預算一體化背景下科研院所全面實施預算績效管理的路徑探析

羅麗娜，黃 艷，李雄輝，蔣麗紅，肖 番，謝思東，蔡 樂

(江西省科學院，330096，南昌)

0 引言

我國實行科教興國戰略，二十大指出，到2035年，我國實現高水平科技自立自強，進入創新型國家前列。科研院所是我國國家創新體系中的重要力量，在基礎研究及科研成果應用推廣貢獻中發揮重要作用，同時為國家培養大量科技人才。科研院所預算管理體制對科研院所科研整體水平提升、項目執行、人才培育、成果產出等具有重要影響。當前科研院所預算管理存在統籌力度不足、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等問題，嚴重降低科研資金使用效率，因此科研院所亟需深化預算績效管理，探索建立全方位、全過程、全覆蓋績效管理體系，提高績效管理質量和效率[1]。

1 預算管理一體化與全面預算績效管理的關系

預算管理一體化建設是全面深化預算制度改革的重要舉措，是指財政部門構建“制度+技術”的管理機制。用系統化思維全流程整合預算管理各環節業務，以預算管理一體化系統為主要載體，提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現對預算管理全流程的動態反映和有效控制[2]，進而提高財政資金使用效益，推進財政治理體系和治理能力現代化發展，進一步提升財政預算管理的現代化水平。財政部門一體化系統信息傳遞流程見圖1。

圖1 一體化系統中的信息傳遞流程圖

全面預算績效管理是優化財政資源配置的關鍵舉措，是指將績效理念融入預算工作的全面、動態的管理模式,建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系[3]。全方位要求預算績效管理的實施對象從項目支出拓展到整體支出；全覆蓋指資金全覆蓋，預算績效管理范圍需包括一般公共預算、國有資本經營預算等所有預算資金；全過程強調建立“事前績效評價、事中績效監控、事后績效評價、評價結果應用”的預算績效管理閉環模式[4]。全面預算績效管理的閉環框架圖見圖 2。

圖2 預算績效管理閉環框架圖

預算管理一體化系統，是實現全面預算績效管理的基礎。預算一體化系統包含預算編制、執行、項目庫等模塊，可以實現全面預算績效管理中事前評估、目標管理、運行監控等工作需求，實現資金流、項目流、績效流“三流合一”。

2 科研院所預算績效管理存在的問題

根據國務院部署，2020年選取5～6個試點省份實施預算管理一體化系統，2022年底實現地方預算管理一體化系統全面運行。目前，科研院所已基本上線地方預算一體化系統，實現了預算編制、預算執行、會計核算、決算和財務報告、資產管理等業務環節的有效銜接[4]，提升了預算編制水平、硬化支出執行約束，提高了預算管理的透明度，提高了資金的使用效益。但是，科研院所在進行預算績效管理仍然存在較多問題。

2.1 預算編制階段——績效目標編制不科學

目前，財政補助的科研院所預算采用“二上二下”的編制程序,以江西省為例，“一上”需在8月底前報送項目庫等信息，財務人員需在預算一體化系統報送預算項目預算數及績效目標。財務人員受專業所限，無法對科研項目進行充分調研與論證，僅根據科研人員報送的項目材料進行錄入，但科研人員忙于科研工作，對績效管理認識不足且時間精力有限，編制的績效目標不規范、不清晰、不細化。財政部門對科研院所報送的項目進行評審，受限專業，對科研規律了解不清，無法對科研項目的績效目標的科學性、合理性進行準確的判斷，基于國家支持科研事業發展的方針，會降低對科研項目指標的審核要求，最終導致績效目標與實際工作出現“兩張皮”現象。這些都嚴重影響了預算績效管理的成效。科研院所項目評審流程見圖3。

圖3 科研院所項目評審流程

2.2 預算執行階段——預算執行控制不嚴

財務部門受部門職能所限，比較重視對收支的管理,重點關注預算執行率，對科研項目執行過程中績效是否偏離預期目標無法做出準確的判斷。科研管理部門定期檢查項目執行績效情況，但無法及時獲取項目開支信息。受技術及保密等因素影響，科研管理系統與財政預算一體化系統未能實現有效銜接，導致科研部門與財務部門信息共享效率很低，很難對項目的投入產出比、產生效益與預期目標的偏差做系統的分析。目前，大多數科研院所對科研項目的績效監控僅停留在簡單的數據匯總上，分析較為膚淺,無法為科研決策提供有力支撐。

2.3 績效考評階段——績效評價結果應用不到位

預算績效評價結果價值體現的是“獎優罰劣”，應用績效評價結果的有效途徑是將結果與預算安排掛鉤。但在實際工作中，依據績效評價結果安排預算的標準體系尚未健全，應用并不廣泛。在各地的實踐中，廣東省、江蘇省等地區的財政部門已經出臺了績效考評結果與預算安排掛鉤的具體方案，但核減的標準不一，導致績效評價結果與預算安排相掛鉤在實際工作中較難操作。還有一些地區出臺的管理辦法對預算核減未出臺具體標準，導致在實際工作中無法操作，未充分發揮預算績效評價結果的“指揮棒”作用。

3 科研院所預算績效管理問題成因分析

3.1 預算績效管理人員不專業

目前科研院所預算績效管理工作大多是財務人員兼任，財務人員對科研規律認識不清，管理效果欠佳。根據科研院所項目特點，科研院所預算績效管理人才必須兼備財務、科研管理專業知識，財務人員、科研人員本職工作繁忙，很難精通本職工作以外的專業知識。科研財務助理制度受經濟等因素的制約，暫未全面落實。

3.2 監督問責機制不健全

在實際的工作過程中，績效評價結果應用情況的監督制度還不規范。從各省 (市)公布的預算績效評價結果應用(暫行)辦法來看，監督問責的客體界定并不統一，有些甚至沒有明確規定監督問責條款等。監督問責缺乏明確的法制依據，導致部分科研院所對績效評價結果應用不重視，或者在制定本單位績效評價結果應用管理辦法時依據不足無法落地實施，這些都勢必會影響到監督問責常態化運轉。

4 科研院所全面實施預算績效管理的優化路徑

4.1 強大人才隊伍——全面推行科研財務助理制度

科研財務助理是集項目過程管理、財務管理、綜合業務管理等職能為一體的綜合科研輔助人員[5]。在財務管理方面，承擔預算編制、經費報銷等事務性工作;在項目過程管理方面，輔助科研人員開展立項申請、中期檢查、結項業務辦理等工作；在綜合業務方面，配合科研輔助研究、實驗操作設備維護等工作[5]。科研財務助理既有財務知識，又精通科研規律，在從事科研項目全面預算績效管理方面能夠發揮重要作用。

4.2 完善業務流程——構建全過程預算管理框架

全過程預算管理包括事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價以及結果應用，從而形成項目績效管理的良性循環[6]。

1)事前開展績效評估，防止出現“拍腦袋決策”。在項目立項之前進行,確定項目該不該立，能不能納入項目庫。在預算管理一體化背景下全面實施預算績效管理，推進績效關口前移，對新增項目從必要性、經濟性、可行性綜合評估，切實從源頭把好關[1]。

2)實施預算執行和績效運行“雙監控”。根據項目特點和開展情況設置中期績效監控指標體系，運用定量和定性分析對預算執行、實施措施、資金管理和使用、效益情況等進行分析評判，出具

重點監控報告[7]。上半年每季度對績效目標實現程度實行一次監控，以提示警示為主；三季度在開展監控的同時，以糾偏糾錯和調整處置為主；四季度每月開展監控，以督促完成支出預算、實現既定績效目標為主。

3)強化績效評價結果的運用，健全預算績效評價結果與預算安排相掛鉤的量化管理制度。建立統一的績效評價結果劃分等級，制定依據績效評價結果安排預算資金的核減標準，可以借鑒 《中華人民共和國資源稅法》中幅度稅率的設置思路,制定適用于本單位的預算安排調減幅度標準[8]。

4.3 構建信息基礎——建立預算與科研項目管理大平臺

全面預算績效管理需要建立“技術+制度”的管理機制，要想讓全面預算績效管理落到實處，需要智能化的管理信息系統。目前，科研院所財務部門使用地方財政預算一體化系統，系統已實現基礎信息管理、預算編制與調整、監控等功能，已基本實現預算閉環管理，但是科研經費預算管理與科研項目管理還沒有實現有效的銜接，科研管理部門的項目管理系統獨立與財務部門的預算一體化系統，無法實現信息共享。科研院所要根據本單位實際情況，深化業財融合機制，建立高度匹配財政部門預算一體化系統的科研院所預算與科研項目管理大平臺，有效銜接財務信息與項目管理信息，從而提高預算數據的轉化與應用效率，實現預算與績效智能化閉環管理。

5 小結

科研院所全面實施預算績效管理，對提升科研項目資金使用效益、提高單位管理效能具有重要意義。乘著財政預算一體化改革這股東風，科研院所要錨定效果導向，補齊管理體制短板，加強人才隊伍、制度框架、信息系統3個方面的建設，通過全面推行科研財務助理制度、構建全過程預算管理框架、建立財政預算與科研項目管理相融合的大平臺，提升預算績效管理能力，助力我國科研事業發展。