江西省地震易發區房屋設施加固工程實施進展及對策探討

肖建華，許 杰，唐婷婷，黎 斌，羅 麗

(江西省地震局，330013，南昌)

0 引言

我國地震活動具有頻度高、范圍廣、震害大的特點，頻發的地震災害嚴重威脅著人民生命財產安全和經濟社會發展，影響社會和諧穩定[1-3]。據統計，我國地震災害中95%以上的人員傷亡和財產損失都是由房屋設施的倒塌或破壞造成的。2010年青海玉樹7.1級地震，人員傷亡中94.5%是由房屋倒塌所致[4]。根據 GB18306—2015《中國地震動參數區劃圖》，江西省瑞金市、尋烏縣、會昌縣、安遠縣等4個縣(市)的45個鄉鎮位于7度以上地震高烈度區，其他地區均為地震烈度6度區，屬于中等地震災害區，江西省地震活動具有震源淺、影響大、災害重等特點，3.5級地震就有可能造成破壞，其中石城—尋烏斷裂帶(邵武—河源斷裂帶中段)具有較強的活動性，發生過6級以上地震，是江西境內地震活動強度最大、頻度最高的地方。江西省1970年以來3.0級以上地震震中分布見圖1。同嚴峻的地震形勢相比，江西省城鄉建筑抗震設防能力薄弱的狀況尚未根本好轉，尤其是在廣大農村以及城市老舊街區，房屋建筑存在總體數量不清、設防情況屬性不詳、地震災害風險底數不明的情況，導致實施地震災害風險精準防治較為困難。因此，實施地震易發區房屋設施加固工程，對于減輕地震災害風險、保護人民生命財產安全、維護社會穩定具有十分重要的意義。

圖1 1970—2020年江西省3.0級以上地震震中分布圖

2018年10月10日，中央財經委員會第三次會議對提高我國自然災害防治能力進行專題研究和部署，要求針對關鍵領域和薄弱環節，推動建設“九項重點工程”，其中就包括“實施地震易發區房屋設施加固工程”[5]。根據江西省地震災害背景以及國家確定的地震易發區范圍，確定江西省地震易發區房屋設施加固工程的總體區域為：瑞金市、 尋烏縣、會昌縣、安遠縣等4個縣(市)的45個鄉鎮(圖2)，主要工作是對江西省地震易發區內城鎮住宅、學校、醫院、農村民居、重要交通生命線、電力和電信網絡、水庫大壩、危險化學品廠庫、軍事設施進行抗震加固，科學規劃并高標準建設應急避難場所。

圖2 江西省地震高烈度區鄉鎮示意圖

為深入了解全省地震易發區房屋設施加固工程實施情況，督促有關地區加快實施，由江西省地震局、江西省住建廳、江西省應急廳等有關領導專家組成的加固工程調研組，赴有關地區以座談會、實地抽查等形式，對加固工程實施情況進行詳細了解，總結典型經驗，查找問題和不足，研究分析下一步推進措施。調研組選取了會昌縣人民醫院整體搬遷PPP項目、G206線珠高茶橋維修加固工程、瑞金市葉坪加油站、尋烏縣中等職業技術學校、安遠縣大坑水庫以及部分農民自建房等10類房屋設施，詳細了解工程建設基本情況，查看施工設計圖紙、工程抗震設計，工程抗震加固措施等，了解加固工程實際成效。

1 江西地震易發區房屋設施加固工程工作進展

江西省委、江西省政府深入貫徹落實學習貫徹習近平總書記關于防災減災救災和自然災害防治重要論述，江西省地震局、江西省應急管理廳共同牽頭，各相關廳局、市縣政府及相關部門密切配合，協調聯動，建立起穩固的廳局、市縣溝通聯絡機制，全力推進地震易發區房屋設施加固工程實施。江西省加固工程協調工作組各成員單位、各級人民政府，結合蘇區振興、棚戶區改造、農村民居地震安全示范工程、農村中小學校舍安全保障、危橋加固、病險水庫加固等項目，在政策允許范圍內向地震易發區傾斜資金，取得了階段性成效。各地區各部門持續加大房屋設施加固投入力度，在政策導向、組織管理、工程實施方面積累了較為豐富的經驗，取得了豐碩的成果，產生的效益是全方位的。通過3年的努力，達到了“三年明顯見成效”的總體目標，各行業主管部門和相關企業對防御地震災害風險、提升房屋設施抗震安全的意識明顯增強，地震安全已成為各種安全工作的首選項，工程震災抗御能力進一步提高。棚戶區改造、農村危房加固、水庫除險、避難場所建設等工程實施，使全社會親身感受到“人民至上”“生命安全第一”施政理念的落地生根,人民群眾的幸福感、獲得感和安全感得到實實在在的體現。

1.1 制定完善相關政策

圍繞加固工程，省市縣三級政府及相關部門積極行動，在項目扶持、資金扶持、項目日常管理等方面出臺了一系列較為完善的政策性文件。省級層面，江西省地震局會同江西省減災委員會辦公室于2020年8月31日印發《江西省地震易發區房屋設施加固工程實施方案》，對江西省加固工程總體工作進行部署，明確工程范圍、實施步驟及各廳局、各市縣政府相關責任。此外，各行業牽頭單位(各相關廳局)、各市縣政府圍繞加固工程分別出臺了本領域相關政策文件。江西省住房和城鄉建設廳、江西財政廳印發《關于開展農房抗震改造工作的通知》《關于印發江西省2020 年農村危房改造實施方案的通知》，對全省農房抗震改造的補助對象、改造方式、補助標準、操作程序等進行明確，指導各地有序推進農房改造工作。江西省衛生健康委員會對醫院公共密集場所、基建施工、食堂等重點部位是否達到抗震設防標準進行全面摸排，明確新建醫院建設工程要按照高于當地房屋建筑的抗震設防要求進行設計和施工，確保醫院達到重點設防類抗震設防標準；要求對位于7度以上地震高烈度區的贛州市瑞金、尋烏、會昌、安遠4個縣(市)的有關醫療衛生單位，積極配合有關部門，認真組織對醫院建筑工程進行全面排查鑒定，并按照重點設防類抗震設防標準建設和改造醫療用房，抗震加固、遷移避險，消除安全隱患，提高醫院整體抗震救災能力。

1.2 建立組織保障體系

成立江西省地震易發區房屋設施加固工程協調工作組，統一領導、部署全省地震易發區房屋設施加固工程全面實施。成立由江西省住房和城鄉建設廳、江西省地震局、江西省發展改革委員會牽頭，各相關廳局為成員單位的協調工作組，統一領導、負責落實國家層面以及江西省委、江西省政府相關決策部署，研究解決江西省加固工程設計實施中的重大問題，部署全省加固工程全面實施。指導推動各部門按照任務分工抓好責任落實，協調落實加固工程所需政策、資金，指導督促市縣政府推進加固工程實施。協調工作組辦公室設在江西省地震局，協調組辦公室成員包括協調組各成員單位聯絡員，主要負責加固工程的日常聯絡、協調、督導和推進，定期匯總工作進展，推動落實領導小組會議議定事項。

贛州市、瑞金市、尋烏縣、會昌縣、安遠縣人民政府相應成立本地區房屋設施加固工程領導機構，并在相關部門設立辦公室，統一組織、協調、督促、推進本地區房屋設施加固工程落地見成效。

1.3 編制專項實施方案

農村民居加固方面，江西省委、江西省政府高度重視保障性安居工程建設工作，將國有墾區危房改造工作作為保障性安居工程的重要組成部分，統一部署、統一調度。各級農墾部門積極做好協調服務工作，提前謀劃，提早部署，切實抓好保障性安居工程統籌協調，協助各農墾單位積極謀劃，及時申報計劃,協助發改、住建、財政部門下達建設計劃。城鎮住宅加固方面，印發《關于印發棚戶區改造工作激勵措施實施暫行辦法的通知》，激勵支持各地積極推進棚戶區改造工作，推動江西省高質量跨越式發展。學校建設加固方面，省市縣三級教育工作主管部門先后組織實施了“全面改薄”、中小學校舍維修改造長效機制、薄弱環節改善與能力提升、學前教育等學校校舍重大項目建設，極大地改善了全省各級各類學校的辦學條件，全省義務教育學校辦學條件基本達到國家“20條底線”要求，全面消除了D級危房，特別是江西省地震高烈度區的瑞金市、尋烏縣、會昌縣、安遠縣學校辦學條件和校舍安全得到了極大提升。

1.4 強化技術支撐

為保障加固工程順利推進，城鎮住宅、農村民居、醫院、電力、電信等各領域普遍設立了專家庫，在招投標、加固施工、項目驗收階段，選取財務、結構等各相關專業專家，進行工程現場核查、資料查驗，為項目全流程監管提供技術支撐。如城鎮住宅方面，專家庫由各市縣棚改業務骨干、從事住房建設和管理的技術人員組成，可在項目核查、督查檢查中及時提供政策和技術支持。水庫大壩方面，江西省水利廳組建了驗收工作專家庫，在組織大中型病險水庫除險加固及重大水利工程各階段驗收工作時，選取各相關專業專家，進行工程現場核查、資料查驗，為驗收工作提供技術支撐。重要生命線工程方面，交通廳根據橋梁大小，分級進行審查，其中大橋以上橋梁、隧道等改造項目由江西省綜合交通運輸事業發展中心審查，中小橋由地方交通主管部門審查，各級審查均成立由行業內造價、設計、管理等方面的專家組，針對各單位上報項目開展專項審查，確保設計、加固達到改造要求，做好有關技術支持工作。

2 典型經驗

2.1 積極保障加固經費

省直有關行業部門積極落實省加固工程協調工作組部署，統籌政策、項目、資金向地震高烈度區傾斜。江西省住房和城鄉建設廳﹑江西省財政廳聯合印發《關于開展農房抗震改造工作的通知》，要求高度重視地震高烈度區(瑞金市、安遠縣、會昌縣、尋烏縣)農房抗震改造，從農村危房改造補助資金中列支出抗震改造補助資金，2020年下達抗震設防烈度7度以上地區農房抗震改造補助資金3 760萬，提前下達2021年農房抗震改造補助資金4 800萬，支持全省地震易發區住房不滿足當地抗震設防要求，有意愿、有能力的農戶改造農房。地震高烈度區市縣充分整合蘇區振興、棚戶區改造、農村危舊房改造、農村中小學校舍安全保障、危橋加固、病險水庫加固等重點項目，大力實施加固工程。

2.2 探索運用加固新材料

為了進一步提高農房抗震水平，會昌縣邀請西安建筑科技大學，以麻州鎮增豐村農戶家為試點，采用高延性混凝土對房屋進行抗震改造。該新材料是一種以水泥、石英砂等為基體的纖維增強復合材料，具有高延性、高耐損傷能力、高耐久性、高強度(抗壓、抗拉)、良好的裂縫控制能力[6]，具有價格便宜，施工方便，抗震效果好等特點。這種低成本高性能的高延性纖維混凝土為老舊小區的改造加固提供了材料的保證和技術支持。會昌縣專門召開農村房屋抗震改造現場觀摩會，邀請高烈度區有關部門參觀試點，西安建筑科技大學專家現場推介高延性混凝土在住宅抗震加固領域的應用，受到了專家一致好評。

2.3 推廣使用抗震支架

抗震支架是限制附屬機電工程設施產生位移，控制設施振動，并將荷載傳遞至承載結構上的各類組件或裝置。抗震支架在地震中應對建筑機電工程設施給予可靠的保護，承受來自任意水平方向的地震作用。會昌縣人民醫院投資1 200萬，用于抗震支架技術建設，提高了醫院的抗震能力，把醫院建設成更為安全的地方。

2.4 開展校舍危房整治工程

瑞金市、會昌縣、安遠縣及尋烏縣，嚴格按照“突出重點、分步實施”的原則，開展了D級危房校舍的集中整治工作，重點解決中小學校舍抗震加固、校舍遷移避險及整體出現險情急需改造的D級危房重建問題，優先解決地震高烈度區、人口稠密地區中小學校舍加固改造，采取拆除、重建、封存停用等方式，全面消除了全省的D級危房。對于新建的中小學校的教學用房、學生宿舍及食堂等均按照高于本地區抗震設防烈度1度以上的標準進行建設。

3 存在的問題

3.1 統籌協調難度大

加固工程作為一項利國利民的工程，也是一項復雜的社會系統工程，涉及面廣、投入成本高，同時部分地區和部門未能引起足夠的重視，積極性不高，相關管理體制、責任分工、協作機制、組織保障措施等不夠健全完善，同時工程產權關系復雜、利益主體多元等，導致工程實施總體進展不快，未能及時摸清災害風險底數和強化各類設施抗震設防能力。

3.2 農房抗震加固落實情況不理想

農村一直是房屋設施加固工程的盲區，部分地區農村缺乏相關技術標準和實施抗震加固的技術專家團隊，建房沒有設計圖紙，僅憑建筑工匠自身經驗建房，沒有經過專門的培訓，不能保證房屋的抗震性能；農民抗震意識不強，部分地區抗震宣傳不到位，此外，抗震加固會增加建房成本，導致農民抗震加固意愿不強烈。

3.3 資金籌措難度大

各類房屋設施抗震加固量大，且需要大量的抗震鑒定、抗震加固設計、抗震加固改造等費用，但缺少用于常態化加固的財政政策支持和地方政府專項加固經費，同時缺乏相關配套政策和激勵機制，社會資本投入少，資金盤活難度大。

4 意見建議

4.1 完善體制機制

引導各級各部門提高思想認識，進一步明確責任分工職責和實施機制，健全完善相關配套政策、資金投入、協調工作機制、組織保障措施等，保障信息有效共享和高效溝通，建立加固工程長效工作機制，確保全面完成加固工程目標任務。

4.2 加強技術指導

組建技術專家團隊，梳理完善工程技術規范和標準體系，完善工程技術指南，對農村建筑工匠加強農居規范化設計、施工技術培訓，指導工程實施。推廣先進技術和成果案例，編印農村民居建筑抗震設計施工圖紙、宣傳手冊、加固改造指南等，強化對農村民居建設的指導和管理，科學引導農民建造具有抗震防災能力的房屋。

4.3 統籌資金投入

協調各行業主管部門切實發揮行業加固工作牽頭主管作用，在加固項目、資金、技術支持等方面繼續向地震高烈度區傾斜，積極爭取中央政策支持、地方政府專項經費支持和項目立項，拓寬各類經費籌措渠道，制定相關激勵和配套政策，調動企業和社會資金參與，健全實施資金保障機制。

4.4 突出加固重點

加固工程要突出重點，抓住要害。住宅建設中突出農村住宅建設，保障農村住房安全;公用建筑中突出學校、醫院，把學校醫院建成更安全的地方；基礎工程中突出20世紀90年代及之前的老舊工程，如老舊橋梁、水庫等。

4.5 加強宣傳引導

新建工程做到全部滿足抗震設防要求，不產生“增量”，特別是農村住房建設，優化農村居住點布局，引導農村居民嚴格按照抗震設防要求進行住房建設;杜絕重建設輕拆除，老舊危房做到應拆盡拆。加強宣傳，改變農村建房觀念，提高農民抗震意識。

4.6 構建工作長效機制

充分利用工作督導調研和各類檢查，督促地方黨委政府落實屬地責任，提高站位，提高認識，嚴格按照加固工程工作要求，細化任務，推動工程實施。進一步加強協調工作機制建設，推動各類工程主管部門加強協調聯動，保障信息有效共享和高效溝通。另外要深入總結工程實施經驗，從制度政策、技術標準、人員隊伍、系統平臺等方面，謀劃構建符合地方實際的長效機制，不斷推動工程成果落地應用。