鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析

文／張凡艷 山東省單縣自然資源和規(guī)劃局 山東菏澤 274300

引言：

黨十九大報告中明確提到了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，要求“注重農(nóng)民主體地位，堅持鄉(xiāng)村全面振興[1]。對農(nóng)村基本經(jīng)營制度進(jìn)行優(yōu)化與鞏固，確保土地承包關(guān)系始終不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。”對于廣大農(nóng)民而言，土地是安身之本，是農(nóng)民最關(guān)鍵、最看重的資源，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可順利地解決三農(nóng)問題，是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在[2]。在全面建成小康社會決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵時期，怎樣解決好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題備受關(guān)注。

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利于優(yōu)化配置農(nóng)村資源

對于農(nóng)民而言，土地是其生存與發(fā)展的關(guān)鍵，也是新時代下農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的關(guān)注點(diǎn)之一[3]。一直以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)活動、農(nóng)業(yè)資源要求均以土地資源為切入點(diǎn)，隨著社會生產(chǎn)與分工的不斷發(fā)展，逐漸生成了土地流轉(zhuǎn)這一新模式，可有力地帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金、勞動力等相關(guān)要求，并對其進(jìn)行重新科學(xué)分配。從這一角度分析，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅能夠吸引大量資金的注入，而且還能夠有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，有效提高土地經(jīng)營效率，對農(nóng)村資源進(jìn)行優(yōu)化配置。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

從新的歷史角度分析，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村改革的趨勢之一，有利于調(diào)動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動力[4]。不同于發(fā)達(dá)國家，我國土地資源分布較廣，綜合利用率偏低，特別是山區(qū)耕地碎片化情況較為嚴(yán)重、農(nóng)民增收較低。在全面構(gòu)建小康社會、廣泛推廣鄉(xiāng)村振興的社會背景下，只有大力促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，開展農(nóng)業(yè)規(guī)模化運(yùn)營，才能夠有力地鞏固“三農(nóng)”成果，有效解決好土地綜合利用率低的情況，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利于深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

作為地域綜合體，土地往往同時具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多樣化功能，同城鎮(zhèn)相對應(yīng)，共同構(gòu)建人類生活、生產(chǎn)的重要空間[5]。所謂鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是從縱深發(fā)展、橫向拓寬進(jìn)行全局性布局，有力地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行深化改革，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。特別是新時代下我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一矛盾在農(nóng)村地區(qū)更為明顯，廣泛實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于解決社會主要矛盾。

2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況概

1984年，“中央一號文件”中提到為：大力支持農(nóng)村土地漸漸集中于種田能手，可采取協(xié)商轉(zhuǎn)包的方式。自此，我國逐漸開始了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，并結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整與優(yōu)化了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，有力地促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)有序、合法地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。2014年，中央政府明確要求五年后農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，有效保障了土地流轉(zhuǎn)與土地權(quán)能的法律效益[6]。2018年，我國全面實(shí)現(xiàn)了土地確權(quán)工作。在各項政策的指導(dǎo)下與支持下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，2020年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積高達(dá)5.55億畝，完善承包合同并頒發(fā)2億份證書。隨著土地集約化、規(guī)模化程度的不斷提高，必然會加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度，從而有力地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式

隨著土地政策變化及土地承包經(jīng)營權(quán)法律保障體系的日益完善，更充分保障了農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)。以此為前提，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易形式也日益多樣化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，土地出租規(guī)模與比例優(yōu)勢較為明顯，土地入股與合作也占有一定比例。2020年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，出租所占比例為80.9%，以股份合作方式流轉(zhuǎn)所占比例為5.8%[7]。股份合作方式主要是土地銀行、專業(yè)合作社、土地信托和土地股份制等，這些形式往往擁有良好的組織與制度為保障，被譽(yù)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)代化、高級模式，且上升程度也預(yù)示了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快。

2.3 農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營主體

根據(jù)我國國情，土地經(jīng)營主體則是土地承包經(jīng)營權(quán)所有者。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度實(shí)施前期，農(nóng)戶是土地的主要運(yùn)營主體，少部分土地由集體所掌控[8]。在這一時代背景下，這一土地經(jīng)營模式有效地激發(fā)了農(nóng)民種植熱情，大力提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。然而，包產(chǎn)到戶的小面積土地運(yùn)營成本持續(xù)增長，且在一定程度上阻礙了規(guī)模化生產(chǎn)。對此，我國制定與調(diào)整了土地流轉(zhuǎn)政策，有力地促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)速度，除了農(nóng)戶外產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新的土地經(jīng)營主體。2020年，在流轉(zhuǎn)耕地中，農(nóng)業(yè)大戶所占耕地流轉(zhuǎn)面積比例為57.5%，農(nóng)業(yè)合作社為22.7%，農(nóng)業(yè)企業(yè)為9.8%[9]。對此，農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社是土地流轉(zhuǎn)的主要對象，兩者中農(nóng)民為主要群體，其生產(chǎn)經(jīng)營可積極滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展各種條件。值得的注意的是，流向農(nóng)業(yè)企業(yè)土地面積不斷增長，這充分中映了在土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營中現(xiàn)代企業(yè)化模式發(fā)展空間較廣。

3、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的困境分析

縱觀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨著各種困境，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

3.1 非糧化、非農(nóng)化問題凸顯

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，追蹤溯源主要表現(xiàn)為：其一，為了能夠獲取最大化經(jīng)濟(jì)效益，大多數(shù)經(jīng)營主體往往選擇種植更高的經(jīng)濟(jì)作物，從農(nóng)作物種植方面獲取更多的利潤。傳統(tǒng)糧食作物種植成本投入相對較高，然而出售價格較低，難以有效保障農(nóng)民的基本收入，大多數(shù)農(nóng)戶無奈只得選擇種植經(jīng)濟(jì)型作物或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)來保障自身權(quán)益。其二，有的政府為了能夠獲取短期經(jīng)濟(jì)效益，在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時往往選擇出后價格更高的企業(yè)來獲取最大化的經(jīng)濟(jì)效益；為了能夠確保正常的財政支出，有的政府無奈只得采取轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式對財政收入進(jìn)行有效保障，維持其穩(wěn)定性。針對一些企業(yè)來講，為了能夠獲取土地使用權(quán)，他們更傾向于從事經(jīng)濟(jì)效益高的行業(yè)，把土地利用轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)企業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域來開展運(yùn)營，農(nóng)村土地很少開展農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)，農(nóng)村土地也沒有種植基礎(chǔ)糧食作物，這便是現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后典型現(xiàn)象之一。

3.2 農(nóng)民基礎(chǔ)保障喪失

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，農(nóng)村非農(nóng)化、非糧化問題越來越嚴(yán)重，農(nóng)民不再擁有基本土地保障。由于失去了土地，大部分農(nóng)民為了生存無奈只得到城市務(wù)工，有的青壯年農(nóng)民因自身文化程度及專業(yè)技能的制約，往往無法尋求恰當(dāng)?shù)墓ぷ鳎械纳踔烈呀?jīng)被市場所淘汰。針對這一情況，他們無奈只得返回農(nóng)村繼續(xù)尋求更多的支持與幫助。回到農(nóng)村后，自身土地已經(jīng)被流轉(zhuǎn)，基礎(chǔ)生活保障已經(jīng)喪失，且沒有找到其他生活來源，自身權(quán)益難以被保障，對土地流轉(zhuǎn)制度的不理解、抱怨情緒越來越嚴(yán)重，從而產(chǎn)生社會矛盾，不利于和法治社會的構(gòu)建。

3.3 土地市場監(jiān)管體系不夠完善

目前，我國并未立足于現(xiàn)實(shí)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)章機(jī)制，也未深入研究與分析土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題，更別說構(gòu)建專門的法律機(jī)制來對農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行保障與維護(hù)，土地流轉(zhuǎn)由于沒有法律層面的規(guī)定與支持，造成其在實(shí)施過程中遇到了各種難題。土地流轉(zhuǎn)合同管理不規(guī)范，常常采取口頭協(xié)議完成轉(zhuǎn)讓，未明確規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓的具體時間、金額、救濟(jì)方式等，很大程度上制約了農(nóng)民利益的保障與維護(hù)。同時，針對土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管而言，我國尚未制定相對應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制與平臺。農(nóng)民往往自發(fā)地開展交易，對流轉(zhuǎn)各項內(nèi)容并未明確規(guī)定，從而嚴(yán)重影響了農(nóng)民權(quán)益的保障。另外，土地流轉(zhuǎn)租金相對較低。現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)主要采取一次性獲取收入或出租獲取租金的方式，這在一定程度上影響了農(nóng)民更高受益的獲取，再加上農(nóng)民文化水平、法律意識等匱乏，一旦出現(xiàn)合同糾紛，法律意識較為淡薄，不懂得怎樣維護(hù)自身權(quán)益。

3.4 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不配套

目前，隨著土地流轉(zhuǎn)面積的不斷增加，然而土地流轉(zhuǎn)服務(wù)配套卻相對滯后，無法迎合土地流轉(zhuǎn)各種需求，尚未構(gòu)建統(tǒng)一的中介機(jī)構(gòu)及服務(wù)體系，還需進(jìn)一步優(yōu)化與完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)程序及規(guī)定，在服務(wù)質(zhì)量與效率等方面還需提高。因缺乏土地流轉(zhuǎn)的中介組織，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往處于自發(fā)狀態(tài)，規(guī)范性不足，這無疑是增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的憂慮，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模及經(jīng)濟(jì)效益。對此，應(yīng)積極構(gòu)建市場服務(wù)體系與中介組織，重點(diǎn)解決好土地流轉(zhuǎn)中服務(wù)配套與信息不對稱的情況。

4、鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題優(yōu)化路徑

4.1 立足保障耕地和糧食安全

因政府政策導(dǎo)向出現(xiàn)了變化，且農(nóng)民對于途徑經(jīng)濟(jì)的追求日益最大化，土地流轉(zhuǎn)后的土地用途也發(fā)生了巨大的變化，土地非農(nóng)化、非糧食化的趨勢日益明顯，對耕地造成了不可逆的傷害。為了能夠有效避免這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：其一，加強(qiáng)監(jiān)管，對土地農(nóng)業(yè)化用途進(jìn)行充分保障。政府職能部門應(yīng)真正意識到土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化的不利影響，必須牢固守住耕地紅線，重點(diǎn)監(jiān)管流轉(zhuǎn)后的土地用途，有效避免非糧食化、非農(nóng)化情況的日益嚴(yán)重。其中，非農(nóng)化則是一些企業(yè)借助土地流轉(zhuǎn)政策，流轉(zhuǎn)后擅自更改土地用途，選擇工業(yè)生產(chǎn)來提高經(jīng)濟(jì)效益。針對這一行為，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，適當(dāng)?shù)卦黾舆`法成本，引導(dǎo)企業(yè)自覺遵紀(jì)守法，有效遏制違法行為的出現(xiàn)。其二，嚴(yán)守耕地紅線，科學(xué)劃分糧食生產(chǎn)區(qū)域。政府部門應(yīng)廣泛宣傳耕地的重要價值，科學(xué)引導(dǎo)與積極規(guī)制農(nóng)村土地用途的改變，引導(dǎo)廣大用戶真正意識到非糧化對糧食安全及自身權(quán)益的不利影響，從而激發(fā)其保護(hù)基本農(nóng)田的主觀能動性。值得注意的是，可把糧食安全列為到政府績效評價指標(biāo)中，強(qiáng)化政府部門對糧食安全的重視度[10]。

4.2 完善農(nóng)村社會保障機(jī)制

為了有效縮小城鄉(xiāng)差距，保障農(nóng)民合法權(quán)益，政府職能部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，積極完善農(nóng)村社會保障體系。采取完善立法的方式，全方位、多層次地分析與研究現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障存在的問題及面臨的困境，爭取從制度層面上對農(nóng)民各項權(quán)益進(jìn)行有效保障，進(jìn)一步完善農(nóng)村基礎(chǔ)保障體系，為廣大農(nóng)民提供更多保障支撐。對于土地流轉(zhuǎn)而言，流轉(zhuǎn)后土地用途可能會出現(xiàn)變化，企業(yè)為了盲目地追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及環(huán)境保護(hù)等問題，應(yīng)嚴(yán)厲查處違法行為，把保護(hù)耕地與糧食安全列入到土地流轉(zhuǎn)管理全過程中，并進(jìn)一步完善制度體系，加強(qiáng)政策宣傳，調(diào)動更多的農(nóng)民參與到基本農(nóng)田保護(hù)行列中來，對糧食安全及農(nóng)民口袋基本利益進(jìn)行有效維護(hù)。基于此，可采取建設(shè)法律體系等方式，以法律的方式對農(nóng)民現(xiàn)階段社會保障體系予以完善，政府職能部門應(yīng)對具有社會福利性質(zhì)的組織提供更優(yōu)惠的政策，大力支持，吸引更多社會管理專業(yè)人才參與到農(nóng)村發(fā)展中，有力地保障農(nóng)民。

4.3 強(qiáng)化監(jiān)督管控

針對土地流轉(zhuǎn)構(gòu)建全方位、多層次的市場監(jiān)督機(jī)制，在這其中政府應(yīng)積極發(fā)揮宏觀指導(dǎo)職能，為土地流轉(zhuǎn)雙方創(chuàng)設(shè)優(yōu)質(zhì)的發(fā)展平臺，并基于土地流轉(zhuǎn)各方可能出現(xiàn)的風(fēng)險，鼓勵第三方積極參與其中，為其提供更專業(yè)的建議。市場應(yīng)全方位加強(qiáng)規(guī)范化運(yùn)營，基于相關(guān)法律制度監(jiān)督與管控土地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式的等相關(guān)制度執(zhí)行情況，及時查處可能出現(xiàn)的一些風(fēng)險與問題，并有效糾偏，對農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)行有效保障。另外，還應(yīng)從有序落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及合理開發(fā)與利用農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會資源等角度出發(fā)，積極加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)工作及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會改革相關(guān)工作的有效銜接與規(guī)范化體系建設(shè)，構(gòu)建完善的協(xié)同促進(jìn)機(jī)制，以此來確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行[11]。

4.4 優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系

其一，構(gòu)建與完善中介組織。對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，中介組織的關(guān)鍵性載體，利用中介組織把土地流轉(zhuǎn)受讓方與出讓方進(jìn)行有效聯(lián)系，及時公開、透明土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，確保更高效率地流轉(zhuǎn)土地。利用中介組織還能夠促使雙方及時了解政府最新頒布的土地流轉(zhuǎn)政策及市場交易相關(guān)信息，確保雙中所獲取的信息處于對稱狀態(tài)，進(jìn)一步簡化的辦理流程。其二，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。對于農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)而言，完善的服務(wù)平臺至關(guān)重要。對于土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不健全這一問題，上級部門應(yīng)高度重視，并積極制定相關(guān)政策，加強(qiáng)監(jiān)督與檢查，督促市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門做好機(jī)構(gòu)完善各項機(jī)構(gòu)，并將責(zé)任明確到人，預(yù)防出現(xiàn)沒人官司、互相推諉責(zé)任等情況。同時，積極開展工作人員知識教育與培訓(xùn)活動，進(jìn)一步強(qiáng)化解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)變更、合同的履行、流轉(zhuǎn)信息的溝通、利益糾紛等問題技能與素養(yǎng)，從而更好地服務(wù)于農(nóng)民。

結(jié)語：

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，基于三農(nóng)問題開展全局性、前瞻性思考，其中土地流轉(zhuǎn)備受關(guān)注。對于土地流轉(zhuǎn)所面臨的各種困境，改革與創(chuàng)新土地發(fā)展思路，對土地流轉(zhuǎn)體制與機(jī)制進(jìn)行完善與細(xì)化，大力促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。基于地區(qū)實(shí)際情況，因地制宜制定土地流轉(zhuǎn)政策，對土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行有效規(guī)范，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，有力地推動農(nóng)村全方位發(fā)展。