冷戰后美國“航行自由行動”立法提案及其影響

郭永虎，萬昭迎

(吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

“航行自由行動”是自卡特政府以來美國的軍事和外交行動計劃，以此在全球范圍挑戰所謂沿海國家“過度海洋主張”。除了行政部門和軍方，國會在美國“航行自由行動”政策的制定、實施和監督過程扮演了重要角色。冷戰結束30年來，美國國會共出臺了多達百余項支持“航行自由行動”的法案。這些法案不僅對美國政府和軍方開展“航行自由行動”施加了法律層面的要求，同時也對別國主權權益和海上安全造成消極影響。目前，學界更多從國際法、軍事安全、國際關系的視角研討美國在全球推行“航行自由行動”的合法性及其影響，而以美國國會立法活動為切入點的研究仍相當薄弱，目前尚未發現專題著述。國內尚未真正對美國國會“航行自由行動”立法活動的進行系統研究，當前學界對于美國“航行自由行動”的研究主要從兩方面展開，安壽志[1]、高健軍[2]等人從國際法的視角探討美國推行“航行自由行動”合法性問題；郭永虎[3]、邢瑞利[4]等人則聚焦美國在南海策動航行自由活動的相關研究。本文以冷戰結束30年來相關法案文本為依據，擬對美國國會關于“航行自由行動”的立法活動及其影響進行初步的探討。

一、 冷戰結束以來美國國會關于“航行自由行動”的法案概況

作為立法機構，美國國會介入“航行自由行動”最主要的方式是立法。立法的來源是法案。根據國會立法程序，一個議案最終成為法律需要經過五個階段：第一，議員提出議案，委員會審議；第二，參議院或眾議院通過；第三，參眾兩院在通過各自版本的法案后，要組成兩院聯席會議進行統一文本工作；第四，兩院達成一致后，由聯席會議起草統一文本；第五，總統簽署成法。在上述五個階段，分別形成了不同的法案(決議案)文本，這構成了解讀美國國會推動“航行自由行動”立法提案活動的主要依據。

(一) 美國國會關于“航行自由行動”提案數量及其變化

本文對冷戰結束30年來(1991—2021年，對應第102～117屆美國國會期間)美國國會關于“航行自由行動”立法的法案進行了檢索，并逐條對這些法案進行分析，剔除關聯性較小的法案后，共獲得169項涉及“航行自由行動”的法案，其中包括120項法案和49項簡單決議案。從參眾兩院提案數量上來看，參議院共提出76項，眾議院共提出93項，眾議院的提案數量高于參議院。從提案議員所屬黨派來看，民主黨提案數量為73項，共和黨提案數量為96項。從法案狀態上來看，33項法案最終經總統簽署并成為法律，并且這33項法案大多附加于撥款法之中。

縱觀 1991—2021 年美國國會關于“航行自由行動”的有關法案，其數量與美國外交戰略和相關海域熱點局勢發展態勢密切關聯。冷戰結束以來，以第108屆國會為分水嶺。第102屆國會至第107屆國會期間，相關提案數量處于低位。2000年后，伴隨美國在世界“關鍵”海域緊鑼密鼓地推行“航行自由行動”，美國國會的立法活動也日漸頻繁。自108屆國會開始，美國國會關于“航行自由行動”的立法呈現出三個密集期(見圖1)。

圖1 第102～117屆美國國會航行自由行動法案數量趨勢圖

第一個密集期出現在第108屆國會，本屆國會相關立法達6項。進入新世紀，美國政府開始制定強化“航行自由行動”的規劃。美國國防部又于2005年推出了“美國行使海上航行和飛越權利計劃”。在此背景下，美國國會關于“航行自由行動”的立法提案逐漸增加。第二個密集期出現在第112屆國會，本屆國會相關立法達14項。隨著奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的提出，南海成為各方利益和關注的焦點，也是美國實施“航行自由計劃”的重中之重，第112屆國會出臺了5項涉及中國南海的航行自由相關立法。第三個密集期出現在第116屆國會，本屆國會相關立法達到了40項。特朗普政府至拜登政府初期，強勢開展“航行自由行動”的主張在美國國會內部大行其道，第116～117屆期間，相關立法提案的數量創下歷史新高。

(二)立法關涉的核心領域

按照法案所涉及的核心主題進行梳理，近30年來美國國會關于“航行自由行動”的相關立法多集中在涉華“航行自由行動”、印太地區安全戰略、中東地區海域航行自由以及通過國防授權法案增加對海軍行動撥款這幾個核心主題，具體數據見表1。其中涉華“航行自由行動”的法案有40項，涉及美國在南海區域和臺灣海峽強推“航行自由行動”議題，反映了美國國會推動“航行自由行動”立法的重點目標。印太地區進行“航行自由行動”相關法案共40項。特朗普政府上臺后推出“印太戰略”，美國國會也通過立法予以積極配合，在印太地區推動“航行自由行動”成為美國在此地區顯示軍事存在和主導地位的重要方式。中東地區海域“航行自由行動”的相關法案共27項。中東地區是美國國會長期關注和干涉的“傳統”戰略區域。美國國會在此推行 “航行自由行動”的具體區域包括巴勒斯坦地區以及曼德海峽、波斯灣、紅海等海域。除了南海、印太地區和中東海域，北極地區因其獨特而重要的軍事戰略地位也成為美國推行“航行自由行動”的另一關鍵區域。美國國會共提出了12項關于開放北極航道的法案。此外，“增加對海軍行動撥款”類法案共22項，主要為美國國會通過向海軍撥款以增加“航行自由行動”預算，反映出美國國會在資金投入方面對“航行自由行動”的支持程度在不斷提升。

表1 美國國會“航行自由行動”法案基本分布情況(第102～117屆國會)

二 、 冷戰結束以來美國國會關于“航行自由行動”法案的基本內容

法案文本是美國國會立法的最基本載體，法案文本可以反映出美國國會的基本立場和主張。在第102～117屆國會期間(1991—2021)，美國國會關于“航行自由行動”法案的核心訴求主要圍繞以下幾個領域。

(一)支持美國政府和軍方在全球推行“航行自由行動”

2009年3月12日，美國國會眾議員蘭迪·福布斯提出第72號共同決議案。該決議案稱，“包括美國海軍艦船在內的所有船舶都可以在外國領海以外行使公海自由，包括航行和飛越自由。美國軍艦應享有完全的主權豁免權，任何國家都不得試圖管制、制止或未經美國同意搜尋或登艦”[5]。2011年12月14日，美國國會眾議員哈羅德·羅杰斯提出第3671號法案。該法案支持美國政府通過推行“航行自由行動”維護海上霸權的主張，“美國將捍衛航行自由，維護本國的海洋利益”[6]。2014年4月7日，美國國會參議員羅伯特·梅南德斯提出第412號決議案，支持美國在亞太地區推行“航行自由行動”[7]。2017年7月10 日，美國國會參議員約翰·麥凱恩提出第1519號法案，該法案旨在賦予美國海軍和空軍在全球范圍內享有所謂“航行自由”和“飛越自由”的權利，并認為此舉在“維護所有國家的海洋自由”“確保持續安全通過”等方面發揮著至關重要的作用[8]。

國會還為推動“航行自由行動”提供資金支持。2010年7月，美國國會眾議院提出第5745號法案。該法案提議為美國海軍行動及日常維護額外追加撥款273 519.4萬美元[9]。2015年5月，美國國會參議院通過第1356號法案。該法案為推動所謂“航行自由行動”，授權美國國防部向菲律賓、泰國、越南、馬來西亞、印度尼西亞5國提供軍事裝備和物資[10]。2015年12月18日，美國國會眾議院表決通過第2029號法案(2016年綜合撥款法)，授權為海軍撥款1 500萬美元，用于為“航行自由行動”提供保障、人道主義援助等領域[11]。

(二)聯合美國盟友共推“航行自由行動”

國會在推動美國自身進行“航行自由行動”的同時，還主張聯合其盟國共同參與。2012年6月5日，美國國會參議員理查德·盧格提出第481號決議案，該決議案表示美國政府愿與菲律賓一起，共同維護航行自由[12]。2018年4月，美國國會參議員科里·加德納提出第2736號法案，該法案表明美國政府應實施印太戰略，加強美國與盟國之間的合作，在包括中國東海和南海在內的印太地區進行聯合海事培訓和“航行自由行動”[13]。2018年7月25日，美國國會眾議員喬·威爾森提出第6506號法案。該法案表達了美國批準并推動先進技術轉讓的意愿，以此支持美印軍事合作，共同執行“航行自由行動”[14]。美國國會眾議員凱文·麥卡錫于2018年9月25日提出第6888號法案，該法案要求總統與美國盟國和伙伴合作，在印太地區開展聯合海事培訓和推動“航行自由行動”[15]。2019年11月20日，美國國會參議員詹姆斯·里奇提出第435號決議案，該決議案將美國與日本、韓國在維護區域安全與穩定方面的關系定義為合作伙伴，由三方共同維護海上安全和航行自由[16]。2020年7月29日，美國國會眾議員約霍提出第7855號法案，建議美國國防部長應加強與美國盟國和伙伴的合作，增加美海軍在臺灣海峽和西太平洋“航行自由行動”的次數[17]。2019年2月8日，美國國會眾議員邁克爾·康納威提出的第116號決議案和2019年1月24日美國國會參議員羅恩·約翰遜提出的第27號決議案一致呼吁美國應加強與盟國的合作，盡快在黑海海域展開“航行自由行動”[18-19]。2021年美國國會參議員詹姆斯·里奇提出第814號法案，支持美國與盟友在黑海開展“航行自由行動”，旨在反對俄羅斯對領海主權的過度主張，支持烏克蘭的海洋邊界主張[20]。

(三)在北極航道推行“航行自由行動”

隨著全球氣候變暖，北極航道所具備的有利的地形條件和豐富的戰略資源逐漸顯現，其潛在的軍事戰略價值不斷凸顯，美國國會對在北極航道開展“航行自由行動”的相關立法活動愈加重視。美國國會的立法訴求主要有兩項。一是強調在北極航道推行“航行自由行動”對美國軍事安全的重要意義，并要求美國政府和軍方貫徹執行“航行自由行動”。2015年5月14日，美國國會參議院通過第1356號國防授權法案，該法案要求保護美國在北極地區的國家安全利益，包括“航行自由行動”，該法案現已被總統簽署成為正式法律[21]。同年5月19日，美國國會參議員約翰·麥凱恩提出第1376號法案即《2016年國防授權法案》，該法案要求：第一，美國國防部長向國會闡明美國在北極地區的最新軍事戰略；第二，保護美國在北極地區開展“航行自由行動”；第三，加強與美國在北極地區有共同安全利益的國家間的合作。二是增加美國在北極地區“航行自由”資金的投入[22]。2019年12月，美國國會參議員丹·沙利文提出的第3080號法案決定通過追加資金加強海軍和海岸警衛隊水面艇艦的部署，力求在2030年之前實現西北航“道航行自由”[23]。2021年，美國國會眾議員邁克·加拉格爾提出的第4135號法案建議美國增加在北極地區的資金投入，以確保美國在該地區的“航行自由行動”順利進行[24]。

(四)在南海、東海和臺灣海峽強推“航行自由行動”

東海、南海和臺灣海峽是美國國會在全球策動“航行自由行動”的重要區域。1995年美濟礁事件后，美國國會將“航行自由”作為美國南海政策的基本原則之一。美國國會的相關立法主要聚焦以下幾個方面：首先，支持美國政府和軍方在中國關鍵海域行使所謂“航行自由”權。1995年3月10日，美國國會眾議員本杰明·吉爾曼提出第114號決議案，宣布“自由通過中國南海”符合美國及其盟國的國家安全利益[25]。2009年，美國國會眾議院提出第3288號法案，支持美國軍隊在南海、東海、臺灣海峽和黃海的國際水域和領空行使“航行自由權”[26]。該法案經總統簽署成為正式法律。2012年8月2日，美國國會眾議員在埃尼·法萊奧馬韋在第6313號法案中建議，支持美軍在南海、東海、黃海、臺灣海峽等國際水域和領空行使“航行自由權”，并表示美國和其他國家一樣擁有在“航行自由”、開放進入亞洲海洋領域方面的利益，且始終支持其他國家通過國際水域[27]。 2016年7月12日，美國國會參議員科里·加德納提出第526號決議案，建議美國國防部應加強美軍在東海和南海開展“航行自由行動”[28]。2016年7月14日，美國國會眾議員馬特·薩爾蒙提出第5890號法案，敦促美國國務卿“利用一切外交手段向全世界傳達美國對“南海航行和飛越自由”的堅定決心”[29]。國會制定的《2018年亞洲再保證倡議法》要求 “總統制定與美國盟友以及伙伴國合作的外交戰略，以執行在印太地區，包括東海與南海的聯合海上訓練以及維護“自由航行”任務。”[30]2020年7月29日，美國國會眾議員約霍提出第7855號法案，要求美國國防部長增加美國海軍穿越臺灣海峽和在臺灣海峽開展“航行自由行動”的頻次[31]。 第三，攻擊指責中國“影響”“航行自由行動”。美國國會在多項法案中將中國維護自身海域權益的合理正當行為視為“威脅”，并加以無端指責。2014年9月8日，美國國會眾議員埃尼·法萊奧馬韋加提出第714號決議案，該決議案聲稱，美國政府支持一切按照公認的國際法原則，和平、合作解決南海和東海的海洋爭端和管轄權爭端，不承認中國劃定的東海防空識別區，聲稱這一行為侵犯了國際空域飛越自由的權利，該決議案還威脅中國不要再進行類似行為[32]。2020年7月22日，美國國會參議員詹姆斯·里奇提出第4272號法案，該法案將中國在南海的建設行為定義為非法行為，稱這種行為干擾了美軍“航行自由行動”，并且對其他國家構成了威脅[33]。2020年9月17日，美國國會參議院斯科特·里奇提出第4606號法案，該法案稱解放軍近期在臺灣海峽及其周圍進行軍事演習，對臺灣安全構成所謂威脅，建議美國海軍繼續在臺灣海峽開展“航行自由行動”[34]。2021年2月18日，美國國會眾議員蓋伊·雷申塔勒提出第1173號法案，該法案要求美國國防部長應當考慮增加穿越臺灣海峽以及在臺灣海峽開展“航行自由行動”的次數，以加強美國海軍在西太平洋地區的行動[35]。

三、 美國國會關于“航行自由行動”立法的影響

冷戰結束30年來，美國國會通過立法活動全面而深入地介入美國推動“航行自由行動”的政策制定和貫徹執行當中。美國試圖以國會制定的國內法律構建“美式”“航行自由行動”的所謂“規則”，不僅破壞了以《聯合國海洋法公約》為核心規范的海洋秩序，同時也對別國領土主權、國家安全和海洋權益產生了十分惡劣的影響。

(一)對美國行政部門和軍方施加法律約束

美國國會制定的“航行自由行動”相關法案一旦成為法律，其影響將遠遠大于那些處于“半成品”狀態的法案，會對美國政府產生“剛性”影響，對行政部門和軍方形成法律約束。如不履行后者，將面臨違法之嫌。雖然只有少數“航行自由行動”相關法案成為正式法律，但是其影響不容小覷。1991—2021 年 ，共有33項法案經美國總統簽署立法，成為美國軍方開展“航行自由行動”的所謂法律依據。美國總統之所以簽署相關法案，在某種程度上就是對國會立法文本的認可，其影響在于美國政府在強推“航行自由”的政策取向上將與國會立場保持高度一致。應當指出，美國國會提出的為數眾多不具有法律約束力的法案和決議案對美國政府關于航行自由政策同樣產生了不容忽視的作用。盡管他們并不具有法律強制力，但行政部門卻不能視而不見，因為國會的立場往往傳達了國內公眾輿論或公眾所關注的問題。它為行政部門提供了一個風向標，使總統制定政策時，必須顧及國會的反應。

(二)損害相關沿海國的安全和主權權益

美國推行“航行自由行動”，構成威脅國際海洋安全的重要因素。美國國會在極力推進“航行自由行動”過程中，勢必導致美軍與沿海國家展開對抗、沖突。這種所謂的“航行自由行動”，已引起多數國家包括中國的抗議和不滿，并存在嚴重的安全沖突隱患。中國是美國推動南海軍事化最直接的受害者，在中國海洋安全受到巨大挑戰的同時，也給中國形象維護帶來了巨大的壓力，致使中美關系發展掀起巨大波瀾[36]。長期以來，“航行自由”和“地區穩定”是美國在南海和臺灣海峽強推所謂“航行自由”的主要借口，這已經嚴重觸及了中美之間的安全戰略共識和安全政策底線，極大損害了中國的核心國家安全和利益。2022年1月20日，美國“本福德”號導彈驅逐艦未經中國政府批準，非法闖入中國西沙領海，進行所謂“航行自由行動”。對此，中國國防部新聞發言人吳謙也發表談話對美方行徑表示強烈不滿和堅決反對，指出美方行徑根本就不是其宣稱的“航行自由”，而是侵犯中國主權、危害南海和平穩定的嚴重挑釁，其性質十分惡劣[37]。2022年4月27日，美軍“桑普森”號驅逐艦通過臺灣海峽，此次挑釁行為發生于中美兩國國防部長視頻通話之后以及臺軍進行“漢光38號”演習之前，不排除其妄圖破壞中國主權的嫌疑。當前，在中美全面競爭背景下，中美圍繞此行動的軍事對抗色彩更加突出，這很可能會推升潛在沖突風險。此外，美國國會通過立法在臺海地區推行“航行自由”，不斷向“臺獨”勢力釋放錯誤信號，破壞海峽兩岸關系的和平與穩定，在一定程度上助長了“臺獨”分裂勢力的囂張氣焰。

(三)破壞國際海洋秩序

美國國會通過立法推行所謂“航行自由”，把海洋作為推行單邊強權、挑動大國競爭和對抗的場所，破壞地區穩定，嚴重威脅了國際海洋秩序的健康發展。作為維護國際海洋秩序的綱領性文件，《聯合國海洋法公約》規定：所有國家，不論為沿海國或內陸國，其船舶均享有無害通過領海的權利[38]。其中，考慮到軍艦的特殊性質，其在他國領海是否享有無害通過權須明示規定。目前 152 個沿海國家和地區的海洋立法中，有42個國家設置了需要批準或通知的條件，其中 30 個國家規定需事先批準，12 個國家和地區規定需提前通知。[39]美國國會在相關立法過程中完全無視上述原則規定，以行使所謂的“無害通過權”為名，出動艦艇強行進入他國領海；以行使所謂的“公海自由、過境通行和無害通過權”為名，出動軍艦與飛機強行進入他國境內的群島水域。美國“航行自由計劃”完全背離了《聯合國海洋法公約》和習慣國際法對航行自由所作規定，實質上是將“航行自由”等同于不受任何限制的“絕對自由”[40]。此外，美國國會在相關立法中多次提到的“國際水域”也在挑戰國際法。《聯合國海洋法公約》條文中并沒有“國際水域”相關表述。“國際水域”是傳統海洋軍事強國所使用的概念，旨在模糊世界各大陸近海海域所具有的海洋法屬性，盡可能地放大“公海”及“公海”的法律地位，給予海洋軍事強國的“行動自由”。由此可見，美國國會通過立法推動軍方在世界范圍內實施的所謂“航行自由行動”，是對其他國家在領海、專屬經濟區、群島水域等海域的主權和管轄權的惡意挑釁，完全背離了《聯合國海洋法公約》和習慣國際法對航行自由所作的規定，是對國際海洋秩序和世界和平穩定的沖擊和破壞。

結 語

冷戰結束30年來，美國國會通過國內立法活動在全球強推美式“航行自由行動”，挑戰了以國際法為基礎的國際秩序，屬于典型的“長臂管轄”。美國默認其國內法所擁有的法律效力大于國際法實質是實行強權政治的翻版。在國會的推動下，美國頻繁派遣軍用艦機進入敏感海域，持續威脅海上航行安全、加劇地區緊張局勢。從法律效力上看，盡管美國國會制定的法律對美國相關職能部門具有法律約束力，但是對其他國家來說是無效的。從立法主體資格來看，美國國會可以根據其政治需要制定任何國內法，但對于那些具有域外管轄或域外效力的法律不能侵犯他國的主權和立法權。美國國會利用其國內法強推“航行自由”已經侵犯到相關國家的領土主權，也是對立法權的濫用。