安徽省人口流動與建設用地、房地產用地形勢分析

文／王 棟 安徽省國土空間規劃研究院 安徽合肥 230601

江淮耕地資源保護與生態修復重點實驗室 安徽合肥 230601

焦科文 安徽省國土空間規劃研究院 安徽合肥 230601

江淮耕地資源保護與生態修復重點實驗室 安徽合肥 230601

1、研究思路與數據來源

1.1 研究區概況

安徽省位于中國中東部，地處長江、淮河中下游，毗鄰江蘇省、浙江省、湖北省、河南省、江西省和山東省，是最具活力的長江三角洲組成部分。總面積14.01 萬平方公里，約占中國國土面積的1.45%。安徽現有16 個地級市，9 個縣級市、50 個縣、45 個市轄區。近些年安徽省區劃調整頻繁，考慮到數據的連續性和一致性，本研究中行政區劃范圍以《安徽統計年鑒—2021》中的數據為準。

1.2 數據來源及處理

結合國內學者的研究經驗[1]，根據數據獲取的科學性、可操作性原則，2010年人口數據來源于人口紅黑庫網站的六普數據，2020年人口數據來源于《安徽省統計年鑒（2021年）》；建設用地數據主要來源于第三次全國國土調查及變更調查數據，房地產數據主要來源于土地市場動態監測與監管系統數據。

1.3 研究技術思路

人口是經濟和社會發展的基礎。近十年來，資源配置不均和區域間發展水平的差異推動著人口從經濟欠發達地區向發達地區遷移；同時產業結構升級又使得從農村不斷釋放出來的勞動力向各大城市轉移[2]。人口流動造成建設用地、房地產用地需求變化。因此，我們系統對人口流動、建設用地、房地產用地等進行研究建設用地、房地產用地變化形勢，從調控建設用地、房地產用地的角度出發為緩解人地、住房矛盾提供決策參考。

2、近十年人口流動情況分析

2.1 全省人口及流動情況

一是常住人口數量平穩增長。全省常住人口6102.72 萬人，與2010年第六次全國人口普查的5950.05 萬人相比，增加152.67 萬人，增長2.57%，年均增長率為0.25%。

二是人口城鎮化不斷推進。全省城鎮人口為3559.51 萬人，城鎮化率為58.33%。2010-2020年期間城鎮人口共增加1001.80 萬人，城鎮化率共增長15.34 個百分點，年均增幅1.53個百分點，增速略高于全國平均增速（年均增幅1.42個百分點）[3-4]。

三是人口外流趨勢略有擴大。比較2010年和2020年人口凈流出情況（戶籍人口和常住人口的差值），2010年凈流出人口為876.59 萬人，2020年為1030.09 萬人。2010-2020年間全省人口凈流出態勢略有擴大。

2.2 各市縣人口流動情況

一是人口地區聚集程度差異較大。16 個地級市中，常住人口超過800 萬人的地級市有2 個（A 市、K 市），在300 萬人至800 萬人之間的地級市有8 個，少于300 萬人的地級市有6 個。其中，常住人口居前五位的地級市合計人口占全省常住人口比重為52.90%。16 個地級市轄區常住人口2416.91 萬人，全省21.75% 的國土面積承載了全省39.60%的人口。59 個縣（市）中，常住人口最多的縣（市）165.84 萬人，最少的縣（市）7.62 萬人，各縣（市）之間差異較大，其中常住人口超過100 萬人的縣（市）有8 個，常住人口在50 萬人至100 萬人之間和20 萬人至50 萬人之間的縣（市）均為23 個，常住人口少于20 萬人的縣（市）有5 個，人口大縣主要集中在皖北地區，皖南山區縣（市）人口很少。

二是除省會A 市外各地人口普遍外流。16 個地級市中，除省會A 市凈流入155.46 萬人（常住人口-戶籍人口>0）外，其余15 市均為人口凈流出，其中H 市、K 市、L 市、N 市、S 市等人口大市流出人口均超過100 萬人，同時9 個地級市轄區也是人口凈流出，主要為資源枯竭型城市和經濟欠發達地區。59 個縣（市）人口全部都凈流出（戶籍人口-常住人口>0）,凈流出人口1220.06 萬人，平均流失率24.87%。

三是少量區域城鎮人口出現減少現象。16 個地級市10年間城鎮人口均增長，15 個地級市轄區城鎮人口均增長（除F 市外），其中A 市市轄區城鎮人口增長達190.61 萬人，是第二名B 市市轄區城鎮人口（55.00 萬人）增長的3.47 倍。59 個縣（市）中，出現一縣城鎮人口減少。同時45 個市轄區中，有10 個市轄區城鎮人口減少，老城區人口向新城區疏解是最主要的原因。

2.3 人口變化預測

按照常住人口、城鎮化率變化趨勢保持不變的情形預測，到2025年，全省常住人口約6180 萬人 、城鎮化率達65.60%、新增常住城鎮人口約495 萬人，其中：新增常住城鎮人口超過50 萬人僅有的有A 市市轄區（90 萬人），在20 萬人至50 萬人之間有3 個（B 市市轄區、K 市市轄區、肥西縣）；在10 萬人至20 萬人之間有8 個；在5 萬人至10 萬人之間有19 個；在2 萬人至5 萬人之間有20 個；在0 萬人至2 萬人之間有20 個；新增常住城鎮人口負增長的有3 個縣及F 市市轄區。從59 個縣（市）來看，縣（市）域新增常住城鎮人口240 萬人，約占全省新增常住城鎮人口的48.69%，扣除前5 名新增常住城鎮人口（超過5 萬人）的縣（市），其余54 個縣（市）來合計新增常住城鎮人口162萬，均值約3 萬人。

2.4 人口流動情況總體分析

全省常住人口總體呈增長趨勢，人口城鎮化不斷推進，戶籍人口外流加?。桓鞯貐^農村人口向城鎮轉移普遍存在；資源枯竭型城市和經濟欠發達地區人口凈流出較為嚴重；同時存在個別經濟落后縣城鎮人口下降和老城區城鎮人口向周邊新城區疏解的情況。十四五期間，A 市市轄區新增常住城鎮人口一只獨秀，B 市市轄區、K 市市轄區、肥西縣其次，N 市市轄區、S 市市轄區、M 市市轄區、C 市市轄區及A 市周邊2 縣和皖北地區2 個人口大縣城鎮人口增長有一定的空間，其余地區新增常住城鎮人口均不超過5 萬。59 個縣（市）中扣除前5 名外，其余54 個縣（市）新增常住城鎮人口162 萬總量尚可，但是均值不高。

3、建設用地、房地產用地情況及預測

3.1 建設用地情況及預測

一是建設用地潛力充裕。全省建設用地20156.66 平方公里（3023.50 萬畝），人均建設用地330.29 平方米，人均城鄉建設用地279.41 平方米，人均城鎮建設用地124.76平方米，人均村莊建設用地495.86 平方米；人均城鄉建設用地高于原建設部1993年9月27日頒發的《村鎮規劃標準》（GB50188-93）規定村鎮上限150 平方米/人。預計到2025年，全省人口將達到6179 萬人，如保持現有城鄉建設用地總量不變，人均達276 平方米，仍高于人均城鄉建設用地標準，現狀城鄉建設用地潛力能夠支撐城鎮化用地需求。從59 個縣（市）來看，縣域建設用地人均建設用地379.48平方米，人均城鄉建設用地322.82 平方米，人均城鎮建設用地128.93 平方米，人均村莊建設用地494.34 平方米，現狀城鄉建設用地騰挪利用空間也很充裕。

二是建設用地增長粗放但可控。“二調”以來，全省建設用地增加2406.67 平方公里（361 萬畝），低于江蘇?。?50萬畝）和浙江?。?59 萬畝）。10年來，全省城鎮用地增長40.6%，大于城鎮常住人口37.7%的增幅。城鎮每增加一個常住人口，城鎮用地增加129 平方米，超過住房和城鄉建設部2010年12月頒布的人均城市用地標準上限105平方米，城鎮建設用地增速快于人口增速。10年間，全省通過城鄉建設用地增減掛鉤騰退606.67 平方公里（91 萬畝），村莊建設用地年均騰退60.67 平方公里（9 萬畝），既為經濟社會發展提供必要土地要素保障，又有效控制了建設用地規模增長態勢。

三是建設用地指標仍有缺口。鑒于國家實行建設用地總量控制，按照“十四五”規劃綱要，全國新增建設用地僅19667 平方公里（2950 萬畝），根據以往分解我省占比經驗值3.4%測算，“十四五”期間，國家分配我省新增建設用地不超過660 平方公里（100 萬畝）。根據我省發展需求，預計交通能源水利等基礎設施建設需要建設用地250 平方公里（37 萬畝）；全省新增城鎮常住人口495 萬人，按人均城鎮用地110 平方米推算，約需要新增城鎮建設用地545 平方公里（82 萬畝）；農村產業發展用地約55 平方公里（8 萬畝）。因此，全省建設用地缺口達240 平方公里（36 萬畝），需年均騰退村莊建設用地48 平方公里（7 萬畝），將新增城鄉建設用地規?？刂圃?10 平方公里（63 萬畝）以內[5-6]。

3.2 房地產用地情況及預測

一是房地產用地量加大。全省城鎮住宅用地1778.01 平方公里（266.70 萬畝），人均城鎮住宅用地49.95 平方米，高于《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）規定上限40 平方米/人。2009-2020年，新供應住宅用地21620 宗、689.09 平方公里（103.36 萬畝）；2009年之前已使用住宅用地1088.91 平方公里（163.34 萬畝），占比達61.24%。16 個地級市中，除省會A 市（人均城鎮住宅用地32.21 平方米）外，其余15 市均超過規定上限40 平方米/人。

二是房地產用地供應總量充足。2009-2020年，全省供應住宅用地規劃建設面積14 億平方米，平均容積率2，按照全國人均城鎮住宅面積40 平方米水平推算，期間供應住宅用地可以滿足3504.14 萬人居住，基本接近全省城鎮人口總數（3559.51 萬人），可以看出全省房地產用地供應總量充足。經數據比較，M 市市轄區、E 市某縣2009-2020年供應住宅用地可承載人口超過現狀常住人口；16 個地級市中有9 個地級市2009-2020年供應住宅用地可承載人口超過現狀常住城鎮人口。

三是房地產供需層次不齊。經測算，全省26 個市縣2009-2020年供應住宅用地可滿足十四五城鎮化新增常住城鎮人口住房需求，43 個市縣在2009-2020年供應住宅用地基礎上，新增城鎮住宅用地需求均不足10 萬人（即2 平方公里）。為彌補供應住宅用地不足，十四五規劃期間，A 市市轄區預計需增加住宅用地18 平方公里、肥西縣預計需增加住宅用地4.5 平方公里、B 市市轄區和長豐縣預計均需增加住宅用地3.7 平方公里、肥東縣預計需增加住宅用地3 平方公里、臨泉縣預計需增加住宅用地2.2 平方公里。

4、協調人口與用地的建議

4.1 完善建設用地配置方面

一是實行差別化進城落戶人口城鎮新增建設用地標準。按照現狀人均城鎮建設用地水平，確定進城落戶人口新增城鎮建設用地標準為：現狀人均城鎮建設用地不超過100 平方米的市縣，按照人均100 平方米標準安排；在100-150 平方米之間的市縣，按照人均80 平方米標準安排；超過150平方米的市縣，按照人均50 平方米標準安排，全省進城落戶人口人均新增城鎮建設用地標準壓縮到110 平方米以內。

二是合理安排城鎮建設用地規模。在編制國土空間規劃時，充分考慮區域經濟社會發展水平、土地利用現狀、節約集約用地要求和人口規模等因素，特別是進城落戶人口數量和流向，科學測算和合理安排新增城鎮建設用地規模。

三是大力推進農村建設用地整理，對宅基地空間進行置換和布局優化。整治驗收后騰退的建設用地，在保障農民安置、農村基礎設施建設、公益事業和農村一二三產業融合發展等用地的前提下，節余的建設用地指標可以在全省范圍內有償調劑。

四是加大對批而未供、供而未用、閑置土地的處置力度，對城市布局散亂、利用粗放、用途不合理的工業及城鎮低效用地進行治理，推動城市更新，盤活存量建設用地。

4.2 支持房地產用地保障方面

一是編制住房建設用地國土空間專項規劃。與市縣國土空間總體規劃同步編制住房建設用地國土空間專項規劃，摸清人口城鎮化、房地產供應底數，明確房地產用地規模，確定居住用地布局及標準。將住房建設用地國土空間專項規劃內容納入市縣國土空間總體規劃中，在審查市縣國土空間總體規劃時，加強對住房建設相關內容的審查。

二是實施差異化住宅用地供應政策。根據房地產用地存量水平、進城落戶人口規模的狀況實施差別化的土地供應政策。暫停2009-2020年供應住宅用地可滿足十四五城鎮化新增常住城鎮人口住房需求的26 個市縣的商業性住宅用地供應；嚴格監控需新增安排住房需求均不足10 萬人的43 個市縣的城鎮人口變化情況，精準調節房地產用地供應總量、時序；加大A 市市轄區、肥西縣、B 市市轄區、長豐縣、肥東縣、臨泉縣房地產用地支持力度，鼓勵優化城鎮內部各類用地結構，提高房地產用地土地儲備。

三是合理安排住宅用地供應。結合差異化房地產用地供應政策，優化住宅用地供應結構，根據房地產市場的變化情況，把握好住宅用地的節奏和時序，調整供地方式，嚴控住宅用地價格的過快上漲。

四是推進老舊小區更新改造。合理安排國有建設用地供應在城鎮低效用地和老舊小區中的空間布局，加強土地收儲工作，挖掘城市存量土地利用潛力。

結語：

各地區農村人口向城鎮轉移普遍存在；資源枯竭型城市和經濟欠發達地區人口凈流出較為嚴重。城鄉建設用地潛力能夠支撐城鎮化用地需求，房地產用地比較充裕，為進一步提高協調性，應從完善建設用地配置、支撐房地產用地保障方面加強引導。