城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與土地規(guī)劃管理關(guān)系探討

文／羅毅 山東省單縣自然資源和規(guī)劃局 山東菏澤 274300

引言：

尤其是進入新世紀以來，我國不斷加快城市發(fā)展速度，大量農(nóng)村人口涌入城市中謀求更好的發(fā)展機會。為了滿足人們當前日益增長的生活需要，住房建設(shè)、基礎(chǔ)交通設(shè)施以及各類公共設(shè)施為核心的城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)占據(jù)了城市中土地資源的大部分，導致城市中土地資源愈加緊張。在此基礎(chǔ)上，為了盡量緩解城市土地資源緊張的情況，政府相關(guān)部門需要不斷發(fā)揮主導作用，加大土地規(guī)劃管理的力度，采取科學合理的舉措解決當前城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題。

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作內(nèi)容概述

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作指的是采取正確的辦法來進行城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的劃分，為城市各項工作的開展提供最基本的參考作用。但是這項工作需要以當前城市的發(fā)展實際情況和未來的發(fā)展方向為基礎(chǔ)，以此來規(guī)范城市當前的綜合部署。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃也是推進我國實現(xiàn)城市化目標的重要舉措。在開展規(guī)劃時，要求相關(guān)工作人員要秉持科學的態(tài)度和戰(zhàn)略的發(fā)展眼光，對當前城市的發(fā)展現(xiàn)況和今后的發(fā)展方向進行綜合分析，為城市發(fā)展提供科學的指導意見。

在新時代背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項具有綜合戰(zhàn)略性的工作，在進行工作時不僅要求要對城鄉(xiāng)的發(fā)展有詳細的了解，科學的分配資源，同時，還要讓環(huán)境得到充分保障，有效促進城鄉(xiāng)綜合發(fā)展。而城鄉(xiāng)規(guī)劃工作設(shè)計了諸多領(lǐng)域，包括政治、經(jīng)濟、文化等方面[1]。自改革開飯以來，我國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，在城市化進程不斷加快的背景下，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作可以在極大程度上促進城市化進程。做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，不僅有利于擴大城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)模，還能夠有效改善人民居住環(huán)境。當前，急需做好開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的準備工作，保證工作的開展符合社會的經(jīng)濟發(fā)展。此外，得益于我國經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)生活發(fā)生了翻天覆地的變化，這同時也對城鄉(xiāng)規(guī)劃開展的開展提出了更高的要求。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與土地規(guī)劃

2.1 土地規(guī)劃管理的作用

我國雖然具有豐富的土地資源，但是由加之國土資源開發(fā)程度有限、對現(xiàn)有土地資源的利用率不足，導致人均土地資源有限。于人口眾多，因此，為了將我國有限的土地資源更高效的利用，將土地規(guī)劃管理的作用體現(xiàn)出來，我國針對于土地規(guī)律管理工作進行了約束。當前，在開展土地規(guī)劃管理時，工作人員需要針對于現(xiàn)實需要來進行管理，從而使得土地資源得到高效的應用，更好的提升經(jīng)濟發(fā)展。同時，政府部門在開展土地規(guī)劃管理工作時，需要提前制定高效、科學的規(guī)劃管理方案，最大程度發(fā)揮我國土地資源的價值，有效提升我國土地資源的利用率。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

針對我國當前的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系而言，具有獨立性強、結(jié)構(gòu)較為完善的優(yōu)點。在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時，工作人員都會根據(jù)其區(qū)域性特點和地區(qū)實際情況來制定、完善規(guī)劃管理方案，但是極有可能對后續(xù)工作的開展造成影響，因此，在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃時，需要從科學性和可行性兩方面進行考慮。

3、土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間必然聯(lián)系

3.1 土地規(guī)范管理促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展速度

在開展土地規(guī)劃管理過程中，可以從以下兩個方面進行，一是有效提高土地資源的利用率，避免出現(xiàn)資源浪費的現(xiàn)象；二是要及時建立健全土地規(guī)劃管理機制，提升規(guī)劃活動的整體質(zhì)量。因此，只有充分落實土地規(guī)劃管理工作，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作才能夠得以順利開展[2]。

在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一項綜合性的建設(shè)問題，在開展工作時，需要考慮多方面的因素。因此，工作人員要放眼全局，制定全面的建設(shè)方案。而無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理還是城市建設(shè)，對于社會經(jīng)濟的發(fā)展具有不可替代的作用。因此，要努力在土地資源管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間尋找一個平衡點，相互協(xié)作，不能因為某一方面的利益造成偏差，導致土地的利用出現(xiàn)問題。在土地得到批準使用之前，可以采取增減掛鉤的方式來促進城鄉(xiāng)發(fā)展速度，使得其在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中也能夠發(fā)揮促進作用。當前，我國正在進行新農(nóng)村建設(shè)，目的在于將農(nóng)村地區(qū)的土地有效的利用起來，提高農(nóng)村地區(qū)人民群眾的生活環(huán)境，加快農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。但是在實際開展城市規(guī)劃管理工作中，時常出現(xiàn)占用農(nóng)耕地的情況，而這種行為在一定范圍內(nèi)是能夠被允許的，但是需要采取正確的征用方式，按照國家相關(guān)文件進行處理，保證農(nóng)民的利益得到充分保障，使得土地資源得到充分利用。

3.2 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關(guān)系

土地規(guī)劃，顧名思義就是采取有效的措施對地圖資源進行規(guī)劃，從而保證土地規(guī)劃的科學性，是開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的前提基礎(chǔ)。當前，我國在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃時常常出現(xiàn)二者聯(lián)系不緊密的情況。因此，在實際的開展進程中二者需要緊密的結(jié)合在一起，相互協(xié)作，溝通完成城市化建設(shè)。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一個動態(tài)化發(fā)展過程，需要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和國家政策的變化開展，在每一個階段制度出相應的長期和短期計劃，對可能出現(xiàn)的問題和可能影響的因素進行具體分析，采取合理的措施進行規(guī)避，將規(guī)劃開發(fā)過程中的風險降到最低，從而保證建設(shè)任務(wù)的高效、優(yōu)質(zhì)，達到提升我國經(jīng)濟的發(fā)展的目的。

3.3 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾分析

隨著近些年農(nóng)村勞動力大量涌入城市，土地資源變得更加緊張，加劇了土地規(guī)劃管理與城市發(fā)展之間的沖突。而開展土地資源管理的目的在于有效提高其利用率，實現(xiàn)資源利用率的最大化，而城鄉(xiāng)發(fā)展更注重于城鄉(xiāng)之間的發(fā)展。而二者均是由政府統(tǒng)一組織，具有緊密的關(guān)系，如果二者未能有效的協(xié)調(diào)開展，就會導致工作的開展效果不能達到預期。

此外，在加快城鄉(xiāng)建設(shè)過程中，部門地區(qū)急功近利，未遵循城市發(fā)展規(guī)律，導致功能區(qū)劃分不明顯，甚至有些部分出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的目的是立足于當前發(fā)展現(xiàn)狀以及根據(jù)今后的發(fā)展戰(zhàn)略制定出一個統(tǒng)籌合理的規(guī)劃方案。而當前城鄉(xiāng)規(guī)劃中并未對各個功能區(qū)進行明確的區(qū)分，以至于出現(xiàn)了當前功能區(qū)重疊的情況。甚至于一些地區(qū)出去出現(xiàn)了城市被工業(yè)包圍的現(xiàn)象，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)的發(fā)展。同時，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人民對于物質(zhì)生活提出了更高要求，渴望得到更好的居住環(huán)境。并且，政府部門更傾向于將更多資源用于城市的建設(shè)，嚴重忽略了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，導致資源的分配嚴重不均衡，城鄉(xiāng)之間的差距進一步拉大。而如果長期將發(fā)展資源放在城市之中，就會導致城鄉(xiāng)之間的差距越來越大。

而在實際的城市建設(shè)過程中，二者都在城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展過程中扮演者重要角色，并且規(guī)劃內(nèi)容的差異會使得二者具有不同的優(yōu)先級。在城市中擁有豐富的教育資源和良好的生活條件，因此，大部分農(nóng)民工都選擇進入城市之中打拼生活。土地資源的目的在于對土地資源進行科學的管理，對土地進行合理的開發(fā)。但是由于農(nóng)村地區(qū)與城市土地規(guī)劃管理的區(qū)別，導致征地后難以得到農(nóng)民的滿足，難以實施征地措施。但是隨著城市化進程的加快，城鄉(xiāng)規(guī)劃難以有效控制非農(nóng)耕管理，導致非法耕地常常出現(xiàn)非法占地的現(xiàn)象。

而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的不公平使用也會導致土地的總體質(zhì)量受到影響。隨著城市住房、交通設(shè)施以及其他各類設(shè)施的增加，使得土地資源緊缺的問題更加突出，現(xiàn)有的土地資源已然無法滿足發(fā)展的速度，而這個時候往往不得不將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)。當前，不可否認的是我國在開展土地資源管理工作中還存在諸多問題，例如，在征收時賠償金額與土地實際價值不匹配，導致在損害農(nóng)民利益的同時打擊了農(nóng)民的積極性，對土地征收工作造成了阻礙。并且，非標準化的土地流失導致使用權(quán)無法得到保障，阻礙了土地資源的使用。并且，諸多開發(fā)商也未形成合力利用土地資源的意識，一味的追求利益最大化，不僅會影響社會的發(fā)展，還會導致土地規(guī)劃工作受到影響，無法有效發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的作用。

4、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的有效結(jié)合

4.1 完善二者之間的溝通和協(xié)調(diào)

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間需要密切的溝通，只有保持密切的溝通才能促進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作有效的開展，因此，在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理時，對其中存在的問題是無法回避的，如果二者之間不及時采取有效的溝通，就會導致問題進一步擴大，給工作的開展造成嚴重的阻礙，導致工作難以開展，所以制定科學、合理、可行的方案極其重要。同時，在進行土地規(guī)劃過程中，要盡量減少對糧食種植地的占有，要盡全力將優(yōu)質(zhì)的種植地保護起來。此外，在針對于老城區(qū)開展規(guī)劃時，要注意保護老城區(qū)獨有的文化，要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況情況設(shè)計規(guī)劃方案，不能為了城鄉(xiāng)規(guī)劃而失去當?shù)氐奶厣幕痆3]。在進行土地規(guī)劃管理過程時，要充分將其結(jié)合到城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展中來，詳細的制定方案中的細節(jié)，選擇最合適的方案，最大程度上實現(xiàn)土地資源的最大利用。

4.2 切實注重土地資源協(xié)調(diào)與管理工作的開展

為了使土地規(guī)劃管理工作水平得到提升，需要從源頭上解決問題，在開展工作時重要完善規(guī)劃工作體系的意識。為了使得二者能夠在發(fā)展過程中找到平衡點，需要不斷重視兩者在工作進行中的銜接過程，提高兩者的銜接度，將二者具有的獨特優(yōu)勢充分的發(fā)揮出來，并有效的結(jié)合在一起。而在土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上開展工作是有效推動我國經(jīng)濟發(fā)展，提升土地利用率的保障。因此，將土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理有效的銜接起來是提高我國土地資源利用率的重要措施，也是一個舉足輕重的環(huán)節(jié)。

4.3 完善土地征用程序

土地是開展城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的基礎(chǔ)，因此，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的前提是需對土地資源進行整合、分配，而這個過程就需要占用一定的土地進行城市化建設(shè)。在土地征用時，一些開發(fā)商提供的土地征用賠償款應按照國家相關(guān)標準支付，但是現(xiàn)實中往往事實卻并非如此。現(xiàn)實中常常出現(xiàn)由于土地征用過程中實際支付與國家規(guī)定之間存在了偏差而引起的諸多矛盾，造成了農(nóng)村的不滿，給城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展帶來了許多不便。因此，及時完善土地征用的相關(guān)程序是十分重要的，在征用過程中采用科學合理的方式，按照國家的賠償標準進行賠付，而具體的可以包含以下幾方面：

（1）完善土地征用補償機制。及時完善土地征用補償機制有利于提高農(nóng)民工的滿意度，在完善過程中，不僅要科學的衡量農(nóng)民工直接的損失，還要充分考慮農(nóng)民工由于土地被征用所造成的間接損失。在科學的分析和考量之后，給予農(nóng)民相應的補償款，避免農(nóng)民工出現(xiàn)不滿情緒，為土地征用工作的順利開展，為后期的城鄉(xiāng)規(guī)劃打下堅實的基礎(chǔ)。

（2）同時，土地征用的制度建設(shè)應符合市場變化規(guī)律，及時完成土地征收制度的科學性。

（3）此外，在土地被征用之后，要不斷激勵農(nóng)民在其他產(chǎn)業(yè)上下功夫，關(guān)注農(nóng)民心理變化，及時對出現(xiàn)問題的農(nóng)民采取疏導措施，不讓暴富的心理蒙蔽了初心。同時也要做農(nóng)民進行思想教育工作，讓其深入了解到土地征收工作的意義在于能夠顯著提升大眾的生活水平，是有利于社會的發(fā)展的舉措，使得整個征收過程變得更加積極[4]。

4.4 加強城鄉(xiāng)建設(shè)的用地管理

根據(jù)當前城鄉(xiāng)建設(shè)實際情況來看， 在規(guī)劃和建設(shè)過程中更多時候是采用的聯(lián)動政策，而聯(lián)動政策也是促進城鄉(xiāng)規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的重要方式之一。在有效提高土地資源利用、優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局、保證農(nóng)耕土地充足的情況下，要形成集中的管理結(jié)構(gòu)，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾。但是隨著市場社會經(jīng)濟的發(fā)展，在實際情況中農(nóng)民出現(xiàn)了不同程度上的違背意愿的行為，這種情況可能會導致城市建設(shè)過程中征地增多的情況。因此，有必要以土地規(guī)劃管理為中心，合理運用相關(guān)的增減政策，從而提升土地利用率，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性和規(guī)范化。另外，還要根據(jù)開發(fā)的實際情況，合理的調(diào)整土地資源的利用，防治用于農(nóng)耕的土地受到破壞，有效加強城市建設(shè)過程中的土地資源管理。

4.5 土地資源的規(guī)劃應具備科學性和合理性

我國國土面積排在世界第三，可以說幅員遼闊，但是一直以來由于各方面的原因，我國國土的資源的整體利用率較低，由于我國國土資源中高山、山地、高原等眾多，平原的面積較少，加之我國作為人口大國，以至于人均土地占有量有限[5]。針對于土地資源的保護和開發(fā)是一項艱巨的任務(wù)，想要將土地資源的價值和優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，就需要采取科學合理的規(guī)劃，使土地資源的配置最優(yōu)。此外，隨著我國綜合國力的不斷增強，農(nóng)村逐漸開始向城市化過度，而城市化的建設(shè)勢必需要更多的土地資源。若是未能合理的規(guī)劃土地資源，就可能導致出現(xiàn)一系列的破壞性現(xiàn)象，由于人們未科學合理的進行土地規(guī)劃，就會導致土地相繼出現(xiàn)沙漠化和水土流失情況，造成周圍生態(tài)環(huán)境受到破壞，從而給周圍的群眾造成了影響。因此，相關(guān)負責部門需要加強管理任務(wù)，擯棄傳統(tǒng)管理方式中的弊端，結(jié)合當前階段的發(fā)展情況，進行合理的分析，科學合理的進行土地資源的規(guī)劃與應用，達到有效提高土地資源利用率的目標。

4.6 土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施

基于土地管理和城鄉(xiāng)發(fā)展計劃的主要體現(xiàn)在以下幾個方面：根據(jù)實際情況增加和減少聯(lián)動政策，促進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展。推動部分土地資源在利用過程中采取增減政策的相關(guān)要求，有效提高土地資源的利用率，實現(xiàn)土地資源的集中利用，最終實現(xiàn)促進城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局規(guī)范的目的。此外，政府有關(guān)單位在協(xié)調(diào)增減政策時，要對土地利用管理要求和條件實現(xiàn)進行整合，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村保護的有效結(jié)合[6]。使得在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中能夠不斷滿足農(nóng)村居民的生活需要，能夠順利實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標。

總結(jié)：

綜上所述，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市和農(nóng)村也在迅猛發(fā)展。而土地資源的規(guī)劃是否合理能夠?qū)Τ青l(xiāng)規(guī)劃建設(shè)起到?jīng)Q定性作用，所以，為了能夠順利完成城鄉(xiāng)建設(shè)既定目標，要正確認識到土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關(guān)系。因此，正確認識土地資源管理讀城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的保障作用，不斷加強兩者的協(xié)同作業(yè)，提高土地整體質(zhì)量，才能夠保障其在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮作用。