保護非物質文化遺產國際合作機制鳥瞰
—— 以2003年《公約》名錄體系的發展現狀為中心

巴莫曲布嫫

在聯合國教育、科學及文化組織（簡稱“教科文組織”）大會通過的《保護非物質文化遺產公約》（以下簡稱《公約》或2003年《公約》）框架內，國際層面開展的申遺實踐一直是公共場域乃至學界所關注的一個焦點話題，以致各種討論和爭議此起彼伏。這一內卷現象大抵也反映了人們對《公約》得以在全球范圍內實施的準則、概念、措施和機制尚缺乏必要的了解。有鑒于此，本文僅結合在2003年《公約》框架內奠定的四重國際合作機制，重點說明在該機制下設立《公約》三重名錄體系的法理依據和運作方式；同時從成績到問題再到挑戰，考量“申遺”作為締約國實施《公約》的關鍵路徑與《公約》名錄列入機制全球反思進程之間的復雜關聯。由此，或可為進一步厘清申遺實踐的基本方向提供一定的前鑒和助益。

一、從《公約》到《操作指南》：四重國際合作機制的形塑

首先有必要回顧《公約》第一條所確立的四項宗旨：“（一）保護非物質文化遺產；（二）尊重有關社區、群體和個人的非物質文化遺產；（三）在地方、國家和國際一級提高對非物質文化遺產及其相互欣賞的重要性的意識；（四）開展國際合作及提供國際援助?！备哦灾?，保護、尊重、提高認識并相互欣賞、合作這四組關鍵詞正是《公約》核心價值觀①朝戈金：《聯合國教科文組織〈保護非物質文化遺產倫理原則〉：繹讀與評騭》，《內蒙古社會科學》（漢文版），2016年第5期。的集中表述，亦為國際社會實施《公約》建立了共同行動的基線目標。《公約》第二章“在國家一級保護非物質文化遺產”、第三章“在國際一級保護非物質文化遺產”、第四章“國際合作與援助”彼此貫通，為各締約國全面履行其法定義務作出了明確規定。第十九條從內外兩個向度對“合作”進行了界定：一則“……國際合作主要是交流信息和經驗，采取共同的行動，以及建立援助締約國保護非物質文化遺產工作的機制”；二則“在不違背國家法律規定及其習慣法和習俗的情況下，締約國承認保護非物質文化遺產符合人類的整體利益，保證為此目的在雙邊、分地區、地區和國際各級開展合作。”

自《實施〈保護非物質文化遺產公約〉操作指南》（簡稱“《操作指南》”）于2008年出臺以來，已先后經過7次修正，從多方面體現了國際社會為保護人類共同遺產不斷調整行動方向的努力，也反映了各締約國在實施《公約》的主要行動領域中所面臨的復雜挑戰?！恫僮髦改稀烽_宗明義，第一章便以“國際層面非物質文化遺產的保護、合作與國際援助”為題，與《公約》相關條款環環相扣，在“四重國際合作機制”（four international cooperation mechanisms，以下簡稱“四重機制”）的整體框架內，為這部國際法在各締約國的落地實施提供了制度化的決策方向和治理路徑。如圖1所示，該機制包括急需保護的非物質文化遺產名錄（簡稱“急需保護名錄”）和人類非物質文化遺產代表作名錄（簡稱“代表作名錄”）的遺產項目②詳見巴莫曲布嫫《遺產化進程中的活形態史詩傳統：表述的張力》，《民族文學研究》，2017年第6期。申報（nomination）和列入（inscription），“最能體現《公約》原則和目標的計劃、項目和活動”（簡稱“優秀保護實踐名冊”）的推薦（proposal）和遴選（selection），以及國際援助的申請（application）和批準（approval）。在操作層面上則按計劃性方法（programmatic approach）一同構成為國際社會共同保護非遺的四項并行措施——具體目標各不相同，但互為關聯。

圖1 四重國際合作機制中的《公約》名錄體系示意圖

進一步講，《操作指南》作為《公約》的實施細則，為各締約國有序開展兩個名錄的申報、一個名冊的推薦和國際援助的申請提供了共同的行動準則和不同的實踐路徑，并對列入／遴選／評選的強制性標準、申報／推薦／申請的受理程序和時間表作出了嚴格規定（第1—56段），總體上包括技術檢查（秘書處）→標準審查（審查機構）→總體評審（委員會）三個基本程序，以確保四重機制互為補充，由此為保護各締約國領土上存續的活態遺產（living heritage）提供了進入國際承認和國際理解的平臺，也為基于社區而得以確認和界定的各種非遺項目經由締約國申報進入人類共同遺產（common heritage of humanity）開啟了多重通道，而優秀保護實踐和在國際援助資助下開展保護項目則有益于范例推廣、經驗分享和能力建設。因此，對締約國來說，在國際合作原則下開展非遺保護理當包括國家層面的申遺工作，而以社區參與為基礎的申遺實踐作為締約國的國家行為也部分構成其履約的法定義務。

然而，不可否認的是，四重機制在過去十多年的并行發展過程中并未取得預期的效應，這與《公約》在不同的國家背景下乃至不同時期的國際環境中加以實施的復雜進程有著高度的相關性，特別是當今全球正遭遇百年激變，各種危機并存，在多種內外因素的制約下，國際合作機制乃至其實踐方式和工作模式自然會面臨種種制約和挑戰。

二、三重名錄體系：發展現狀與問題掃描

國內已通用的“申遺”一詞實難完整含括四重機制，其語用范圍的限定與許多國家從未使用過國際援助機制相關；而該機制與保護已列入急需保護名錄的遺產項目或在緊急情況下申請籌備性援助有緊密聯系。因而，人們經常討論的“申遺”話題主要圍繞《公約》規定的兩個名錄和一個名冊；且因重視程度不同，不少國家至今僅使用過代表作名錄機制。在《公約》法定文件中經常使用“2003年《公約》名錄”（the Lists of the 2003 Convention）或“2003年《公約》的三重名錄列入體系”（threefold listing system of the 2003 Convention，以下簡稱“名錄體系”），而在實際運作中逐步成型的工作模式則概稱為“名錄列入機制”（listing mechanisms）。究其名實，以“2003年《公約》”作為所有格對名錄體系進行嚴格限定，也昭示了其間潛含的國際合作深意：一方面，名錄體系本身是為實現《公約》宗旨而專門設立的國際合作機制；另一方面，名錄列入機制的持續性運作還需與“定期報告機制”（periodic reporting mechanism）對接，從而約定了各締約國及其相關社區和群體、《公約》執行機關、教科文組織以及其他各有關行動方的責任和義務。

2008年11月，保護非物質文化遺產政府間委員會（以下簡稱“委員會”）第三屆常會通過決定，將《公約》生效前由教科文組織先后分三批宣布的90項“人類口頭和非物質遺產代表作”一并納入“人類非物質文化遺產代表作名錄”，隨后便開始籌備三重名錄第一個周期的申報和受理工作。因而，現行名錄列入機制正式啟動于2009年。從直觀上看，圖2反映了《公約》名錄列入機制從無到有的13年進程，但實難承載其背后豐富而又復雜的訊息，尤其是在多輪浪尖與波谷之間跌宕前行的發展態勢遮蔽了數字變動下的荊棘之路。這里僅從整體上對名錄列入機制取得的主要成就作一概覽性掃描。

圖2 《公約》名錄所列遺產項目／優秀保護實踐統計圖（2008—2021年）

從地方層面上看，通過締約國提交的遺產項目申報日益多樣化，不僅從整體上極大地提升了非遺的可見度（visibility），而且從地方到全球的遺產化進程中所彰顯的相關社區的當代實踐已成為確認、界定和保護非遺項目的基本尺度和共同行動。從國家層面看，活態遺產保護對各締約國在文化政策、立法和體制上制定相應的戰略、規劃和計劃有直接推動作用，同時對締約國內部的非遺清單編制和定期更新，包括社區參與其進程的每一階段，也形成了相應的責任約定。從國際層面看，三重名錄的不斷更新和拉長對《公約》已接近全面批約作出了直接貢獻，而每一批名錄的產生都會通過具體的非遺實踐不斷加深人們對世界文化多樣性和人類創造力的理解，由此文化遺產概念的內涵和外延也得以大幅度拓寬。特別是與可持續發展目標相一致的申報在數量上不斷增加，彰顯了非遺保護與環境可持續性之間的聯系，同時促進了非物質遺產保護（safeguarding）與物質遺產保護（conservation）之間的協合增效作用。在經審查機構推薦和委員會確認的申報范例中，一些案卷涉及保護少數群體、邊緣化或原住民的活態遺產，并展示了活態遺產與教育、環境和性別等若干行動領域與可持續發展之間的聯系。此外，近三年在新冠肺炎疫情的沖擊下，相關申報實踐也表明傳統知識和民眾智慧可為人類面臨的共同挑戰提供解決辦法。以下結合圖2并以委員會歷屆常會有關其年度申報評審工作的決定為循證范圍①本文的總結參考了委員會歷屆常會（2006—2021年）有關四重機制形成的一系列決定，涉及《公約》名錄的列入標準、發展進程、存在的主要問題和挑戰，以及改進措施乃至具體建議，可通過教科文組織非物質文化遺產網的專題網頁（https://ich.unesco.org/en/decisions）查詢或獲取。若非必要，行文中不另作說明。，集中對長期存在的現象級問題作一簡要歸總。

其一，三重名錄之間的取舍趨勢。從列入情況看，急需保護名錄71項，來自38個國家，占比11.27%；代表作名錄530項，來自140個國家，占比84.13%；優秀保護實踐名冊29項，來自22個國家，占比4.6%。顯而易見，絕大多數締約國優先考慮代表作名錄申報，必然以舍棄其他兩個機制為代價。列入急需保護名錄多年的遺產項目至今仍舊“原地踏步”地留在該名錄中，而其實施已久的保護計劃及其有效性便會令人質疑。為遴選和推廣優秀保護實踐而專設一個機制的愿景，也幾乎消弭在占比最低的事實面前，大抵因其論證難度最高，還須適合發展中國家的需要，且因要求以成效評估機制作為依托，對潛在推薦國的能力建設也形成了挑戰。

其二，區域分布失衡。從選舉組看，亞洲及太平洋區域（第四選舉組）203項，占比31.1%，總量最高，這與中日韓三國在未設受理上限的2009年周期分別有25項、9項和5項列入名錄直接相關。西歐與北美區域（第一選舉組）122項，占比18.7%；東歐區域（第二選舉組）121項，占比18.6%。接下來的占比漸次下滑：拉丁美洲和加勒比區域（第三選舉組）86項，占比13.2%；非洲區域（第五a選舉組）63項，占比9.7%；阿拉伯區域（第五b選舉組）56項，占比8.6%。“非洲優先”是教科文組織部門間聯合行動的主題領域，也是《公約》全球能力建設戰略的重心，但非洲國家的增長幅度最慢。阿拉伯國家略有勝出則得益于委員會優先支持的聯合申報，共有14項。此外，截至2020年7月，已有180個國家加入《公約》，但《公約》名錄中至今還有40個締約國處于“缺席”狀態。

其三，五大領域與遺產項目之間存在弱相關。若按一個或多個非遺領域計，其中社會實踐、儀式、節慶活動421項，表演藝術336項，傳統手工藝324項，口頭傳統與表現形式314項，有關自然界和宇宙的知識與實踐228項；基本覆蓋五大非遺領域的遺產項目計290項，對應90個國家。這些數字至少說明許多申報材料所勾選的非遺領域過于偏狹，難以反映活態遺產內在互聯的多樣性，也未能反映遺產項目與遺產領域之間存在的互涉關系；有的領域選擇則缺乏信息的準確性、一致性和連貫性，不利于公眾社會對遺產項目的性質和社區范圍形成全面理解，也不利于在整體上提升非遺的可見度。①詳見郭翠瀟《構建科學、合理的非物質文化遺產分類體系——以〈保護非物質文化遺產公約〉名錄數據庫的統計分析為中心》，《民族文學研究》，2021年第6期。

其四，多國聯合申報的信息提供不對等。目前，國別申報共569項，來自125個國家；聯合申報61項，涉及100個國家。2020年聯合申報沖頂，多達14項；2021年，“訓鷹術——一宗活態的人類遺產”經第三次擴展，24個國家先后加入，跨全球三個大陸。在提交國數量激增的同時，聯合申報卻面臨如何界定“跨境共享遺產”的挑戰，畢竟類似的或相似的遺產（similar heritage）不能等同于共享的遺產（shared heritage），只有后者才能為“相關社區和群體提供認同感和持續感”（《公約》第二條）。有的聯合申報案卷按國家逐一羅列碎片化信息，而如何開展聯合保護行動，同時確保各自社區事先知情同意并全程參與合作，則成為證據鏈環上的缺憾。毋庸置疑，聯合申報已成為次區域、區域開展國際合作的重要行動，在申報規則中享有優先權重。但藉此規避每個周期的受理上限，似乎已成為助推聯合申報不斷上漲的潛在動因。

從總體上看，在《公約》的發展歷程中，一直處于國際合作最前端并發揮關鍵作用的四重機制已成為全球能力建設戰略中的支柱。委員會在其提交給締約國大會（以下簡稱“大會”）的雙年度（2012—2014年）工作報告中，曾鄭重呼吁各締約國、大會和其他利益攸關方關注四重機制的使用權重：（1）促進急需保護名錄，將其重新定位為締約國對保護非遺和實施《公約》的承諾之體現；（2）促進國際援助，將其作為保護非遺和實施《公約》的工具；（3）尊重并促進代表作名錄的宗旨和最佳使用方式；（4）通過開發專用網站、電子通訊、在線論壇等其他更為便捷的方式分享保護經驗，對優秀保護實踐名冊進行補充。（ITH/14/5.GA/4.1, para.24）①文中所涉部分《公約》法定會議文件，可按隨文括注的文件代碼在教科文組織數字圖書館（http://unesdoc.unesco.org/）查詢或獲取。但此后6個審查周期的實踐表明，盡管委員會一再重申其以上關切，這種失衡格局非但沒有改變，還有不斷加劇的趨勢。

三、名錄列入機制及其全球反思進程：觸底與轉機

《公約》名錄列入機制的運作和發展事關各利益攸關方，也最容易受到來自各方面的挑戰。2012年以來，鑒于締約國在申報實踐一再遇到相關列入標準帶來的問題和障礙，委員會就反思《公約》名錄列入標準多次提出建議，也采取過相應舉措，但收效甚微。而在《公約》名錄體系的建設進程中長期存在的橫向問題與相繼發生的“例外”（on an exceptional basis）事件，在不同向度上形成重重壓力，逐漸在下述幾個重要關節上“觸底”，最終推動了名錄列入機制的全面反思。

其一，從申報到審查。2009年以來，在申報／推薦／申請案卷中反復出現的橫向問題一直在挑戰咨詢機構（現為審查機構）的工作方法、評判尺度和職權范圍。盡管問題林林總總，但在整體上折射出諸多類似的觀念錯誤或認識模糊，以致屢屢步入行動誤區。（1）背離《公約》宗旨和原則，錯誤理解各名錄的具體目標。例如，將列入代表作名錄等同于建立其專屬的所有權、物主權、地理標志乃至品牌認證等；在遺產敘事闡釋中頻繁使用“真實性／本真性／真確性／原真性”“唯一性”“原創性”“純粹”“正宗”等排他性不當用詞，往往在社區之間乃至國家之間埋下相互競爭乃至造成緊張關系的隱患。（2）去語境化現象有增無減。在確認和界定遺產項目時未能在“實踐”與“產品”之間作出區分，將保護重心落到具體的“實物”之上，而非社區的實踐過程和代際傳承，同時忽略了遺產項目之于社區和群體的文化意義和社會功能，而博物館化、劇場化、舞臺化、民俗主義的作品化等傾向，不僅脫離了遺產項目所植根的文化語境，也背離了實踐之于社區的本旨和意義；（3）社區參與不充分。在編制申遺材料的過程中，包括在已提出乃至已實施的保護措施或保護計劃中，乃至在國家內部的清單編制和更新過程中，缺乏自下而上的包容性參與機制或帶入機制，對性別因素和性別作用重視不夠。（4）缺乏有效的風險監測和評估機制。對過度商業化、商品化和不可持續旅游業可能給社區實踐帶來的負面作用失察，對列入代表作名錄本身可能會對遺產項目存續力造成不可預期的潛在影響也有不同程度的低估。（5）混淆教科文組織不同文化公約之間的保護對象和保護方法。其典型表征是錯誤使用1972年《保護世界文化和自然遺產公約》框架內的概念或術語，如世界遺產、世界文化遺產、突出的普遍價值、真實性、完整性、瀕危等，乃至出現世界級／世界人類非物質遺產等拼湊用詞。上述問題的長期存在往往會構成審查機構、委員會和申報國之間的潛在頡頏，即便最后以“翻案”方式在委員會評審階段最終得以列入名錄②詳見本刊同期刊出的朱剛《聯合國教科文組織非物質文化遺產保護政策研究——以審查機構及其運作機制為中心》一文。，也會在更大范圍內造成認識上和行動中的混亂。

其次，從審查到評審。2017年，委員會常會在決定將“越南富壽省唱春”從急需保護名錄轉入代表作名錄的辯論中，其程序的合法性受到了質疑③詳見朱剛《教科文組織非物質文化遺產保護新動向：以越南富壽省唱春項目的名錄轉入為個案》，《民間文化論壇》，2018年第6期。。審查機構內部對首次受理程序“例外”的案卷也有不同看法，但從大局出發采取了變通措施。此舉促成委員會提出動議以全面反思名錄列入機制的性質和目的，同時圍繞《公約》實施以來遇到的挑戰和問題尋找解決方案。2018年，通過教科文組織的積極斡旋，朝鮮和韓國各自獨立申報的傳統摔跤“希日木（Ssirum/Ssireum）”突轉為“合并審查”，最后“聯合列入名錄”（joint inscription），再次成為程序上的“例外”，但事件本身彰顯了共享遺產具有建設和平的內生性動力。

再者，列入名錄后。早在2012年的常會期間，委員會就建立有關申報工作的信訪機制通過了相關決定（Decision 7.COM 15），但此后一直苦于缺乏具體的響應性機制以采取主動跟進行動和適當程序?！拔萋┢赀B夜雨”，2017年以來，相關社區或第三方對若干已列入名錄遺產項目的現狀和影響其存續力的事態發展表示了關切，秘書處收到的相關投訴大幅增加，其中多起涉及種族主義、仇外心理和歧視，有悖于社區之間相互尊重的需要。2018年常會期間，委員會認識到有必要反思對已列入名錄遺產項目的跟進行動和適用方式，同時承認反思跟進行動本身與持續思考《公約》名錄的性質和目的之間存在相關性，遂而決定正式啟動“《公約》名錄列入機制全球反思進程”。2019年3月，教科文組織發表公報譴責比利時“阿爾斯特狂歡節”一再出現種族主義和反猶太主義花車；同年12月，委員會常會通過決定，將該遺產項目從代表作名錄中除名，成為捍衛《公約》核心價值觀的第一個反面例證，但同樣缺失具體程序。會議期間，針對迫在眉睫的一連串復雜問題，委員會因勢利導，確定了以下主要反思點：（1）名錄列入機制的整體方法；（2）列入標準的相關問題；（3）對列入名錄遺產項目的跟進行動及其相關問題；（4）申報的審查方法。

2021—2022年是全面推進全球反思進程的關鍵期，通過在線磋商問卷調查、專家會議、三輪政府間開放式工作組會議等包容性進程取得了一系列積極成果①相關成果文件可通過以下專題網頁進行查詢，https://ich.unesco.org/en/global-reflection-on-the-listing-mechanisms-01164，發布時間：不詳；瀏覽時間：2022年9月16日。。其中，專家會議的背景文件首先肯定了《公約》三重名錄體系的重要作用：“該體系被認為是一個重要的工具，有助于使全世界的國家當局和社區認識到活態遺產的多樣性和重要性，以及保護活態遺產的必要性，并動員國際社會團結起來”；同時文件也承認，“經過十多年的實施，各利益攸關方發現了與這三個機制有關的大量復雜而又彼此關聯的問題，其中有些問題涉及面很廣?！保↙HE/21 EXP 2 Rev.4, paras.1-3）實際上，這些問題一直反復出現在委員會和大會在各自歷屆會議期間產出的法定文件中，主要涉及：（1）相關名錄列入標準的修訂；（2）遺產項目在兩個名錄之間轉入或除名的程序；（3）對已列入名錄的遺產項目之現狀采取跟進行動；（4）年度審查周期可受理申報案卷的總量上限；（5）多國聯合申報材料的編制及其擴展列入程序；（6）通過名錄列入機制推動活態遺產保護對可持續發展作出貢獻。（Document LHE/22/9.GA/9 Rev., note 2）

2021年12月和2022年7月，在第十六屆常會和第五屆特別會議期間，委員會在全球反思框架內分別審議了開放式政府間工作組的多項建議，并決定提議大會通過專門針對名錄列入機制的《操作指南》修正草案。隨后大會在第九屆會議期間宣布三年反思進程結束，同時批準了委員會提出的《操作指南》修正案（Resolution 9.GA 9），所涉具體條款突顯了對既有問題的實質性回應，也彌補了程序正義上曾出現的短板，并將規則細化到以下實操層面：（1）對已列入名錄遺產項目的擴展或縮減；（2）遺產項目從一個名錄轉入另一名錄，或從一個名錄中除名；（3）申報材料的提交、審查、評審，以及時間節點的前移。其中有兩處重大調整：一是明確規定了每年受理三重名錄申報的總量，其上限從之前默認的50項左右提升到60項之內，包括同時申報急需保護名錄和申請超過10萬美金國際援助的綜合案卷，而所有的國際援助申請改為由委員會主席團評審。二是遺產項目可以在三重名錄機制之間實現轉入，其靈活性廣受歡迎；同時為“加強跟進”行動，對除名程序作了進一步規范。近期在線發布的2022年版《操作指南》（暫時只有英文和法文兩個語種）已載入所有詳細規程，除了須符合既有的相關標準外，社區事先知情同意和全程參與被置于重中之重。此外，針對優秀保護實踐名冊的遴選標準及其相關問題，新版《操作指南》第7段已刪去遴選標準P.9，即“該計劃、項目或活動主要適用于發展中國家的特定需要”，可看作為該機制“松綁”的第一步；同時，針對其他未盡事宜，委員會決定在2023年啟動有關《公約》第十八條的專項反思行動。

應當承認，《操作指南》的最新修正乃是對《公約》名錄列入機制中累積多年的沉疴進行的一次大面積清理。而讓教科文組織總干事阿祖萊（Audrey Azoulay）頗感振奮的規則性突破正是來自活態遺產的內生性動力：“事實上，就像其捍衛的遺產一樣，《公約》也是鮮活的，正在發展和擴大，以涵蓋新的實踐和新的工作方式?！F在，遺產項目可以在《公約》的三個國際合作機制之間轉入：代表作名錄、急需保護名錄和優秀保護實踐名冊。通過這樣的方式，對每一遺產項目的監測就更有力、更精簡。”（CLT-2022/WS/3, “Foreword,” p.v.）由此或可推知，今后針對《公約》名錄所列遺產項目的監測管理將成為常態，而遺產項目在三重機制之間的轉入及其后續的運作方式和保護成效亦有待在多個審查周期的實際運用后才能得到檢驗。

總之，在國家層面實施《公約》的能力建設一直是委員會長期支持的優先考慮事項，而有效實施則取決于對《公約》及其概念、措施和機制的全面了解和理解。更為重要的是，與名錄列入機制一同構成“申遺—履約”雙向實踐的定期報告機制，同樣也是為各締約國全面實施《公約》規定的法定義務。換言之，從申遺到履約，非遺保護的中國實踐也需要以國際合作機制為背景，在國內法與國際法的雙向觀察中方能全面總結具有中國特色的文化政策制定和遺產治理戰略。本文的鳥瞰僅力圖在申遺與履約之間建立初步的相關性，或可為進一步討論和評估中國現行四級非遺名錄體系的制度化建設及其前進的方向提供可資拓展的循證路線。