公民權(quán)益。群眾參與度低的主要原因之一是認(rèn)為社區(qū)利益與居民個人利益相脫離，如果能夠積極參與其中并維護自身利益，自然會提高社區(qū)建設(shè)參與意識與動力。另外，在當(dāng)前社會管理體制中，“社區(qū)意識”仍未完全取代“單位意識”，這就需要國家政府加強社區(qū)功能服務(wù)建設(shè)，將社會福利、醫(yī)療保障等功能逐漸由單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)中去。

（3）提高社區(qū)服務(wù)專業(yè)性。自治作為未來社區(qū)建設(shè)的宗旨之一，應(yīng)以社區(qū)群眾為主體，努力提高居民的文明程度與生活質(zhì)量，營造良好的生活氛圍。因此，社區(qū)服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)范化，并逐步向市場化推進，例如，社區(qū)組織的聯(lián)防小組、清潔衛(wèi)生等活動可以交由專業(yè)保潔公司與治安部門來完成；社區(qū)組織的“送溫暖、獻愛心”等活動也可以由專業(yè)團隊協(xié)助進行等。

（4）提高公民參與組織性。組織性主要是指社區(qū)居民參與社區(qū)活動過程中，通過組織、團隊等形式而不是個體參與。由于當(dāng)前“社會意識”還未完全取代“單位意識”，盡管生活在一個小區(qū)、一棟樓房中，很多居民仍然彼此不認(rèn)識，這大大降低了居民的社區(qū)歸屬感與參與感。為了提高居民的參與組織性，可以積極組織志愿者活動、安全教育宣傳活動、文體競賽活動等，讓社區(qū)居民參與其中。另外，還可以通過公民代表大會等社區(qū)事務(wù)，培養(yǎng)社區(qū)骨干群體[5]。

結(jié)語：

群眾是未來社區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是實現(xiàn)現(xiàn)代化城市發(fā)展的主體之一，但就目前城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展來看，群眾參與度并不高，通過本文探究可以知道，群眾參與能否真正實現(xiàn)主要取決于社會管理體制的轉(zhuǎn)變、居民參與意識的提高、社區(qū)服務(wù)功能的完善等內(nèi)容。只有盡快實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化、自主化的社區(qū)建設(shè)，才能夠進一步深化未來社區(qū)建設(shè)發(fā)展。