城市更新背景下的城市核心區(qū)人防工程更新創(chuàng)新方式探索

文／陳昂 上海市地下空間設計研究總院有限公司 上海 200125

1、引言

當今，我國正處于快速城市化發(fā)展的末期，新城區(qū)建設規(guī)模逐年減少。各個城市，特別是相對發(fā)達地區(qū)的城市，已從“增量時代”走到了“存量時代”。“城市更新”日益成為我國城市發(fā)展研究最重要的課題之一[1]。

預計2050年，全球有三分之二以上的人將居住在城市，隨著全球人口城市化的發(fā)展，高效、集約的土地利用模式成為城市化未來的必然選擇。城市核心區(qū)往往是城市中經(jīng)濟密度最高、物質空間形態(tài)和社會活動最集聚的區(qū)域。然而，許多城市的核心區(qū)也存在著基礎設施韌性差、宜居環(huán)境品質差、交通效率低、產(chǎn)業(yè)定位不明晰、城市風貌不鮮明、吸引力不足等問題。城市核心區(qū)如何走向緊湊型發(fā)展的卓越之路值得深入探討和關注。

人民防空工程作為城市重要的保障體系，在城市遭受到戰(zhàn)火侵襲或其它突發(fā)災難時，發(fā)揮著關鍵作用。我們在關注城市核心區(qū)的同時，也應該關心如何在核心區(qū)內更為高效地建設人防工程，特別是在當代城市更新的大背景下，其中創(chuàng)新性的方法尤其值得探索。

2、城市核心區(qū)的人防工程建設概述

2.1 城市核心區(qū)城市更新概念解析

城市核心區(qū)是一座城市政治、經(jīng)濟、文化、科創(chuàng)等公共活動最集中的地區(qū)，是城市復合功能、地域風貌、藝術特色等集中體現(xiàn)的場所，是具有特定的文化內涵、彰顯獨特魅力的城市名片以及城市形象的代表[2]。

城市核心區(qū)的形成是中心聚集型城市發(fā)展的結果，對現(xiàn)代經(jīng)濟基礎較為薄弱的新興國家尤為如此。通過群聚效應，使商圈影響力持續(xù)提振放大，進而提供更優(yōu)質和更多樣化的本地服務，以及改善包括醫(yī)療、教育、公眾設施和公共交通等基礎設施。

縱觀我國的城市更新，從更新內容來看，不同政治、經(jīng)濟、社會時代條件下， 城市更新內涵處于不斷的變化之中。從大規(guī)模的舊城功能結構調整和舊居住區(qū)改造到快速城鎮(zhèn)化時期開展的舊區(qū)更新、舊工業(yè)區(qū)文化創(chuàng)意開發(fā)、歷史地段的保護性更新，再進入到強調以人為中心和高質量發(fā)展的轉型期，強調城市綜合治理和社區(qū)自身發(fā)展。

核心區(qū)先天的密集性和后期缺乏科學系統(tǒng)的運維管理，包括開發(fā)時的重短期輕長遠、重局部輕整體、重資產(chǎn)輕運營等等，使得今天的核心區(qū)多數(shù)存在著各種各樣的城市問題。因此，現(xiàn)在國內許多城市都將核心區(qū)做為重點更新區(qū)域，著力打造。

2.2 人防工程概念解析

人防工程的全稱是人民防空工程，是指為保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室。其主要目的是為了保障戰(zhàn)時人員安全以及做好物資的隱蔽、人民防空指揮和傷員救助工作[3]。

我國人防工程的主要形式為結合地面建筑或單獨建設的地下建筑物，這些地下建筑物可以確保戰(zhàn)時人民的生命和財產(chǎn)安全，也是保障戰(zhàn)爭對社會和經(jīng)濟造成影響最小化的重要基礎，其作用表現(xiàn)為：

（1）當城市受到空襲時，人防工程能夠為廣大居民提供安全、可靠的避難場地，其能夠對隱藏在室內的人員、裝備、物質進行有效保護。

（2）空襲結束后，人防功能能夠成為留城居民的臨時居住地。嚴重的空襲會損壞城市地面建筑物及公共設施，留守城市的人們能夠在人防工程中獲取生存條件，將孔隙后果予以最大化消除，加快重建城市的步伐。

本文所探討的對象，是在城市核心區(qū)內那些建成時間較長，現(xiàn)狀難以形成完整體系，亟需更新的那部分人防工程。

2.3 核心區(qū)人防工程存在的問題

城市核心區(qū)往往經(jīng)歷過較長的發(fā)展時間，某些區(qū)域人防工程因其形成年代久遠，歷史遺留問題較多，現(xiàn)狀往往存在以下一些問題。

（1）人防體系不完整，人防工程總體規(guī)模及人均指標均難達標。

（2）骨干工程缺失，尤其是醫(yī)療救護工程與防空專業(yè)隊工程缺失嚴重。

（3）老舊人防工程較多，部分工程存在失效的風險，更新?lián)Q代壓力較大。

（4）人防工程互相缺乏連通，容易形成人防孤島。

分散布局的人防工程防護效益不高，與防護體系建設要求存在較大差距；而且分散設置的人防工程規(guī)模通常偏小，相互間的連通多以預留為主，缺少真正意義的連通。

作為新一輪城市更新的重點區(qū)域，如何將城市核心區(qū)的地下空間與人防工程有機結合；如何建立有效、完整的防護體系，提升該區(qū)域整體防護效率，將是擺在城市人防建設者面前的重要課題。

3、核心區(qū)人防工程建設更新原則

（1）建立完善的人防工程體系

城市更新大的背景下，核心區(qū)無論是改造還是新建都會涉及到大量的地下空間開發(fā)，人防建設可借此機會，對片區(qū)人防工程統(tǒng)籌考慮，查漏補缺，完善片區(qū)整體防護體系。

以具備強有力的人民防空能力為核心，打造城市重點片區(qū)完善的人防工程體系，布局指揮工程、防空專業(yè)隊工程、醫(yī)療救護工程等人防骨干工程[4]。形成以人防骨干工程為重點，以人員掩蔽工程及配套工程為主體，以兼顧設防工程作為補充的功能配套、布局合理的工程體系。

（2）鼓勵人防工程互聯(lián)互通

城市更新背景下，習近平總書記針對人防工程建設提出了四點要求：一是積極推進人民防空建設與經(jīng)濟建設融合發(fā)展。二是堅持人民防空建設與城市建設相結合。三是把人民防空作為應急管理的重要力量。四是切實履行政府對人民防空工作的領導責任。在國家宏觀政策引導下，城市人防工程建設正在走向與城市建設和社會經(jīng)濟建設融合發(fā)展、與地下空間融合發(fā)展之路。對此，我們可利用地下連通道、地下軌道交通實現(xiàn)人防工程之間的互聯(lián)互通，人防工程與地下空間之間的互聯(lián)互通。具體表現(xiàn)為：

①地鐵車站地區(qū)，主要是人行連通，將地鐵周邊地下綜合體、商業(yè)街、人防工程等地下設施連通，將地鐵車站的人流快速疏散，同時快速到達周邊地塊中。②商務區(qū)、商圈等高容積率、高密度開發(fā)區(qū)域，主要是車行系統(tǒng)化連通。地下空間車行化連通，主要有兩種建設形式，一是地下公共車行環(huán)廊系統(tǒng)（道路下），二是地下車庫聯(lián)絡道（地塊預留車行通道，地塊之間建設連通道）。③地下功能設施之間的集中整合建設，比如地下快速路與地下車庫連通道的整合，地下道路與綜合管溝的整合，地下街與地下公共停車場上等等。南部商務區(qū)是地塊地下車庫、公共停車場、共同管溝、下沉“場、地下商業(yè)、人防工程的整合共建，并與周邊地塊連通。

（3）平戰(zhàn)結合，提升地下空間利用率

注重平戰(zhàn)結合及地下空間的綜合利用，在保證平時使用功能的前提下，保障工程在戰(zhàn)時能迅速轉入戰(zhàn)備狀態(tài)，完成戰(zhàn)時指揮、醫(yī)療救護、人員掩蔽、物質掩蔽、專業(yè)隊及裝備掩蔽等功能[5]。

（4）明確重點區(qū)域，形成網(wǎng)絡體系

城市核心區(qū)通常都是城市中商務、商業(yè)和公共配套服務設施最為集中開發(fā)的區(qū)域。不少城市核心區(qū)更新過程中，都將軌道交通換乘樞紐站點及周邊作為點狀深層重點開發(fā)區(qū)域，其余改造、保留區(qū)域為面狀分散開發(fā)區(qū)域，以軌道交通和地下連通道為軸線，形成點、線、面的網(wǎng)絡體系。

（5）利用現(xiàn)代科學技術，推進智慧人防建設

韌性城市建設關注點在于城市的安全性，減少自然災害和突發(fā)事件給城市 帶來的人員傷亡和經(jīng)濟損失，讓城市在災害后快速恢復到正常狀態(tài)；智慧城市建設的關注點是城市運行效率，讓城市各系統(tǒng)在日常運行中更為高效。隨著韌性城市和智慧城市的概念不斷發(fā)展，未來有著融合的趨勢[6]。

核心區(qū)可以將韌性城市與智慧城市的融合建設作為基礎，結合核心區(qū)日常管理和災害預防規(guī)劃，將韌性城市和智慧城市的理念和建設目標，推進“數(shù)字人防”和指揮信息系統(tǒng)升級改造，加強網(wǎng)系融合和綜合集成，全面提升人防信息化、數(shù)字化、智能化水平。健全完善新技術通信網(wǎng)絡，加快升級改造空情接收處理系統(tǒng)、防空警報智能化管理。

4、核心區(qū)人防工程更新創(chuàng)新方式探索

4.1 開發(fā)方式的創(chuàng)新

（1）以整體開發(fā)為基礎，人防工程集約化建設

以地下空間整體開發(fā)為依托，在核心區(qū)范圍內進行人防工程的集約化建設，高效整合公共地下空間進行人防工程的集約化配建[7]。

地下整體開發(fā)是土地集約化利用的體現(xiàn)，利用公園、道路等公共用地的地下空間進行整體建設，可有效減少地塊開挖深度、降低投資造價和建設風險。

對于有條件的地塊可以采取組團式整體開發(fā)理念，采用“三帶”、“四統(tǒng)一”，即“帶地下工程、帶地下方案、帶綠色建筑標準”的土地出讓方式和“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營”的開發(fā)模式，確保項目中各地塊在空間與功能上的完美銜接、建設品質上的高度統(tǒng)一和現(xiàn)實地上地下空間和功能的全面貫通。由一家公司作為建設期統(tǒng)一主體，出讓后作為公共部分持有主體，有利于建設期推進和今后的運營管理。

（2）平戰(zhàn)緊密結合，地下空間互為連通

在城市核心區(qū)，有計劃組織修建平戰(zhàn)兩用的地下商業(yè)、停車、旅游、服務等地下工程；并將周圍的人防工程及其地下空間連接貫通，以點連線、以線擴面、連片成網(wǎng)；在城市重點地段積極招商引資，建設大型平戰(zhàn)結合的商業(yè)街和地下綜合體等，采取因地制宜，多措并舉，解決人防工程孤島問題，通過地下建筑的互聯(lián)互通，實現(xiàn)城市人防工程連成網(wǎng)絡，形成集戰(zhàn)備、商業(yè)、交通、人行過街通道、停車場等服務設施于一體的綜合防護體系。

4.2 管理方式的創(chuàng)新

（1）以街坊為單元，在城市更新人防工程中做到“小集中、大聯(lián)通”

“小集中”是以街坊為單元的人防工程集約化配建[8]；“大聯(lián)通”是街坊之間人防工程通過地下連通道、地鐵車站、公共步行系統(tǒng)等連通，通過“點——線”的聯(lián)系，形成大連通的片狀人防工程；既滿足人防工程分散式布局的要求，又滿足集約化建設的需求。

（2）片區(qū)總指標不變，街坊內各地塊協(xié)調統(tǒng)籌

為保證人防工程總量配建的目標，應運用更為靈活的指標配建原則，核心區(qū)內高密度地塊的人防配建可在所在街坊單元內進行協(xié)調統(tǒng)籌。在統(tǒng)一出讓的前提下，如單街坊無法滿足，可考慮臨近的幾個街坊進行協(xié)調統(tǒng)籌，原則滿足片區(qū)人防配建總量的需求。

4.3 規(guī)劃編制的創(chuàng)新——將城市地下空間與人防規(guī)劃“二規(guī)合一”

國家明確要求要將人防專項規(guī)劃納入到城市總體空間規(guī)劃與詳細規(guī)劃當中，如何做到將人防工程融入到城市建設當中去，則需要在規(guī)劃編制體系中就要有創(chuàng)新和突破。城市地下空間與人防規(guī)劃“兩規(guī)合一”將成為其中較為重要的一種規(guī)劃編制創(chuàng)新方法。

通過“兩規(guī)合一”，將人防建設與地下空間利用開發(fā)結合在一起，互為補充，更有利于發(fā)揮地下空間的利用效率，節(jié)約使用地下空間，減少資源的無謂耗損。同時，利用部分城市的核心區(qū)擁有高密度的軌道交通的優(yōu)勢，結合地下空間規(guī)劃，連接曾經(jīng)各自獨立的“人防孤島”，戰(zhàn)時迅速轉為軍事防御設施，使人防工程形成網(wǎng)絡，組成完整的防護體系。

4.4 加強城市人防建設的概念

目前，有的城市并未樹立城市人防工程系統(tǒng)建設與維護的意識，相關職能部門認識不到位，覺得我們正處于和平時期，不會發(fā)生戰(zhàn)爭，也不會出現(xiàn)自然災害，且人工系統(tǒng)建設與維護往往需要花費大量的時間、資金與人力，且審核報批十分復雜，所以城市人防建設認識不到位。首先，進一步強化城市人防建設概念，促使社會大眾及政府單位干部真正意識到創(chuàng)新城市人防建設的必要性。各城市政府定期開展關于城市核心區(qū)人防建設一系列會議，只有當領導市級黨員干部真正認識到城市人防規(guī)劃建設的必要性，才可以確保人防建設各項工作順利完成，在集體學習活動中，各方代表積極發(fā)言，通過發(fā)言使得機關領導對黨員想法進行全面把握，從而向其針對性傳遞上級下達的學習任務及建議。同時，機關工作人員高度重視人防建設宣傳，實地走訪，同廣大城市居民積極交流，促使城市居民能夠全面了解城市人防工程在戰(zhàn)爭時期的重要價值，鼓勵其發(fā)現(xiàn)人防系統(tǒng)存在不足之處時及時向相關職能部門反映。城市人防部門不只是要借助報紙媒體等社交網(wǎng)站廣泛宣傳人防建設的必要性，還可借助微博、公眾號等進行廣泛宣傳，確保城市核心區(qū)人防建設宣傳能夠傳播到每一個單位及學校間，定期組織單位人員及學生開展培訓活動，增強其思想意識，還能夠把城市核心區(qū)人防建設傳播到每一個小區(qū)中，加強小區(qū)居民培訓，設置有獎問答環(huán)節(jié)，促使其能夠真正掌握各種人防知識，強化其認知水平，這樣的宣傳活動更加合理、透明，不斷地激勵城市居民積極參與到城市人防建設中，為城市更新貢獻自己的力量。

結語：

在城市更新背景下，核心區(qū)人防建設是重點，其不只是在戰(zhàn)爭爆發(fā)時具有防控功能，而且還發(fā)揮著生活、經(jīng)濟等功能。同時，在日常生活中，人防工程還具有社會、經(jīng)濟與戰(zhàn)備等重要效益。對于城市核心區(qū)地下空間的開發(fā)與利用，我們必須確保能夠實現(xiàn)人防工程效能，因此在城市核心區(qū)人防工程建設中，必須兼顧其各項重要功能，盡力地做到兩全其美，并積極借鑒國外城市人防建設有益做法與先進經(jīng)驗，對城市核心區(qū)人防建設存在的各種問題予以有效解決。同時，可科學利用地下空間，同時獲取最大化的經(jīng)濟與社會效益。

對于城市核心區(qū)人防工作建設而言，設計人員不僅要對人防工程各細節(jié)進行細化處理，保障其價值能夠充分發(fā)揮。同時，政府應強化相關職能部門對人防工程建設意義的認識，確保工程建設能夠順利開展，為以后戰(zhàn)爭的到來做好民生、城市經(jīng)濟效益等各方準備。另外，政府應注重城市居民宣傳教育工作，強化其思想覺悟與認知，積極投身于人防工作建設中，為城市核心區(qū)人防建設出謀劃策。值得注意的是，人防工程建設后，應保證其人工工程功能，施展綜合效能，在日常生活中用于加快社會發(fā)展，戰(zhàn)爭時期用于庇護廣大群眾。