農村房地一體不動產確權登記問題研究

文／高紅娟 東營市不動產登記中心河口分中心 山東東營 257091

引言：

農村房地一體不動產確權登記問題與農村居民的利益存在著十分重要的聯系，關乎農村地區居民的根本權益。21世紀以來，我國土地改革和制度不斷完善，我國國務院、省政府、縣政府都充分跟隨黨的領導，逐步完善農村房地一體不動產確權登記工作，實現對宅基地使用主體合法權益的充分保障，對我國土地資源實現科學的管理，對我國農村集體土地中的宅基地及房屋確權登記以及使用進行科學管理以及規范，對農村土地耕地資源可以進行科學合理的使用，在一定程度上是對農村生產發展以及社會穩定的有效保障。

1、農村房地一體不動產確權登記的背景

現階段，我國城市化建設正處于穩步發展中，這一時期我國城鄉一體化也隨之不斷發展，因此農村房地一體不動產確權登記的問題便顯得尤為重要。相關政府部門也逐步提升對農村房地一體不動產確權登記工作的關注程度，發布了許多革新、促進登記工作發展的相關制度以及政策，充分展示我國政府部門對農村房地一體不動產確權登記管理的信心以及決心。政府部門出臺的相關措施中，具有較強影響力的決策有：第一，黨中央的十七屆三中全會中，提出對各級土地管理部門，開展宅基地確權登記發證工作的要求，并且要求其重點關注對土地管理機制的改革以及健全。第二，在“十二五”規劃期間，黨中央明確提出農村宅基地使用權登記方法健全的重要意義，需要在自愿的基礎上，實現對宅基地退出以及流轉工作的探索[1]。第三，提升對農村土地登記管理工作的認知，逐步開展土地確權以及使用權的頒證工作。最后，自然資源部門需要與農業農村部門相互結合，聯合下發文件，這樣才能夠確保農村房地一體不動產確權登記工作，被融入到農村不動產登記體系之中，實現對農村不動產的促進作用，以及對宅基地統計登記機制的健全以及完善工作。與此同時，《物權法》還明確表示農村房地一體不動產確權登記的統一登記手段，但是在此過程中，該規定并未對農村房地一體不動產確權登記的登記方式、范圍以及程序進行具體的規定，這在一定程度上造成宅基地不動產確權登記工作中，缺乏統一的確權登記標準以及多種來源不夠明確的登記資料。

2、農村房地一體不動產確權登記中存在的問題

2.1 確權登記主體不夠明確

目前，我國已經建立較為完善的農村房地一體不動產確權登記機制，可以從規章制度以及法律文件的方向，對農村宅基地使用權及房屋所有權的確權登記內容以及其中的重要原則進行深入分析。但是在登記主體上，缺乏相關法規以及制度的監管，導致農村宅基地及房屋所有權確權登記主體中權屬問題比較嚴重，長期發展下，登記主體已經逐漸變得模糊。因為宅基地登記法律以及相關政策具有一定的復雜性以及寬泛性的特點，所以農村房地一體不動產確權登記的主體缺乏一定明確的概念，在一定程度上導致農村宅基地的工作變得更加困難[2]。一般來說，農村宅基地確權登記的主體既包括戶口在本村的村民，同時也包括退休、離職的職工及回鄉創業或者就業的城市居民等。隨著我國城市化進程的不斷加快，我國返鄉就業人口的數量急劇增加，但是我國缺乏對登記主體條件的限制以及相關規定，導致我國農村房地一體確權登記工作存在一系列的問題，其中土地資源浪費問題就顯得較為嚴峻，在一定程度上影響我國農村居民的合法權益。

2.2 戶籍認定缺乏標準

我國土地使用權登記制度始終貫徹著“一戶一宅”的基本原則，并將“戶”當作具體的衡量標準，可以充分保護我國土地資源并且保障我國農村地區居民的合法權益。但是在關于農村宅基地登記問題上，相關法律法規對戶籍認定缺乏相關的標準，導致農村房地一體不動產確權登記工作沒有系統性以及統一性，導致登記工作出現十分嚴重的問題。在改革開放與經濟快速發展的階段，農村“增戶增地”政策的具體實施也引發農村居民對“如何分戶”問題的探討，農村地區出現大范圍的占地以及圈地的情況[3]。城市化建設過程中，越來越多的農村居民逐漸向城市轉移，因此許多農村受到人口轉移問題的影響，使農村地區變成空殼。在此背景下，農戶數量卻呈現出上升的趨勢，宅基地的建設的規模也不斷的擴張，這種現象充分展現我國農村宅基地登記過程中的戶籍認定問題。

2.3 一戶多宅現象較為普遍

一戶多宅現象就是產權主體既擁有較多的宅基地，同時又擁有數量較大的不動產，這一現象的產生，嚴重違背我國遵守的“一戶一宅”原則，對我國農村宅基地使用權登記的工作質量造成十分不良的影響。這一問題的產生，主要是由遺贈和繼承、房屋買賣以及其他原因引起的，第一點，遺贈和繼承，由于我國農村地區對于血緣性以及地緣性的特點較為重視，因此在農村生活中，仍然使用傳統的世襲制手段來進行遺產的繼承與遺贈，這種行為也被叫做財產的世襲。受到這種制度的影響，農戶擁有一套或者是幾套宅基地的現象就顯得十分普遍[4]。第二點，房屋買賣，城市化進程加快，當地住宅價格迅速增長，受到經濟效益的吸引，許多農村地區也出現開發以及改造樓房的問題，因此一戶多宅問題在農村地區也顯得十分普遍。最后一點，其他原因，比如審查中出現疏忽情況，致使我國農村地區出現許多新建設的宅基地，但是在此過程中，舊的宅基地仍然未取締，因此一戶多宅的問題也就產生。

2.4 宅基地使用權權屬不明

宅基地使用權登記過程中常常會出現權屬不明的問題，這種問題一般表現在證據管理與收集程序之中。從證據收集這一點來看，我國針對權屬糾紛證據收集時，沒有明確的管理制度，因此宅基地的權屬問題就轉變的非常明顯，一般是當地居民對證據調查不配合并且不重視，這一問題也導致主體雙方的缺隙，因此證據收集就缺乏相關的材料、并且收集證據的準確性以及真實性也無法得到有效的保障。其次是相鄰宅基地證據調查的水平不高，在農村進行宅基地權屬證據收集的過程之中，居民一般會害怕影響鄰居之間的關系，因此出現謊報虛假相鄰宅基地的情況[5]。從證據管理方面來看，該項管理工作缺乏明確的規范以及相應的重視程度。宅基地檔案是使用權登記的重要證據，因此其管理質量與后續的資料分析以及權屬證實問題也是息息相關的。在農村宅基地證據管理的工作中，常常會出現一些檔案管理的問題，設備不夠先進、工作人員素質低下，都對檔案信息數據的保存產生十分嚴重的影響，對宅基地檔案管理工作也造成一定的限制。

2.5 空置或閑置房屋、宅基地

伴隨我國經濟實力的不斷增長以及經濟建設水平的不斷提升，我國農村與城市之中的人口活動變得更加頻繁，越來越多的農村居民離開農業生產，選擇去往城市地區開展務農工作，因此農村老齡化人口現象變得十分嚴重，農村常住人口數量也逐步減少，但是農村地區集體土地資源規模與宅基地的數量，并未出現明顯的轉變。根據研究調查發現，許多農村地區人均宅基地面積高達160 平方米，城鎮地區的人均住宅面積相對農村來說就小的多，一般在30 ～40 平方米之間。這在一定程度上，意味著農村宅基地的數量與實際需求相違背，農村地區一定會存在數量較為龐大的空置房屋或者是閑置資源。這種情況與我國土地資源管理的理念相互違背，是對土地資源的嚴重浪費。由于農村地區常住人口數量較少，因此許多閑置的宅基地都會受到自然環境的侵蝕，變得破舊不堪，導致我國社會資源受到明顯的浪費。

3、農村房地一體不動產確權登記問題的解決辦法

3.1 統一確權登記內容

對農村房地一體不動產確權登記中的登記范圍、登記主體、登記原則以及登記程序進行統一，可以有效減少宅基地使用權登記工作的困難，并且有助于登記管理效果的提升。對登記部門的管理規范、管理體系和管理模式進行統一，能夠實現對登記機關資源的優化配置，并且有助于宅基地登記質量的提升。除此之外，還可以實現確權證書的雙證統一，這種方式能夠有效避免假證對宅基地登記工作的影響，以及產權糾紛問題的產生。即使已經對登記主體中出現的模糊以及寬泛問題進行簡要的解釋，但是如果想要實現登記主體在登記工作中重要性的提升，就需要對其中規范以及統一的問題進行詳細的才紹[6]。也就是說，除了擁有購買房屋使用權的城市居民、鄉鎮居民意外的宅基地登記主體，需要給予擁有繼承、遺贈關系的居民，對應的主體資格。而且，還需要對外遷人員進行嚴格的監管以及監督，針對出現異地購買農村宅基地的申請，土地政府部門需要予以駁回。

3.2 統一戶籍認定標準

想要實現對戶籍認定標準的統一，需要對戶的具體界限進行充分的認知，并且充分掌握其中的概念與內涵。我國于1986年頒布的《土地管理法中》，就對戶的界限進行了嚴格的界定，其中表明了“村民”是宅基地使用權的權責主體，但是1998年以后，為了減少宅基地爭奪問題的產生以及出現，該法律重新界定權責主體為“農村居民”，這一概念是對“村民”的有效延伸[7]。但是隨著我國城市化建設進程的加快，許多具有農村戶籍但是并不居住在農村地區的城鎮居民，也開始對宅基地進行申請。在此背景下，倘若仍然使用1998年的界定標準，那么很難對宅基地認定標準中存在的問題進行充分解決。基于此，城市化建設過程中，需要按照居民履行的義務以及主要經濟收入、具體居住位置等內容，實現對戶的重新界定，并以此為標準實現對戶籍的統一。

3.3 構建多宅退出機制

多宅退出機制的構建，能夠科學的改善我國宅基地中存在的一戶多宅的問題，在一定程度上能夠實現宅基地利用效率的有效提升，科學的改善土地產權中出現的權屬問題。在此過程中，需要建立一個統一的界定標準，充分對其中的主體概念進行明確，可以采用有償退出的手段，減少一戶多宅現象。有償退出的主體應該包括，在城市或者其他地區擁有多處不動產但是卻是農戶戶籍的居民，其次是那些擁有宅基地數量與面積不符合相關規范的人員。除了有償退出的方案以外，還可以對相關政策進行完善，加強對戶籍改革制度的推行。一般來說，在退出宅基地以后，許多農村居民會向城市地區流動。但是現階段的戶籍制度背景下，容易產生許多城市黑戶以及嚴重的土地糾紛問題。基于此，國家相關政府部門需要充分結合退出機制的發展特征以及特點，全面建設較為新穎的登記機制，逐步改善戶籍改革中存在的一些問題[8]。此外，還需要對退出宅基地的主體，進行相應的補償，這樣可以實現主體退出的積極性以及主動性，能夠快速落實多宅退出制度，否則會導致主體出現心理不平衡，而影響后續工作的有效進行以及相應發展。

3.4 完善證據管理機制

對于農村房地一體確權登記過程中產生的權屬問題，相關部門需要從技術規范以及資源合理配置的方向出發，充分認識到證據管理的程序以及其中存在的價值，以此實現證據管理的標準化以及規范化，推動該項工作發展。從技術規范的角度來看，針對不同的類型以及門類的農村宅基地，相關政府部門需要進行科學的歸類與劃分，并且需要對存在權屬糾紛或者歷史遺留等問題的宅基地進行全面分析以及劃分，逐步提升證據管理的系統性以及規范性。從證據收集的角度來看，需要強化對相關管理工作人員的培訓，并且設置科學合理的獎勵以及懲罰機制，并對管理人員的工作行為進行科學的監管，以此發揮檔案管理工作人員在宅基地登記中的價值[9]。在證據收集的過程中，如果出現相關居民不配合的情況，登記部門需要發展村委會的村支部一同進行宣傳以及教育工作，以此強化農村居民對宅基地登記工作的具體認知。從資源分配的角度來看，對于我國農村宅基地證據資料內容復雜以及范圍廣泛的問題，相關政府機關需要加強對一些農村偏遠地區財政支持，為其合理分配工作人員，以此實現對登記資源的合理運用。除此之外，政府機關需要建設全國性的數據管理平臺，實現對登記數據調查的靈活以及靈敏度。

3.5 科學化建設規劃

宅基地也是建設用地的一種，是農村以及城鎮發展過程中產生的一種土地資源利用的重要手段[10]?；诖?，無論是宅基地的選擇還是建設，都需要嚴格遵守建設規劃以及城鄉建設需求，進行科學合理的建設。在建設過程中，需要堅守“一戶一宅”的制度，實現對舊村改造以及新村建設工作的科學、合理監管。在農村宅基地的申請過程中，相關工作機關需要讓農村居民出具書面申請，然后為其提出相關新宅基地的搬入時間，并且引導農村居民將原有的宅基地，交由給村集體進行管理。除此之外，在新宅基地的選擇與建設過程中，需要嚴格按照以下規劃原則展開工作：首先，不能夠對基本農田進行覆蓋使用；其次，居民需要將空置以及閑置宅基地進行科學合理的控制，新宅基地的建設地點可以選擇舊宅基地上進行；再次，宅基地的建造以及選擇，需要充分結合城鄉建設發展目標進行；最后，新宅基地的建設，需要嚴格遵守當地的土地節約集約利用要求。

3.6 登記中的注意事項

在農村房地一體不動產確權登記過程中，需要加強對以下幾點內容的重視：第一點，在宅基地登記過程中，需要避免將違法用地合法化的現象，其中最重要的是不可以為城鎮居民在農村購買或者違法建設的住宅，分發土地使用權證書；第二點，需要對農村宅基地使用權登記進行合理的監管，以此確保登記發證的準確性；第三點，在農村宅基地使用權登記過程中，需要開展實名制的舉措，這樣可以有效避免借助虛假身份，騙取土地使用權證書的情況，保證農村居民的合法權益。

結束語：

總而言之，實現對農村房地一體不動產確權登記發證工作，對農村居民合法權益的維護有著十分重要的意義，對農村地區發展也有著十分重要的促進作用，除此之外，在一定程度上，還能夠實現城鄉地區統籌經濟發展。在農村宅基地以及房屋確權登記發展過程中，避免不了各種各樣問題的出現，在此背景下，需要充分借助各方面的資源以及力量，推動確權登記發展審查機制的構建，真正意義上的解決農村宅基地中出現的歷史遺留問題，推動我國農村地區經濟發展。