鄉鎮國土空間規劃在國土空間規劃體系中的意義

陳天峰 徐東

1. 甘肅省城鄉規劃設計研究院有限公司 甘肅 蘭州 730000；

2. 北京城建設計發展集團股份有限公司 北京 100032

引言

這些年，我國在國土空間規劃體系建設上斥巨資進行了一系列的變革，促使我國在國土空間體系規劃工作上也取得了一定的成績。為妥善解決當前我國在國土空間規劃工作踐行上各自為營、國土空間規劃體系性匱乏等問題，我國在國土空間規劃工作踐行上，引入“多規合一”理念，盡可能確保我國在國土空間規劃體系建設上始終有出色的建設成績和效益。可以說，在我國經濟發展的進程中，強化空間規劃體系改革，是當前我國在國家治理工作踐行上，實現相應治理體系構建以及改善治理能力的有效手段。同時其對推動我國市場經濟的健康、穩定發展也有不可替代的作用和價值。

1 當前鄉鎮國土空間規劃的現狀

一直以來，在我國發展進程中，國土空間規劃扮演了十分關鍵的角色。鄉鎮國土空間規劃作為我國國土空間規劃體系十分關鍵的構成部分，對推動鄉鎮發展起到了積極推動作用。

從我國鄉鎮國土空間規劃工作的歷史來說，隨著我國在經濟發展上，從計劃經濟進入市場經濟階段，此時國土空間規劃工作的價值也逐步凸顯。當前，在我國各個省市和地區，國土空間規劃工作在城市發展進程中也扮演了十分關鍵的角色。對于我國的鄉鎮空間規劃工作踐行來說，立足鄉鎮發展訴求出發，科學合理進行鄉鎮國土空間的規劃，能夠促使我國鄉鎮中在發展的過程中，實現對相應資源的科學、高效利用，進一步提速鄉鎮發展成績和發展效益。鄉鎮國土空間規劃，對推動鄉鎮經濟發展有著不可替代的作用和價值。同時，鄉鎮國土空間規劃也是我國國土空間規劃十分關鍵的構成部分，為達成統一的國土空間規劃起到了一定的支撐作用[1]。

2 我國土地資源不同用途之間的博弈

2.1 耕地資源與人均用地之間的博弈

在中國高速發展的背景下，耕地每年都在減少，人地矛盾愈演愈烈，耕地面積由1996年的1.30×108hm2降至2004年的1.22×108hm2，2020年間減少7.595×106 hm2，降幅為5.84%。FAO規定，20%以上的縣人均耕地低于警戒線0.053hm2人-1。并且隨著經濟的快速發展也將導致建設用地需求也呈現著持續增長的現象，期間退耕還林以及農業結構調整等方面的原因，也使得我國總耕地面積減少趨勢十分明顯，其在短期內出現難以扭轉的現象。農業人口問題是中國人地矛盾最為尖銳、最為突出的問題，在相當長的時間里，耕地問題一直是我國土地利用的首要和基礎性問題。相對于過去七八十年代的耕地質量變化，目前的耕地更多地表現為營養流失、農田污染加劇等問題。同時，高強度的土地開發利用也對生態安全構成嚴重威脅。因此，當前耕地保護工作面臨的主要挑戰是如何建立保護意識與保護行動的關系，盡管政府和個人對保護耕地資源十分重視，但在落實具體行動方面仍存在不足。

2.2 工業與農業間的博弈

第一，工農土地資源博弈主要表現在各類工業開發區與農地之間的博弈，尤其是對開發程度較低的城郊偏遠農業用地，為了加速地區發展，將農業用地轉為工業用地后，粗放經營，存在供而未用土地和用而未盡的土地，使土地浪費嚴重。第二，土地資源的博弈。一是造成優質耕地資源面積不斷減少，二是導致林地、草地、濕地等生態用地減少。土地資源工作中，以國土資源為主要服務對象，促進資源的開發利用，實現資源環境節約高效，保護環境，承擔環境保護任務。要在國土資源管理開發過程中切實做好土地資源的配置，保護產業結構，實現資源的有效利用。確定資源更新周期和恢復周期，保證資源環境的可持續利用。

3 鄉鎮國土空間規劃在我國國土空間規劃體系中的價值和意義

當前，隨著我國市場經濟的不斷發展，我國在現階段發展過程中，面臨的社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一矛盾具體體現為當前我國的有較為突出的城鄉發展不均衡表現，尤其是我國的鄉村地區發展相對滯后，發展不充分。事實上，在我國行政管理體系架構布局上，鄉鎮是我國最基礎的行政組織單元，其不僅扮演者推動鄉村經濟飛速發展的角色，同時在實現鄉村關系協調方面也有重要的作用發揮。所以，對于我國的國土空間規劃體系布局來說，強化對當前鄉鎮國土空間規劃工作，不僅有助于推動我國現階段社會矛盾的拓展解決，同時對推動鄉村地區實現高品質發展，達成鄉村振興目標也有不可替代的作用和價值。而且，踐行我國鄉鎮地區的國土空間規劃，也能夠契合當前我國的新型城鎮化發展的目標和要求。

隨著我國在《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）的正式印發，當前我國的各個省市和地區紛紛開始關注的鄉鎮國土空間規劃工作，也有一些省市和地區在鄉鎮國土空間規劃工作踐行上取得了一系列的成績，并完成了鄉鎮國土空間規劃編制工作。從我國的行政體系布局角度來說，鄉鎮是最基礎的單位。考慮到我國國土空間規劃傳導和落實的功能要求，高層級地域的國土空間規劃對“多規合一”內容在鄉鎮地域的傳導與落實，以及生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界“三線”劃定等，均要求我國在鄉鎮地區的自然以及空間資源的規劃和利用上，都有更高的要求。而且從我國的鄉鎮發展的現狀來說，其承擔的是生態環保以及自然資源保護的責任，所以重視鄉鎮國土空間規劃工作，有助于確保我國更高層級國土空間規劃得以高效的落實[2]。

在鄉鎮國土空間規劃工作的落地上，由于鄉鎮地區涉及鎮以及村等不同要素，而且我國鄉鎮地區在行政結構規劃上也有較為鮮明的城鄉二元化特點。所以在推動鄉鎮國土空間規劃工作過程中，要重點考慮的一個問題在于，如何實現總體規劃以及詳細規劃的出色銜接。這就要求在鄉鎮國土空間規劃工作踐行上，針對過程中涉及的基礎以及公共設施作出科學合理的規劃，并有針對性進行產業發展的布局。基于此，確保我國鄉鎮國土空間規劃工作在踐行上，能夠真正將城鄉融合的目標落實到位，在具體的落實上要充分考慮到其和縣市以及鄉村之間的巧妙銜接，做好相應的融合工作，確保在進行鄉鎮國土空間規劃工作落地上，能夠做到對相應要素的剛性把控。所以這也就意味著我國在鄉鎮國土空間規劃工作的踐行上，相較于更高層級的國土空間規劃工作開展而言，有同樣大的工作難度和實現壓力。

4 鄉鎮國土空間規劃在國土空間規劃體系構建路徑

4.1 加強國土資源規劃管理

綜合主功能區、土地利用、林地、城市等規劃，編制國土空間規劃“一張圖”，在國土空間規劃的基礎上，以統一用途管制為手段，形成生產空間、林地、城市等空間開發保護制度，基本形成生產空間、生活空間宜居、生態空間山清水秀的“一張圖”。土地規劃應始終堅持三大原則，即示范、建設、兼顧生態，其間需要以每一分土地資源為基礎，結合實際確定住宅、商業、農業三大模塊，使之能有效規劃國土資源，提高國土資源的利用率。其次，要大力推進城市節能減排，要加強城鄉居民節能環保意識的培養，充分發揮人民群眾的監督作用，使土地資源利用效率得到提高。2007年以來，我國部分地區開始實施減稅降費等措施，工業消費占國土資源的70%。對此，在規劃國土資源管理工作中，要注重對節能減排的宣傳，對于不嚴格執行的單位要予以處罰，并提醒企業要加強自律[3]。

4.2 科學合理的調整用地結構

一是要提高土地資源的利用率，必須充分利用閑置土地，科學合理地調整用地結構，降低工業用地的比重，擴大耕地面積，使我國土地結構達到平衡狀態，也能使生態環境得到更好的保護，優化土地整治規劃工作質量。二是在土地結構調整過程中，要根據當地的實際情況，特別是城市里有一部分閑置的土地，要加強利用，更有利于發展城市規模，同時也有利于減少對城郊其他土地造成的破壞。三是要加強不同類型土地的綜合利用，比如在工廠建造區，種植除塵、防噪的植物，在小區綠化或小河建設等，都能讓它在發揮經濟效用的同時，提高其生態效益，使其綜合利用。此外，各有關部門在實施土地資源利用規劃過程中，也要加強對企業節能減排工作的跟蹤與反饋，以確保土地規劃利用的有效性。與此同時，為了更好地防止國土資源浪費，相關部門要結合自然資源部和省自然資源廳的規劃，開展土地整治工作。特別是要加強對農村土地資源的治理和對污染和廢棄土地資源的治理，從而更好地優化我國土地資源結構。

4.3 優化空間結構

我國國土空間開發過程中，優化空間結構是比較重要的環節，主要是為了平衡生態保護環境，在此基礎上提高人民生活質量，最主要的是降低資源消耗，是實現國土空間規劃可持續發展的重要舉措。國家規劃工作應關注城市發展動態和人口變化，盡可能把工作落到實處，緩解城市環境污染。在調整土地結構時，需區分工業、住宅等不同的功能區域，以實現土地利用空間結構的優化。因此，應根據國土區域的發展狀況，對土地資源進行盤活和功能區域重建，使土地建設發揮對區域經濟的促進作用。對不同環境下的城市規劃要進行規劃，對數據進行綜合分析，為城市規劃提供更加科學合理的參考數據，以實現經濟與社會協調發展[4]。

5 結束語

總之，對于我國的國土空間規劃工作踐行來說，鄉鎮國土空間規劃工作作為我國國土空間規劃體系不可或缺的重要構成部分，能夠為更好落實“五級三類”國土空間規劃體系要求，推動我國國土空間規劃工作的妥善落地起到積極推動。為此，隨著我國在國土空間規劃工作開展上的成績取得，我們要尤其關注我國的鄉鎮的健康發展，科學合理開展鄉鎮國土空間規劃工作，真正確保我國在鄉鎮國土空間改革工作踐行上取得出色的規劃成績和效益。