淺論新時代國土空間規劃編制的問題及解決措施

付娟

廊坊市自然資源和規劃局安次區分局 河北 廊坊 065000

引言

在國土空間規劃工作開展過程中，要明確目標，及時找出問題，制定規范化的執行標準，不斷提升現有工作人員的綜合能力。注重理論技術的指導，形成統一的參考標準。帶動當地國土規劃工作的深入發展，大力推進地區經濟，帶動地方產業，為農民創造更大的經濟收益，共同維護自然生態環境的持續穩定發展。

1 國土空間規劃的重要性

對于已經或者將要實施的土地利用政策，都應該立足于可持續發展戰略，這樣的政策才具有長期性、科學性和規范性。確保國家土地資源安全，確保能夠滿足社會經濟用地需求，有效推動我國供給側結構性改革。減少規劃資源和建設資源的浪費；建立國土空間規劃系統，可以進一步利用和保護各項資源，實現綠色發展，實現自然資源開發和保護之間達成平衡狀態；通過建立國土空間規劃體系，不斷推進我國資源管理系統的現代化發展，使我國相關管理系統能夠協調發展。國土空間規劃內涵豐富，并不是只是涉及土地如何利用配置，而是包含著依托戰略研究來積極引導空間有序發展，實現自然環境和人類的和諧共處。現階段，我國所處的國際環境發生著重大變化，國內社會經濟發展進入新階段，這些都要求，應該在國土空間規劃編制過程中進一步強化戰略性工作。當然，在整個規劃編制過程中，應該重點關注開展規劃的工作方式、其中包含的重點內容有哪些，如何實施戰略目標等[1]。

長遠性、廣域性，以及全面性，是新型國土規劃的關鍵特征。國土規劃在國土空間挖掘、維護以及管理方面占據著至關重要的位置，致力于對資源優化配置進行優化，打造更高級別更完善的國土空間布局，是現階段治理我國國土空間工作中存在的關鍵問題。針對我國國土，其挖掘工作、維護以及管理方式具有關聯的活動，存在極為深遠和重要的指導價值，是一種徹底性、全面性、系統性和戰略性的規劃。在實際進行國土規劃的過程中最為關鍵的任務就是確定出規劃方向與國土空間挖掘格局以及明確出自然資源的生產模式、挖掘范圍、人口數量、布局與流程、城鎮科學布局，同時需要對水源、通信、交通、動力等各項基礎設施進行科學布局，建立健全一個完善化、綜合化的環境管理體系以及維護的方案和目標。

2 國土空間規劃的原則

2.1 完善城鄉規劃體系

在我國國土空間規劃實際開展時，要針對現階段我國土地的實際運用情況實施科學全面地分析，構建出一個科學、合理、全面、高效的國土資源管理系統，根據制定出相關的法律法規來規劃國土資源的運用情況，促使其更為規范、穩定。在這一階段中，需要嚴格按照管理系統的需求開展工作，預測城鎮未來發展趨勢，明確國土資源的實際運動方式，確保我國國土空間規劃系統的高效性、全面性展開。

2.2 緊密結合規劃實施管理

在明確國土空間規劃指標系統過程中，要確保其具有典型性和代表性，需要充分展現我國國土空間規劃的政策意圖、調控職能以及法定職責。所有的指標都需要具有明確的政策含義、調控意圖、實際作用，以及管理需求。指標的含義以及計算方式需要清楚明了，需要具備方便收集、能界定、可定量等功能。和指標具有關聯的信息源頭需要讓有關的部門進行公布，促使其穩定性、持續性發展，在確定指標時，需要確保其具有彈性和剛性，能夠繼承預期性指標和約束性指標的實際管控方式[2]。

3 新時代國土空間規劃編制的問題

3.1 編制單位技術水平參差不齊，成果質量難以保障

從我國現階段的國土空間規劃來看，編制企業對整個工作的掌控力度也存在一定的提升空間。從國家針對國土規劃的現有政策來看，其中也明確提到公民參與的重要性。但是具體內容較為籠統，對于資質管控力度不足，一部分經驗和技術能力不足的企業也盲目投入現階段的工作中，導致規劃水平差異化嚴重，整體水平有待進一步提升。

3.2 規劃缺乏全域視角，內容聚焦于建設空間

從整體發展和基礎建設兩方面來進行分析，其中整體發展主要分為實施位置，分布點以及整體規模和最終目標等。要確保基礎設施的完備，水電供給系統要滿足需求。國土空間規劃基礎建設則包括居民生活的基礎住宅以及公用設施等分布狀況，土地使用規劃，相關性能指標等。國土空間規劃的主要工作為建設區域內的空間規劃，從全局角度出發，合理布局。而對其他非建設用地的管理力度嚴重不足，工作局限性較大，導致一部分土地資源被浪費。

3.3 職責重疊，側重不同

在國土空間規劃編制完成前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行，作為過渡期用地審批和規劃許可的依據。原有各類空間規劃分屬不同部門，各規劃的管控要求、技術標準，以及對空間的利用和保護也不統一，客觀存在規劃“打架”、難以統一落地的后果。例如，城市總體規劃由原城市規劃部門牽頭編制，側重城市發展、土地資源配置、土地用途、開發強度等，由于過分強調人口和城鎮化率快速增長，規劃建設用地規模普遍較大。又如，土地利用總體規劃由原國土資源部門牽頭編制，側重土地“管控”，以上級下達的耕地保有量、新增建設用地指標等約束性指標為基準，落實耕地保護任務、確定建設用地規模，由于受行政影響較大，約束性指標分配存在差異，部分城鎮建設用地不能滿足實際發展需要[3]。

3.4 分類不一，銜接困難

原有空間規劃（主要涉及城市規劃和土地規劃）在分類方法、參考標準等方面存在差異，造成國土空間規劃在編制過程中存在一定矛盾和困難。例如，城市規劃用地分類采用住房和城鄉建設部2012年發布實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50173-2011），土地規劃用地分類采用國土資源部2017年頒布的《土地利用現狀分類》（GB/T21010-20170），兩者用地內涵、分類標準不一，銜接困難。雖然自然資源部于2020年11月發布《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，但此分類指南還不是國家標準，分類指南的推廣使用還存在一定的障礙。

3.5 內容交叉，目標差異

國土空間規劃和土地規劃均確定了允許建設規模的面積和范圍，符合兩大空間規劃是用地審批、項目落地的重要前提。但是由于規劃編制銜接不夠充分，導致規模和布局上并不一致。此外，國土空間規劃的空間布局也存在差異，部分國土空間規劃的建設用地在土地規劃中是非允許建設區，給后續的規劃管理工作造成矛盾和困難。

4 新時代國土空間規劃編制的改善措施

4.1 完善法律法規

法律法規的制定是保障國土規劃協調統一的基礎，在落實確定規劃建設用地控制指標前，應查看其是否符合國土規劃的相關法律法規，如果存在矛盾點，則應結合實際情況進行調整或完善。這樣一方面能夠對國土空間規劃編制起到更好的指導作用，另一方面也對國土空間規劃編制展開合理的協調與指導，在規劃期限方面，國土空間規劃期限通常結合國民社會經濟發展規律及國土規劃的規劃期限設定近期規劃及中長遠規劃[4]。

4.2 明確協調必要性

一個城市是否處于健康可持續的發展狀態，其判斷標準之一在于土地是否得到良好的應用，國土規劃是否達到理想的管理成效、是否處于協調發展狀態。因此，管理者必須充分認識到協調規劃的必要性與重要性，只有緩解二者之間的矛盾，提升協調程度，才可在滿足法律需求的同時保障國土規劃處于高效實施狀態，讓土地得到更高質量的保護與利用，這也是城市健康持續發展的前提。

4.3 明確編制目的

明確規劃編制的目的是做好規劃融合的前提條件。需要通過行政手段，確定各級規劃的地位和作用，以保障國家自然資源安全、糧食安全、生態安全為首要目標，應因地制宜，結合市級發展新目標、新思路、新格局，統一規劃編制目的。

4.4 加強標準建設

加強對國土空間調查、規劃、用途管制用地用海的研究，推動其形成適用性較強的國家標準，支撐國土空間規劃編制和相關工作的開展，使規劃在統一的標準下進行對比，確保規劃的合理性、可對比性。

4.5 強化空間管制

國土空間規劃應統籌考慮用地規模和布局，優化資源配置，形成統一的重大基礎設施和產業布局，突出用地空間管制的理念，強化“三條控制線”，即永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，積極響應從“擴張型規劃”向“空間管制型規劃”的轉變，加強規劃的空間屬性和空間管控能力[5]。

4.6 布局優化調整

優化全域農業、城鎮、生態空間布局，形成“三個”空間布局科學、經濟、社會、生態效益有機統一的空間格局。建議制定空間規劃全域管制策略，嚴控城鎮開發邊界，在確定的約束性和預期性指標指導下，結合城市發展戰略，貫徹“嚴控總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的總體要求，合理布局各類建設用地，促進城市的緊湊發展。

4.7 平臺開放共享

建議將分散在各部門、各行業的基礎地理信息數據和空間規劃成果數據采用統一的數學基礎、數據格式、建庫標準進行整合、重構，建立各部門共建共享共用、全市統一、市縣（區）聯動的國土空間基礎信息平臺，并同步建設國土空間規劃“一張圖”，實施監督信息系統，為規劃全生命周期管理奠定基礎。基礎數據統一建議形成統一的規劃編制基礎數據庫，避免因基礎數據統計口徑不一而造成規劃成果差異。底圖、底數以第三次國土調查為基礎，采用國土空間用地用海分類標準。在此基礎上，落實各類規劃，使規劃內容落實到的具體圖斑地塊上，提高規劃成果精度。

4.8 指標充分銜接

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是我國的一項基本國策。我國人口基數大，人均可利用資源不足，必須嚴控用地管制、生態保護和開發強度，提高土地的節約集約利用程度。建議統籌考慮各類規劃指標，充分對比分析，加強各指標銜接，在國土空間規劃編制中進行統籌考慮[6]。

5 結束語

在實際開展國土空間規劃的過程中，需要針對現階段我國土地的實際運用情況實施科學全面地分析，構建出一個科學、合理、全面、高效的國土資源管理系統，根據制定出相關的法律法規來規劃國土資源的運用情況，促使其更為的規范、穩定。在這一階段中，需要嚴格按照管理系統的需求開展工作，預測城鎮未來發展前景，制定出科學可行的國土資源運用模式，建立健全相關管理制度，明確各項指標，提出針對性策略，促使我國國土空間規劃系統得以全面化、科學化和細致化開展。