回溯永州市“雙河長制”的歷史雛形

蘇曉婷，黃 濤，楊怡汀，劉笑吟

（河海大學農業科學與工程學院,江蘇 南京 211100）

1 研究背景

水資源作為重要的天然資源,同時又是經濟增長與社會發展所必須要求的戰略性資源。由于水的獨特性質,水資源安全不僅是生態環境方面的問題,對國家的經濟安全、社會安全和政治安全也影響甚大[1]。對于社會經濟的可持續發展來說,水環境保護是不可小視的內容,而河湖是地表水資源的重要載體,因此當前國家高度重視對河流的治理保護。早在2016年,中共中央辦公廳就已發布《關于全面推行河長制的意見》,旨在創新河流的治理制度,建立一個更加完善的河流治理體系。在河長制推行發展的歷程中,一些地區因地制宜對“河長制”進行了創新。

湖南省永州市,位于湖南省南部,是瀟水、湘江的匯合之處,總面積22441 km2,地勢三面環山、地貌復雜多樣,全市水系分為三個水系,一是湘江水系,流域面積21389 km2；二是桂賀江水系,流域面積765 km2；三是資水水系,流域面積101 km2。永州在其豐富的水資源地率先提出了“雙河長制”的治河策略,“雙河長制”采用的是民間力量與官方領導協同合作優勢互補的治理模式,即“民間河長”與“官方河長”的組合拳。在原有“河長制”的治理結構上,通過政府采購,將社會民間組織作為河流治理與管理的輔助力量,吸納民間群眾到水利管理的工作中。2017 年,永州市“民間河長”志愿服務活動的合作協議正式簽訂并順利完成,締結這項活動協議的兩個主體——省環保志愿服務聯合會和永州市河長制工作委員會辦公室,面向全市社區公開招募241 名民間河長,期望官方民間河長與其他官方民間河長之間能夠共同形成治水的合力。

2 實施情況

（1）民間河長管理體系

市級設立“民間河長”中心,縣（區）級成立行動中心,各鄉鎮和村（居）委建立“民間河長”聯絡站（點）,每條河流（庫）設“民間河長”一名,河流（庫）上游、中游、下游段長各一名,河庫守護者若干名,段長由河長舉薦、管理,各段守護者由段長招募、管理。同時,“民間河長”行動為志愿服務性質,受當地河長辦指導,并且“民間河長”的工作經費,辦公設施由對應的河長辦統籌解決。如此一來,河流的治理就形成了從上而下,垂直領導,橫向協調的管理體系,實現了行政河長與“民間河長”的雙輪驅動、雙管齊下,兩者之間的合作形成了管河治水的巨大合力。

（2）民間河長職責

永州“民間河長”的職責主要包括河流保護知識宣傳、河道治理現狀監管、河流信息采集、保護行動開展等。

①監督員：民間河長負責監督“官方河長”是否有切實地履行職責,問題是否有真正得到解決,以及河流的治理情況。

②信息員：日常生活中民間河長對河流進行巡查,通過手機或者電腦等移動終端及時反饋河流信息,保證河流的具體信息可以及時反饋給官方河長。

③作戰員：發現問題后,民間河長也是解決問題的作戰員,需要開展必要的工作,切實地跟進解決進度。

④傳播員：民間河長平時也需要向民眾普及河流治理的必要性,提高大眾的環保意識,鼓勵群眾參與到河流治理中。

（3）成效

全市共有241 名民間河長,河道巡查總數達到1922 次,巡視里程超過18868 km,報告問題637 個,派出巡河人員4855人次。水汲江、蘆洪江、石溪江等幾條主要河流的治理問題得到了高度重視,包括生活污水、家禽家畜養殖污水亂排放,河流水生植物太過茂密侵占水面,生活垃圾亂堆以及部分砂場非法采沙運沙和部分自來水廠飲用水源地非法垂釣等問題。在推行民間河長制度的大背景下,永州市民間河長行動中心在3.22世界水日組織開展了全市凈灘行動,在9.15世界清潔日開展“向河流垃圾宣戰”活動,萬余名民眾參與到此類活動中,此外民間河長行動中心也開展了到班級、企業、社區宣傳河長知識的活動。

根據永州水資源公報,2010 年永州Ⅲ類河流長度為281 km,占總評價河長的34.8%；Ⅱ類河流長度523 km,占總評價河長的64.7%；Ⅴ類河長4 km,占總評價河長的0.5%,到了2018 年,總監測河長達到2200 km,Ⅱ類及以上河長占比已經達到100%。

3 “民間河長”的歷史雛形

永州市提出的“官方河長”+“民間河長”的治河策略不是完全脫離實際憑空設想出來的,這種有民間力量參與的治水制度自古有之。回顧中國歷朝歷代的治水方略,梳理治水制度的變遷,我們更能把握治水策略正確的發展方向,也能從中窺見公眾參與的重要性。

從“三皇五帝”時期開始人民就具有了水資源管理與保護的意識,大禹治水的典故婦孺皆知。《尚書》將禹記作“司空”“平水土”。《周禮》上記錄了周朝時期的水利管理活動。秦朝時期的《田律》明確規定：“春二月,毋敢伐木山林及雍堤水”“十月,為橋,修防堤,利津隘”。漢朝是歷史上對水的相關法規和水管理制度有完整記錄與概述的朝代, 漢法在秦律的基礎上增設了農業管理和水工建筑物修建方面的官員[2]。頒布于唐代唐玄宗開元二十五年的《水部式》是我國古代第一部較完整的水利法律法規。《水部式》對唐代中央和地方水利專職或兼職官員的水利職責的規定,均有具體完備的體現[3]。對于中央水利,京兆少尹每年都需要檢查校對涇渭兩條河流,明確規定皇城內如果有溝渠堵塞停水或者損壞的情況,應由當地的官員負責修繕,不同處所的溝渠由不同的官員負責,由京兆尹統籌大局。在地方水利上,每條溝渠都配備有有渠長和閘門長,主要職責是控制灌溉田地的用水量。《新唐書·百官志》中寫道：“京畿有渠長、斗門長。”到了宋代,在水利方面出現了單獨的法律法規——《農田水利條約》。《條約》在水部式的基礎上進行了延續和擴充,對于水利管理的官員設置更為完備、細致。宋代的地方水利方面,州縣是具體負責農田水利事業的執行單位,具體水利工程的興建、農田灌溉、開辟荒田的任務任都委于州縣,由縣令“總治民政”,這類似于當前提倡的“河湖長制”[3]。

到了明清時期,民間力量在水利管理體系中起到的作用越來越重要。清代的《普潤渠渠冊》規定：“每年各村公舉有德行鄉民一人,充為渠長。”《晉祠志,河例》記載：“各河渠甲一歲一更,不得歷久充當。”每年州縣都會選派一名官員檢查用水情況。而這種“一歲一更”的制度也保證了“渠長”的公正性,防止基層出現以權謀私或者濫用職權的情況。

芍陂,與都江堰、鄭國渠、漳河渠并稱為我國四大古代水利工程,始建于春秋戰國時期,是我國最早的蓄水灌溉工程。當地的豪民常常會強占塘面用作田地,早在唐代就有占墾事件發生,到了明清時期,占陂之風愈加強盛,嘉靖《壽州志》云：“塘中淤積可田,豪家得之”。豪強占墾芍陂淤地,使得蓄水面積大量減少,導致芍陂原來的蓄洪灌溉的效益得不到正常發揮,給農業生產帶來了不利影響。因此,豪強與官府、豪強與普通陂民之間的占墾與反占墾之糾紛異常激烈[4]。在官府和貧民與地方豪強作斗爭的過程中,一種有民間力量廣泛參與的管理制度應運而生。從明清時期以來,在芍陂管理方面,一種以地方官府為主導力量、群眾為了自身利益而積極參與的良性互動治理機制逐漸成型。為了應對頻繁發生的占墾亂象,由董事義民、塘長及門頭組成的民間管理組織在官方力量的引導下產生[5]。董事、塘長由環塘士紳耆老充任,一年舉辦兩次例會討論陂塘事務的解決辦法, 分別于春季和秋季在孫公祠舉行[6]。塘長專門負責陂塘事務的管理, 根據責任范圍內的河段分別執行陂塘的各項章程, 塘長遇到大事需要和董事商議再得出結果。門頭直接由塘長管理,由各門夫按年輪充,當要興修水利工程時,門頭接到塘長通知,就要催促集齊人夫,趕往工地；平時無大事時則負責看守水門、修補門墻、更換門板等日常工作。如門頭在職過程中玩忽職守,造成的損失將由其本人負責[7]。在芍陂管理制度的發展過程中,其有關的年修制度、水務管理、資金管理等管理體系逐步完善,有的延續保留至今,是當今“河長制”的雛形。明清時期云南滇池的撈魚河流域,有一項重要的灌溉工程——過山溝,在其管理過程中,同樣形成了以民間力量為核心的水利管理組織。過山溝灌溉區內形成的水權分配是以“出工出資”的數量為依據的,同時其形成的水權管理組織以“水長”為中心,值得注意的是這些制度和組織都是非正式的[8]。

4 “民間河長”的現代內涵

從宋代的《農田水利條約》規定縣令“總治民政”到明清時期芍陂管理過程中形成的官府主導,民眾積極參與的良好互動管理機制,不難看出,民間力量起著越來越重要的作用。如今的永州市的“民間河長”更是極大程度地發揮了民間公眾的管理和監督力量。但是古代的民間力量和當今社會的民間力量是不同的概念。在古代,能夠參與到水資源管理的職務多是由鄉紳耆老擔任,然而隨著新中國的成立,傳統社會中的族權與紳權逐漸沒落,建立在二者基礎之上的非官方自治組織也隨之消失。現在的河長制所依靠的民間力量是普通民眾或者自發形成的環保組織。永州“民間河長”的真正用意是提高公眾的參與度,生態環境治理中的公眾參與是指個人、組織和社會團體在一定的合法范圍內選擇合適的方式和渠道來行使自身參與一切與環境治理有關活動的權利和義務[9]。在推行河長制的過程中,河長制建設的各個環節都會影響到民眾的工作或者生活,所以公眾有權利也有義務加入到河長制的綜合建設過程中[10]。通過建立“民間河長”的制度來吸納更多的民間力量來參與到河流的治理當中,提高公眾的環保意識和主動參與意識,是真正提高河長制公眾參與程度的長久之計。

5 結語

通過回望中國歷代的治水制度沿革,可以看出民間力量與官方力量合作是大勢所趨。永州市的“雙河長制”具備歷史雛形和理論支撐,實踐也證明這是值得推廣并繼續推行的一種新型河湖管理模式。