存量生活垃圾填埋場治理方式及商業模式的探討

占松林，高 磊，周克斌

（1.中化商務有限公司，北京 100005；2.防災科技學院，河北 三河 065201）

1 垃圾填埋場整治與利用概況

1.1 生活垃圾填埋場整治與利用需求

垃圾填埋場作為我國傳統生活垃圾處理方式之一，發揮著重要作用，但也存在著許多短板和痛點。填埋場按建設標準分為非正規垃圾填埋場和衛生填埋場，2000 年以前非正規垃圾填埋場較多，2000—2005 年簡易填埋場較多，隨著對填埋場技術要求的提高，才開始達到衛生填埋的標準。垃圾填埋場不僅占用較多的土地和空間資源，而且對周邊的空氣、土壤、水體以及居民生活環境構成長期的潛在風險，多次被環保督察通報。

據統計，全國范圍內老舊填埋場超過2 000個，2005 年前投入運行的335 座老垃圾填埋場基本上已經或即將停止作業，未來5 年內待修復的填埋場土地約8 000 hm2［1］?！笆濉逼陂g，規劃實施垃圾填埋場封場治理項目845 個，封場處理能力達1.5×105t/d，占當前處理能力的21%。隨著生活垃圾焚燒處理全覆蓋的推進，各地陸續制定了生活垃圾填埋場整治計劃（表1），垃圾填埋場整治和利用存在較大的市場空間。

表1 “十四五”部分地區生活垃圾填埋場整治計劃Table 1 Domestic waste landfill renovation plan of the 14th five year plan in some areas

注：數據來源①北京市“十四五”時期城市管理發展規劃（京政發〔2022〕13 號）；②上海市生態空間建設和市容環境優化“十四五”規劃（滬府辦發〔2021〕14 號）；③天津市生活垃圾治理規劃（津城管規〔2022〕21 號）；④重慶市城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案（渝發改資環〔2020〕2007 號）；⑤廣東省生活垃圾處理“十四五”規劃（粵建城〔2021〕224 號）；⑥河北省農村人居環境整治提升五年行動實施方案（2021—2025 年）；⑦河南省“十四五”城市更新和城鄉人居環境建設規劃（豫政〔2021〕43 號）；⑧江西省“十四五”生活垃圾分類和處理設施發展規劃（贛建管〔2022〕4 號）。

1.2 生活垃圾填埋場整治與利用實踐

生活垃圾填埋場的整治和再利用實踐起始于20 世紀50 年代，以色列對特拉維夫市生活垃圾填埋場進行開采，在1980 年后，關于垃圾填埋場整治和再利用的相關研究報道逐漸增多［2］。在我國，衛生填埋仍是城市生活垃圾處置的主要方式之一，隨著城市的不斷發展，生活垃圾產生量日益增多，填埋場用地越來越短缺，垃圾填埋場對周邊環境的影響也越來越大，對垃圾填埋場整治和再利用也逐步由研究走向實踐。北京市2009 年起開展了對1 011 處非正規垃圾填埋場的治理，處置陳腐垃圾8.0×107t，節 約 土 地 資 源 約1 333.3 hm2［3-4］。2009 年上海啟動老港固體廢棄物綜合利用基地生態修復項目，是我國首個面積最大、條件最困難的垃圾填埋場修復示范項目，經多年整治和建設，共建成512.2 hm2公益林，基地綠化面積達到10 km2［5］，成功變身為以“環保再生”為主題的郊野公園。我國生活垃圾填埋場整治與利用案例如表2所示。

表2 生活垃圾填埋場整治與利用案例Table 2 The cases of renovation and utilization of existing domestic waste landfill

2 垃圾填埋場整治與利用技術路線

垃圾填埋場整治主要有兩種技術路線：①生態修復，具有技術簡單、成本低的優點，主要適用于存在生態環境隱患、所占用土地區位較差、不具備再利用經濟價值的情形；②開采再利用，具有可徹底消除污染源和安全隱患的優點，但成本較高，主要適用于周圍環境較敏感、所占用土地區位較好、再利用價值較高的情形。

2.1 生態修復

生態修復是指對填埋場進行原位修復，達到穩定化狀態后，通過綠化實現封場復綠，打造為草地、森林、景觀等，主要內容包括垃圾堆體整形、封場覆蓋與防滲工程、水污染治理工程、填埋氣體導排與處理工程、滲濾液導排與處理工程、降水導排工程、綠化與植被恢復工程等。

生態修復通常分為前期準備、穩定修復、生態終場、景觀運營4 個階段［10］，如圖1 所示。

圖1 生態修復流程Figure 1 Process of ecological restoration

生態修復主要技術要求有：

1）開展場地勘探、取樣檢測，判斷穩定化狀態，必要時應制定穩定化方案。

2）根據勘探確定的甲烷含量、產氣量、技術經濟等因素確定治理工程的填埋氣體導排和處理工藝，防止開挖時甲烷爆炸和臭氣污染。

3）根據滲濾液產生量、水質變化情況、處理后的排放水水質要求，確定滲濾液處理工藝，改造或新建滲濾液導排系統，并應符合項目環境影響評價批復的要求。

4）采用封場覆蓋措施，堆體頂面及邊坡應設置雨水溝，阻止降水向垃圾堆體滲透，并防止垃圾堆體滑坡。

5）在考慮土壤肥力、排水情況、景觀效果等因素的基礎上，選擇合適的植物，實現成活率高且具有美學價值的園林造景。

2.2 開采再利用

開采再利用是指對填埋場的存量垃圾進行開采、篩分及處置后，進行土壤修復及再開發利用，主要內容包括垃圾堆體充排氣、堆體開采、垃圾分選、垃圾處置或資源化利用、除塵除臭、防降水、環境檢測、液位控制、滲濾液儲存與處理、土壤修復、二次開發利用等。開采再利用一般需要對填埋場的穩定化程度、環境風險等級和經濟效益進行可行性評估［11］。二次開發利用的方式有：①建設公益性項目，如公園、運動場、停車場等；②建設經營性項目，如倉儲物流、工業廠房、游樂場、光伏發電站等［12］。

開采再利用的實施流程通常分為前期準備、堆體開采、土壤修復、開發利用4 個階段（圖2）。

圖2 開采再利用流程Figure 2 Process of mining and reuse

開采再利用主要技術要求有：

1）開展填埋場堆體穩定化監測，在確定是否需要進行快速穩定后再進行堆體開采。填埋垃圾堆體快速穩定工藝系統包括充氣井、抽氣井、輸氣管網、充氣和排氣風機、控制系統、氧氣和甲烷監測設備、除臭設備等。

2）堆體開采應控制作業面面積，采用分層淺挖工藝，使開采規模與分選處理設施能力相匹配，并有防揚塵、防臭氣擴散等措施，制定降水、排水措施，開挖深度過大的，要制定加固方案。

3）開采期間對垃圾堆體實施防雨覆蓋，產生的滲濾液可采用移動式滲濾液處理設備進行處理，如城市污水處理廠同意接收，也可送往城市污水處理廠處理。

4）分選工藝考慮將垃圾分為篩下腐殖土、篩上可燃物和可回收物。可回收物進行資源化利用；篩上可燃物采用壓縮車或打包，可轉運至垃圾焚燒廠進行焚燒處理或制成RDF 燃料棒出售；腐殖土經檢測和處理，符合肥力條件的可優先就近用于綠化營養土，就近不能完全消納的，可運往其他地方作為綠化營養土。

5）垃圾開采完成后，需對場地環境質量進行監測，當存在重金屬和有機質等污染濃度超標時，應先進行土壤修復，在得到穩定化鑒定、土壤利用論證及有關部門論證后方可開發。

3 垃圾填埋場整治和利用商業模式

3.1 EPC 模式

EPC（Engineering Procurement Construction，工程總承包）模式，是指通過招標選擇垃圾填埋場治理工程承包人，由承包人按照合同的約定，承擔項目的設計、采購、施工、試運行服務等工作，并對承包工程的質量、安全、工期、造價、環保全面負責。EPC 模式是我國目前推行工程總承包模式最主要的一種，已有很長的發展歷史，適用于政府能夠落實建設資金，且技術含量高、產出量清晰的工程項目，只有承包商有較高的技術水平、豐富的管理經驗以及風險控制能力的條件下，EPC 模式才能取得預期的效果。EPC 模式運作框架如圖3 所示。

圖3 EPC 模式運作框架Figure 3 Operation framework of EPC mode

我國各地陸續有填埋場整治和利用項目實施，技術較成熟，如能落實政府投資資金，則可采用EPC 模式實施填埋場開采及土壤修復，修復后的土地可建設綠地、運動場、公園等公益項目或由政府根據土地利用規劃，采取招拍掛的方式供應給相關的投資人進行產業開發。對于一些具有運維需求的項目，可以采用EPCO 模式，在EPC 工程竣工后，可以要求承包商運營和維護一段時間，一般為3～5 a。在此期間，承包商需要對業主的運營團隊進行培訓，以便運營結束后移交給業主。該模式對業主的好處是，既彌補了業主前期運營能力的不足，培養了業主的運營隊伍，同時又能激勵EPC 承包商保證工程質量。

3.2 ROT 模式

ROT（Retrofit-Operate-Transfer，改建-運營-移交）模式，是政府和社會資本合作的一種運作方式，指政府將存量填埋場移交給社會資本整治改建、專業運營并確保達標，政府方按照績效考核結果支付運營服務費，在合作期滿后，將全部設施無償移交給政府。ROT 模式以運營管理為核心，強調對填埋場進行改造以達到新的標準和要求，更加關注長久運行效率，滿足了設施持續改進的需求，合同期限一般為20～30 a。ROT 模式運作框架如圖4 所示。

圖4 ROT 模式運作框架Figure 4 Operation framework of ROT mode

ROT 模式可引進專業機構先進的技術和管理經驗，解決存量填埋場整治項目建設資金問題，有利于轉移和降低風險，提高項目運作的效率，較適用于垃圾開采后仍用于建設公益用途的項目，如綠地、運動場、公園等。ROT 模式的實施過程中，需要綜合考察社會資本的技術實力、資金實力、運營經驗、管理能力等，也需要政府有效的監管，以保證項目實現合理的風險共擔和利益共享。

3.3 EOD 模式

EOD（Ecology-Oriented Development，生態導向開發模式）模式，是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。EOD 模式運作框架如圖5 所示。

圖5 EOD 模式運作框架Figure 5 Operation framework of EOD mode

針對垃圾填埋場的陳腐垃圾開采、土壤修復及再開發，可整體策劃為EOD 項目，由投資人總體負責填埋場陳腐垃圾的開采、篩分、處置及騰退土地修復和產業開發，并通過產業收入平衡填埋場治理的投入。

EOD 模式較適用于具備一定資源配套條件、能夠發揮產業聯動效應的項目。EOD 模式尚處于探索階段，國家及地方并無嚴格的政策規定，主要理念是依托產業運營收益回收環境治理投資，需要充分研究地方的產業條件和發展環境，研判二次產業開發的可行性，因此對產業策劃、運營的能力要求很高。

3.4 實施模式選擇

綜上所述，垃圾填埋場整治和利用受到環境、經濟、社會等多方面因素的影響，需要基于穩定化狀態、區位條件、開發利用的經濟價值等情況選擇合適的技術路線，并根據可利用的財政資金、開發利用的性質選擇匹配的商業模式。實施模式選擇矩陣如圖6 所示。基本原則為：①對于采用生態修復技術的項目，一般邊界條件清晰，經營屬性較差，宜由財政預算落實資金，可以采用EPC 模式；②對于垃圾開采后進行公益性開發的項目，如財政資金較為充足，可采用EPC 模式實施，如財政資金有一定的缺口，可采用ROT 模式引進社會資本合作實施；③對于垃圾開采后進行經營性開發的項目，較適合采用EOD 模式實施，充分發揮社會資本的產業策劃和經營能力。

圖6 實施模式選擇矩陣Figure 6 Selection matrix of implementation mode

4 結論

存量垃圾填埋場是生態環境領域的重大風險源之一，為消除其對周邊空氣、土壤、水體污染和公眾健康的威脅，推進垃圾填埋場整治和再利用是必然趨勢。在生活垃圾處理分類、精細化管理趨勢下，各地已紛紛提出了填埋場整治計劃，具有較大的市場空間。伴隨著城市發展空間的演進，原來處于城市邊緣的垃圾填埋場，逐漸變為城市規劃區，通過整治和再利用，開采和資源化利用填埋堆體中的有用材料，可重新獲得土地資源或填埋空間，有利于推動城市有機更新和高質量發展。

垃圾填埋場整治與再利用主要有生態修復和開采再利用兩種技術路線，前者主要適用于存在生態環境隱患、所占用土地區位較差、不具備再利用經濟價值的情形，后者適用于周圍環境較為敏感、所占用土地區位較好、再利用價值較高的情形。

依據財政資金強度和開發利用的性質，具體項目實施時應因地制宜地選擇EPC、ROT 或EOD的實施模式，可以發揮政府和社會專業力量各自的優勢，高質量地推進項目落地，從而取得最大的綜合效益。