基于文本量化的典型縣域水污染治理政策工具變遷研究
——以長興縣為例

胡 濤，馮曉飛，王浙明，徐志榮，彭曉霞，朱 虹

（浙江省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院，浙江 杭州 310007）

0 引言

水污染問題影響著我國水域水環(huán)境安全及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)［1，2］，當(dāng)前水環(huán)境治理體系完善過程中水污染治理政策工具的協(xié)同性、系統(tǒng)性及均衡性仍存在較大不足，導(dǎo)致政策工具體系構(gòu)建與完善仍受廣泛關(guān)注［3］。現(xiàn)階段我國水污染治理的主體是基層政府［4］，其工作重心和難點也均在基層［5］，因此開展典型縣域的水污染治理政策文本量化及政策工具變遷研究對基層政府精準(zhǔn)施策、科學(xué)施策具有重要意義。

當(dāng)前政策文本量化是政策科學(xué)領(lǐng)域的熱點方向［6］，通過對政策文本的定量與定性結(jié)合分析，可定量、可視化地描繪和呈現(xiàn)政策工具變遷過程，發(fā)現(xiàn)隱藏于政策文本背后的政策信息與內(nèi)在規(guī)律［7］?，F(xiàn)階段政策文本量化方法已廣泛應(yīng)用于科技創(chuàng)新政策［8］、土地政策［9］、生活垃圾治理政策［10］、畜禽養(yǎng)殖污染治理政策［11］、農(nóng)業(yè)面源污染治理政策［12］、海洋環(huán)境治理政策［13］、大氣污染治理政策［14］等不同政策中，而對水污染治理政策文本量化研究主要集中在政策工具變遷［15］、政策工具對比［16］及政策工具協(xié)同［17］等不同方面。水污染治理政策工具類型劃分目前主要有兩種方式：一種是參考 Rothwell 和Zegveld的研究將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型3 大類［18］；另一種是參考Mc Donnell 和Elmore的研究將政策工具分為命令型、激勵型、能力建設(shè)和系統(tǒng)變化4 大類［19］。國內(nèi)學(xué)者對環(huán)境政策工具主要按照政府行政命令強弱分為強制命令型、市場激勵型、公眾參與型和自愿行動型4 大類［20］，也有研究結(jié)合具體案例適當(dāng)增減政策工具類型［3］。同時，在水污染治理政策文本量化的不同研究區(qū)域方面，已經(jīng)開展了中國水污染治理政策［3］、九龍江流域政策［21］、太湖流域分省市水環(huán)境政策［16］、京津冀地區(qū)海河治理政策［22］、江浙滬皖水環(huán)境政策［23］等大尺度的案例研究。綜合來看，政策文本量化方法在水污染治理政策文本應(yīng)用較為廣泛，但水污染治理政策工具類型劃分存在較大差異性，相關(guān)研究案例主要集中在省級以上的較大區(qū)域范圍內(nèi)，而對于治水政策更細致、治水手段更多元、治水任務(wù)更艱巨的縣域范圍水污染治理政策文本量化研究相對較少，亟需開展典型縣域的水污染治理政策工具變遷及文本量化研究。

基于此，本文選取太湖流域片區(qū)的浙江省長興縣作為典型縣域，通過多種途徑收集長興縣2000—2017年間陸續(xù)出臺的水污染治理政策文件，采用文本量化和內(nèi)容分析方法對長興縣縣域尺度水污染治理政策工具變遷特征進行量化分析，以期為我國縣域尺度水污染治理的精準(zhǔn)、科學(xué)施策提供科學(xué)參考和決策支撐。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

浙江省曾經(jīng)是我國水污染嚴(yán)重的省份，于2013年在全國率先提出“五水共治”的治水戰(zhàn)略［24］，其轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)也在不斷探索治水新模式。而作為毗鄰太湖邊的長興縣，自2003 年開始積極探索“河長制”治水實踐［25］，為后續(xù)全國推行“河長制”積累了寶貴經(jīng)驗，因此選擇長興縣作為典型區(qū)域開展研究對縣域尺度水污染治理具有重要參考價值。長興縣隸屬浙江省湖州市，地處長江三角洲的杭嘉湖平原，下轄4 個街道、9 個鎮(zhèn)和2 個鄉(xiāng)，轄域總面積為1 428km2。長興縣也屬于太湖流域平原河網(wǎng)區(qū)，境內(nèi)港汊交錯，其中西苕溪、泗安塘、合溪和烏溪為主要水系；轄域內(nèi)有河流547 條，總長1 659km，水域總面積達88.8km2［25］。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文中長興縣水污染治理相關(guān)政策文本數(shù)據(jù)主要從長興縣政府網(wǎng)站、部門工作總結(jié)、檔案文獻查詢及部門發(fā)文調(diào)取4 種途徑獲得。政策文本收集時間范圍界定為2000—2017 年，同時在收集過程中力求收集的政策文件包含有具體發(fā)文部門、正文及文號等重要信息，最后匯總整理形成一套長興縣2000—2017 年共計307 份水污染治理的政策文本數(shù)據(jù)集（圖1）。

圖1 2000—2017 年長興縣政策文本數(shù)量Figure 1 The number of policy texts in Changxing County，2000－2017

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

本文研究思路如圖2 所示。首先，收集與整理長興縣水污染治理政策文本。其次，分別采用政策計量方法對政策外部屬性進行分析、采用政策內(nèi)容量化方法對政策內(nèi)部屬性進行分析。第三，結(jié)合外部屬性和內(nèi)部屬性分析結(jié)果，對重要時期進行前后對比分析和二維交叉分析。最后，對比總結(jié)縣域水污染治理政策工具變遷特征。為準(zhǔn)確分析政策工具變遷特征，突出不同時期、重點節(jié)點的政策變化趨勢，將2000—2017 年時間序列按照不同治水時期劃分，其中2000—2005 年為“十五”時期，2006—2010年為“十一五”時期，2011—2015 年為“十二五”時期，2016—2017 年為“十三五”時期；同時增加2007 年太湖藍藻事件、2013 年“五水共治”戰(zhàn)略實施的前后對比分析及不同治水時期、政策主題及發(fā)布主體與政策工具的二維交叉分析。

圖2 研究思路設(shè)計Figure 2 Design of research ideas

2.2 研究方法

政策文本量化是將政策文件及文本內(nèi)容通過一系列的研究范式轉(zhuǎn)換，將非結(jié)構(gòu)化政策文件或文本轉(zhuǎn)換成抽象化、特征化的計算機可處理的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。本文參照趙新峰等對中國水污染治理政策文本量化步驟開展長興縣政策文本內(nèi)容量化，其方法核心內(nèi)容包括政策工具的分類界定、政策文本編碼及量化，以及政策參考點信度檢驗［3］。

政策工具的分類界定。政策工具是政策內(nèi)在屬性和本質(zhì)特征的集中體現(xiàn)，是由政府掌握的用以實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和措施，也是政府“注意力”資源在工具科學(xué)層面的細化與深化。本文參考張坤民等梳理的中國環(huán)境政策劃分標(biāo)準(zhǔn)［26］，參照王紅梅、楊洪剛、趙新峰、楊旭等相關(guān)水污染治理政策工具研究成果［3，15，20，27］，結(jié)合浙江省“五水共治”戰(zhàn)略和長興縣“河長制”實施過程中組織推進型制度在治水中突出作用，將水污染治理政策工具分為強制命令型、市場經(jīng)濟型、社會參與型、自愿行動型及組織推進型5 種類型。強制命令型、市場經(jīng)濟型、社會參與型及自愿行動型4 類政策工具主要參考王紅梅的政策工具分類體系［20］，而組織推進型政策工具是本文提出的一種新政策工具，主要考慮到政策效果受到政策項目類型、利益相關(guān)方、實施組織及政府能力等多方面影響［28］，同時組織設(shè)置和制度結(jié)構(gòu)也會影響政策決策和執(zhí)行過程［29］。

政策文本編碼及量化。政策文本編碼及量化過程主要包括政策文件收集整理、參考點確定與編碼、政策工具與政策指標(biāo)匹配及參考點匯總結(jié)果4 個主要步驟。具體步驟為：第一步，收集整理研究區(qū)域的政策文件。第二步，將政策文件導(dǎo)入NVivo 12 質(zhì)性分析軟件中，結(jié)合研究文獻、法律法規(guī)及指導(dǎo)意見等資料并利用軟件的文本搜索功能判斷治水政策關(guān)鍵詞是否可以作為參考點，將初步確定下來的參考點按照政策內(nèi)涵是否明確、是否符合治水邏輯、是否符合區(qū)域?qū)嶋H及是否可重復(fù)可操作等原則歸類參考點，并采取“逐年份→逐文本→逐句子”方式對參考點編碼。第三步，參考國內(nèi)外相關(guān)研究案例和研究區(qū)域典型治水手段經(jīng)內(nèi)部討論形成30 項水污染治理政策指標(biāo)，并建立參考點與強制命令型、社會參與型、市場經(jīng)濟型、自愿行動型及組織推進型5 類政策工具及政策指標(biāo)的匹配關(guān)系（表1）。第四步，分別匯總統(tǒng)計政策指標(biāo)和政策工具包含的參考點數(shù)量，即可得到政策文本內(nèi)容量化結(jié)果。

表1 政策工具與政策指標(biāo)匹配及參考點Table 1 Matching policy instruments and policy indicators and reference points

（續(xù)表1）

政策參考點信度檢驗。在編碼過程中安排2 名政策評估專業(yè)人員獨立開展參考點編碼工作，應(yīng)用趙新峰和蔡天健的編碼信度檢驗方法［3］，一般采用編碼一致性系數(shù)在0.8 以上的信度指標(biāo)檢驗政策參考點編碼質(zhì)量［7］。計算公式為：

式中：M 為兩者完全同意數(shù)目；N1為第一位編碼員同意數(shù)目；N2表示第二位編碼員同意數(shù)目；n表示編碼員數(shù)；A 是兩位編碼員都同意的同意度，即相同同意度；R 為編碼信度的一致性系數(shù)。

3 結(jié)果及分析

3.1 政策文本外部屬性特征分析

政策文本數(shù)量及類型變化特征。2007—2017 年長興縣水污染政策文件數(shù)量頻度震蕩增加，特別是2007年太湖藍藻事件爆發(fā)和2013 年浙江省“五水共治”戰(zhàn)略提出后政策文件出臺的相對較多。從發(fā)文類型特征來看，政府出臺了較多“方案”“辦法”“意見”等文件，其數(shù)量分別為84、61 和37 份，占比為27.36%、19.87%和12.05%。按照“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”（僅2016 和2017 年2 年數(shù)據(jù)）不同時期統(tǒng)計到的政策文件數(shù)量分別為31、68、126和82 份，占比分別為10.10%、22.15%、41.04%和26.71%。由于縣域水污染治理是水環(huán)境多層次治理中基礎(chǔ)環(huán)節(jié)［30］，同時受到外部環(huán)境、上級政策等多重因素影響，因此造成上述結(jié)果主要有兩方面的原因：一方面，由于“十一五”時期太湖藍藻事件爆發(fā)和“十二五”時期“五水共治”戰(zhàn)略提出等重要事件強化了政府推動水污染治理力度；另一方面，由于國家層面持續(xù)加大飲用水安全保障、工業(yè)污染治理、城鎮(zhèn)生活污染治理、環(huán)境綜合整治、生態(tài)恢復(fù)和風(fēng)險防范六方面治理工程項目投資［31］。此外，長興縣緊鄰太湖周邊，各級政府高度重視太湖水污染問題并加大相關(guān)治理力度，也促使長興縣加大出臺指導(dǎo)意見、管理辦法及實施方案等相關(guān)政策文件。

政策發(fā)布主體變化特征。由表2 可知，按照縣人大、縣委、縣委辦、縣政府、縣政府辦、縣直屬部門6個政策發(fā)布主體統(tǒng)計的政策文件數(shù)量占比分別為0.98%、2.93%、5.54%、20.20%、42.35%、28.01%，呈現(xiàn)兩級分化特征。而不同治水時期的政策發(fā)布主體趨同性也較為明顯（表2），以縣政府、縣政府辦名義發(fā)布的政策文件較多，如“十五”至“十三五”時期縣政府、縣政府辦出臺的政策文件數(shù)量占比分別為64.52%、48.53%、68.25%、92.86%。此外，2007 年太湖藍藻爆發(fā)和2013 年“五水共治”戰(zhàn)略這兩個重要事件也促使縣級政府統(tǒng)籌考慮縣域內(nèi)水污染的綜合整治，如先后出臺《關(guān)于進一步加強水污染防治工作的意見》《長興縣全面實行“河長制”實施方案》《讓長興的水秀起來——“五水共治”專項行動實施方案》等文件。綜上可知，政府發(fā)布主體在不同時期的變化特征相對穩(wěn)定且具有較強的趨同性，縣政府、政府辦是調(diào)度各相關(guān)部門職能、協(xié)同推進全縣水污染治理的協(xié)調(diào)者、決策者及監(jiān)督者［30］，其作為政策發(fā)布主體出臺較多治水政策符合政府需統(tǒng)籌各部門協(xié)同治水以提升行政效力的客觀規(guī)律。

政策文件主題變化特征。由表2 可知，按照城鎮(zhèn)生活污染防治、船舶港口污染控制、工業(yè)污染防治等8 類政策主題對307 份政策文件歸類整理，其中水環(huán)境綜合管理（117 份）、工業(yè)污染防治（63 份）、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境設(shè)施（50 份）及農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治（26份）4 類政策主題的政策文件數(shù)量相對較多。對比不同時期的不同政策文件主題后發(fā)現(xiàn)，不同治水時期政策主題變遷特征保持相對穩(wěn)定，體現(xiàn)出長興縣作為平原河網(wǎng)地區(qū)受到工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚、上游來水及太湖倒灌等因素影響需持續(xù)開展水環(huán)境綜合治理和工業(yè)污染防治，“十五”時期水環(huán)境綜合管理、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境設(shè)施2 類主題文件數(shù)量相對較多，出臺《長興縣生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》《長興縣人民政府關(guān)于加強噴水織機規(guī)范化管理暫行辦法》等文件；“十一五”時期水環(huán)境綜合管理、工業(yè)污染防治兩類主題文件數(shù)量相對較多，出臺《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》《關(guān)于加快傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干意見》《長興縣工業(yè)轉(zhuǎn)型升級實施意見》等文件；“十二五”時期水環(huán)境綜合管理、工業(yè)污染防治、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境設(shè)施3 類主題文件數(shù)量相對較多，出臺《長興縣蓄電池產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實施意見》《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度全面推進水生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》等文件；“十三五”時期水環(huán)境綜合管理、工業(yè)污染防治兩類主題文件數(shù)量相對較多，出臺《關(guān)于全面深化落實河長制工作的實施意見》《長興縣金屬表面處理行業(yè)污染整治提升工作實施方案》等文件。同時，在2007 年太湖藍藻事件之前主要是水環(huán)境綜合管理，太湖藍藻事件至2013 年“五水共治”戰(zhàn)略提出期間主要是工業(yè)污染治理，2013 年“五水共治”戰(zhàn)略提出后到2017 年深化階段主要是水環(huán)境綜合管理，表明長興縣水污染治理一直采取系統(tǒng)綜合治理思路進行水污染治理；同時，“十二五”時期也積極響應(yīng)國家工業(yè)轉(zhuǎn)型防治戰(zhàn)略并出臺較多印染、電容、蓄電池等工業(yè)產(chǎn)業(yè)治理方案。綜上可知，長興縣政策文件的主題變遷特征保持相對穩(wěn)定，受到研究區(qū)產(chǎn)業(yè)分布、自然本底等因素影響導(dǎo)致水環(huán)境綜合管理和工業(yè)污染防治政策主題相對較多，其他政策主題關(guān)注相對較少，一定程度表明其縣域工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展對水污染治理壓力較大，系統(tǒng)性、綜合性治理政策對太湖周邊縣域水污染治理十分必要。

表2 不同時期政策文本外部屬性特征匯總Table 2 Summary of external attribute characteristics of policy texts in different periods

3.2 政策工具總體特征分析

總體結(jié)構(gòu)特征。采取“逐年份→逐文本→逐句子”方式對政策文件進行參考點編碼，經(jīng)篩選整理有效參考點為12 049 個，且不同年份參考點編碼信度檢驗的一致性系數(shù)均大于0.8，表明人工編碼精度滿足顯著性要求。對參考點編碼匯總統(tǒng)計后得到5類政策工具的量化結(jié)果（表3），其中強制命令型占比50.63%，市場經(jīng)濟型占比9.79%，自愿行動型占比3.50%，社會參與型占比7.91%，組織推進型占比28.17%；以強制命令型和組織推進型政策工具為一體的政府行政手段治水占比高達78.80%，而市場經(jīng)濟、社會參與及自愿行動為一體的社會參與治水占比僅為21.20%；一定程度上表明政策工具總體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出兩極分化特征，組織推進型、強制命令型及市場經(jīng)濟型政策工具使用相對較多，政策工具結(jié)構(gòu)不盡合理。由表3 可知，5 類政策工具對應(yīng)的30 項具體政策指標(biāo)量化結(jié)果對比顯示，強制命令型中工程項目、監(jiān)管制度、執(zhí)法監(jiān)管及河道綜合整治5項政策指標(biāo)參考點數(shù)量相對較多；市場經(jīng)濟型中經(jīng)費支持政策指標(biāo)參考點數(shù)量相對較多；社會參與型中宣傳教育政策指標(biāo)參考點數(shù)量相對較多；自愿行動型政策類型中示范創(chuàng)建政策指標(biāo)參考點數(shù)量較多；組織推進型中職責(zé)分工、河長制度和領(lǐng)導(dǎo)小組3項政策指標(biāo)參考點數(shù)量相對較多。綜上可知，長興縣水污染治理不同政策工具中具體政策指標(biāo)結(jié)構(gòu)特征存在較大差異性，具體以工程項目、監(jiān)管制度、經(jīng)費支持、職責(zé)分工等政府行政治水手段為主，社會公眾參與水污染治理政策扶持力度有待加強。

表3 不同政策工具與政策指標(biāo)參考點數(shù)量和占比匯總Table 3 Summary of the number and proportion of reference points for different policy instruments and policy indicators

總體變遷特征。由表4 可知，不同政策工具參考點的年度數(shù)量變化和占比變化情況。從年份變化來看，2000—2017 年不同政策工具均呈現(xiàn)震蕩增加變化特征，不同年份的不同政策工具差異特征總體保持相對穩(wěn)定，強制命令型年度使用頻率是組織推進型的2 倍以上，社會參與型和自愿行動型年度使用頻率總體相對穩(wěn)定，而市場經(jīng)濟型在個別年份出現(xiàn)劇烈變化。通過每年度中不同政策工具參考點數(shù)量和占比的對比發(fā)現(xiàn)，強制命令型、組織推進型和市場經(jīng)濟型政策工具的參考點數(shù)量相對較多，占比相對較高；社會參與型和自愿行動型政策工具的參考點數(shù)量相對較少，占比相對較低。將強制命令和組織推進型政策工具匯總后對比發(fā)現(xiàn)，參考點數(shù)量呈現(xiàn)震蕩增加趨勢，除2006 年和2010 年之外參考點占比均超過70%，表明治水政策工具依然以政府行政手段為主。對比不同治水時期政策工具使用情況可以發(fā)現(xiàn)，“十五”時期強制命令型和組織推進型政策工具使用頻率相對較高，占比分別為61.83%和15.65%；“十一五”時期強制命令型和組織推進型政策工具使用頻率相對較高，占比分別為55.15%和21.54%，組織推進型和市場經(jīng)濟型政策工具占比有所增加；“十二五”時期強制命令型和組織推進型政策工具使用頻率相對較高，占比分別為50.95%和28.04%，組織推進型和社會參與型政策工具占比有所增加；“十三五”時期強制命令型和組織推進型政策工具使用頻率相對較高，占比分別為45.06%和35.00%，組織推進型和社會參與型政策工具占比有所增加；“十五”至“十三五”時期總體而言，強制命令型政策工具使用頻率逐漸下降，而組織推進型政策使用頻率逐步增強，市場經(jīng)濟型、社會參與型及自愿行動型政策工具均使用相對較少，呈現(xiàn)震蕩增加特征；同時還發(fā)現(xiàn)2007 年太湖藍藻事件和2013 年浙江省“五水共治”戰(zhàn)略進一步強化組織推進型政策工具使用頻率，促使社會參與型和自愿行動型政策工具使用頻率有所增加。綜合來看，長興縣水污染治理政策工具總體變遷仍以政府強制命令和組織推進為主，水污染治理市場主體作用和社會參與水污染治理政策引導(dǎo)都有待提高。

表4 不同年份的政策工具參考點數(shù)量和占比匯總Table 4 Summary of the number and proportion of reference points for policy instruments in different years

3.3 政策工具二維交叉分析

不同政策主題的政策工具運用情況。按照不同政策主題匯總政策工具運用情況（表5），城鎮(zhèn)生活污水治理、船舶港口污染控制、工業(yè)污染防治等8 類政策主題中強制命令型和組織推進型政策工具運用較多，不同政策主題中社會參與型、市場經(jīng)濟型和自愿行動型政策工具運用較少，表明不同政策主題中政策工具運用存在一定差異性。在城鎮(zhèn)生活污水治理政策主題中，文本內(nèi)容主要是關(guān)于污水處理廠運行管理、城鎮(zhèn)污水治理問題整治及美麗城鎮(zhèn)建設(shè)“以獎代補”補助資金獎勵等方面，政策指標(biāo)以監(jiān)管制度、考核追責(zé)、執(zhí)法監(jiān)管等為主。在船舶港口污染控制政策主題中，文本內(nèi)容主要是關(guān)于運輸船舶污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組、長興航區(qū)船舶專項檢查活動及長興航區(qū)船舶污染物專項整治行動等方面，政策指標(biāo)以執(zhí)法監(jiān)督、職責(zé)分工及監(jiān)管制度等為主。在工業(yè)污染防治政策主題中，文本內(nèi)容主要是關(guān)于不同行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、工業(yè)園區(qū)管控及礦山治理等方面，政策指標(biāo)以執(zhí)法監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)重塑、傳統(tǒng)規(guī)制、監(jiān)管制度等為主。在河道綜合環(huán)境整治政策主題中，文本內(nèi)容主要是關(guān)于河道綜合整治和堤防建設(shè)、藍藻防治及水面保潔長效管理等方面，政策指標(biāo)以職責(zé)分工、河長制度及工程項目等為主。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治政策主題中，文本內(nèi)容主要是關(guān)于水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境管理、全面深化農(nóng)村生活污水治理及畜禽養(yǎng)殖業(yè)整治行動等方面，政策指標(biāo)以監(jiān)管制度、經(jīng)費支持、執(zhí)法監(jiān)督等為主。在生態(tài)建設(shè)與環(huán)境設(shè)施政策主題中，文本內(nèi)容主要是關(guān)于深入推進“四邊三化”行動、合溪水庫上游生態(tài)建設(shè)及礦山復(fù)綠專項行動等方面，政策指標(biāo)以工程項目、職責(zé)分工及經(jīng)費支持等為主。在水環(huán)境綜合管理政策主題中，文本內(nèi)容主要是關(guān)于河長制工作、排污許可證管理及污染物總量減排等主題，政策指標(biāo)以工程項目、河長制度及職責(zé)分工為主。在飲用水水源保護政策主題中，文本內(nèi)容主要是合溪水庫飲用水水源保護區(qū)管理與建設(shè)、生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理等方面，政策指標(biāo)以監(jiān)管制度、職責(zé)分工、信息共享及經(jīng)費支持為主。綜上可知，長興縣不同政策主題的政策文件以政府強制命令和組織推進型政策工具運用為主，不同政策工具中具體政策手段應(yīng)用差異性較為明顯，主要采用職責(zé)分工、監(jiān)管制度、工程項目、經(jīng)費支持及河長制度等。

表5 不同政策主題的政策工具情況匯總Table 5 Summary of policy instruments for different policy themes

不同發(fā)布主體的政策工具使用情況。按照不同發(fā)布主體匯總政策工具使用情況如表6 所示，縣人大、縣委及縣政府等6 類不同發(fā)布主體出臺強制命令型和組織推進型政策工具相對較多，不同政策發(fā)布主體的政策工具使用存在一定差異性。縣人大出臺的政策文件主要涉及關(guān)于生態(tài)縣建設(shè)決議等內(nèi)容，政策指標(biāo)以工程項目、生態(tài)補償?shù)葹橹??？h委出臺的政策文件主要涉及生態(tài)縣建設(shè)的實施意見、全面實行“河長制”實施方案及“五水共治”專項行動實施方案等內(nèi)容，政策指標(biāo)以工程項目、河長制度、職責(zé)分工等為主。縣委辦出臺的政策文件主要涉及環(huán)境綜合整治方案、農(nóng)村生活污水治理、生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)及河湖長制工作的實施意見等內(nèi)容，政策指標(biāo)以職責(zé)分工、工程項目及河長制度等為主。縣政府出臺的政策文件主要涉及城市綠線管理、水污染防治工作意見、污水處理廠運行管理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級及飲用水源保護區(qū)管理等內(nèi)容，政策指標(biāo)以工程項目、河長制度、監(jiān)管制度、產(chǎn)業(yè)重塑、執(zhí)法監(jiān)督、傳統(tǒng)規(guī)制、經(jīng)費支持及治污能力等為主?？h政府辦出臺的政策文件主要涉及水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境管理、污水處理費征收、礦山整治專項行動、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重要水事環(huán)境應(yīng)急等內(nèi)容，政策指標(biāo)以職責(zé)分工、執(zhí)法監(jiān)督、工程項目、傳統(tǒng)規(guī)制、監(jiān)管制度及經(jīng)費支持等為主?？h直屬部門出臺的政策文件主要涉及建設(shè)項目環(huán)?！叭瑫r”管理、運輸船舶污染防治、藍藻防治應(yīng)急預(yù)案、產(chǎn)業(yè)調(diào)整及振興規(guī)劃、“五水共治”考核及河長制工作方案等內(nèi)容，政策指標(biāo)以河長制度、監(jiān)管制度、執(zhí)法監(jiān)督、傳統(tǒng)規(guī)制及工程項目等為主。

表6 不同發(fā)布主體的政策工具情況匯總Table 6 Summary of policy instruments of different publishers

綜上可知，由于不同行政層級政府機構(gòu)所處的組織位置和職責(zé)分工不同，導(dǎo)致在政策內(nèi)容及政策工具使用時存在一定差異性，縣委和縣委辦出臺政策文件關(guān)注全縣領(lǐng)域的生態(tài)縣建設(shè)、環(huán)境污染治理及重要制度創(chuàng)新的實施意見等，政策指標(biāo)選擇則以工程項目和職責(zé)分工為主；縣政府和政府辦出臺政策文件側(cè)重于對水污染治理各個方面，如水污染防治意見、工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級整治、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、污水處理廠管理、“五水共治”實施方案等，政策指標(biāo)選擇則以工程項目、河長制度、監(jiān)管制度、產(chǎn)業(yè)重塑、執(zhí)法監(jiān)督、傳統(tǒng)規(guī)制、經(jīng)費支持及治污能力等為主；縣直屬部門出臺政策文件更多是具體領(lǐng)域的水污染治理工作開展，如船舶污染防治、藍藻應(yīng)急及重要制度推行考核等，政策指標(biāo)選擇則以執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管制度及工程項目為主；同時目前收集的政策文本中關(guān)于縣級政府部門不同行政主體聯(lián)合發(fā)文的政策文件并未發(fā)現(xiàn)，一定程度表明處于行政基層地位的縣級政府水污染治理工作開展相對獨立，政策出臺的層次差異較為明顯。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本文以收集的長興縣2000—2017 年各類水污染治理政策文件共307 份為研究對象，基于文本量化方法，研究了該縣水污染治理政策工具的變遷特征。主要結(jié)論如下：①2000—2017 年政策文件數(shù)量呈現(xiàn)震蕩增加特征，2007 年太湖藍藻事件和2013 年浙江省“五水共治”治水戰(zhàn)略實施會顯著推動政策文件出臺，2013 年之后政策文件數(shù)量呈現(xiàn)快速增長趨勢；政策發(fā)布主體以縣政府和政府辦為主，政策文件出臺多以實施方案、管理辦法及指導(dǎo)意見等公文類型為主，政策主題主要集中在水環(huán)境綜合管理、工業(yè)污染防治及生態(tài)建設(shè)與環(huán)境設(shè)施等方面。②2000—2017年長興縣不同政策工具均呈現(xiàn)逐年增加趨勢，政策工具變遷保持相對穩(wěn)定，每年度不同政策工具量化結(jié)果存在差異性；水污染治理政策工具中強制命令型、組織推進型和市場經(jīng)濟型3 類政策工具使用較多，具體政策手段以工程項目、職責(zé)分工、監(jiān)管制度、經(jīng)費支持及河長制度等為主；在“十五”到“十三五”的不同時期，長興縣水污染治理政策工具變遷仍以政府強制命令和組織推進為主，水污染治理市場主體作用和社會參與水污染治理政策引導(dǎo)都有待提高。③不同治水時期的政策工具使用存在一定差異性，“十五”至“十三五”時期，強制命令型政策工具使用頻率逐漸下降，組織推進型政策使用頻率逐步增強；“十一五”和“十二五”時期市場經(jīng)濟型政策工具使用頻率有所增加，社會參與型和自愿行動型政策工具均使用相對較少。不同政策主題中不同政策工具運用存在一定差異性，其中強制命令型和組織推進型政策工具運用較多，社會參與型、市場經(jīng)濟型和自愿行動型政策工具運用相對較少；不同發(fā)布主體的政策工具使用基本一致，主要集中在強制命令型和組織推進型，重大水污染應(yīng)急事件和省級重要水污染治理戰(zhàn)略提出會促使縣級各級政府部門出臺相關(guān)配套政策。

4.2 討論

通過對典型縣域307 份政策文本的量化分析，對推進縣級水污染的科學(xué)精準(zhǔn)治理有一定參考價值，但仍有幾個方面有待進一步深入研究：①當(dāng)前“河長制”的政策工具作用研究較多［32］，而浙江省“五水共治”戰(zhàn)略實施主要保障是組織推進型政策工具使用，因此如何科學(xué)構(gòu)建一套體現(xiàn)縣域組織推進型政策工具差異性并具有一定推廣應(yīng)用價值的政策工具分類指標(biāo)體系有待深化；②目前識別出典型縣域不同時期的政策工具變遷特征差異不明顯，政策工具結(jié)構(gòu)不盡合理，有待優(yōu)化提升市場經(jīng)濟型、社會參與型及自愿行動型政策工具使用頻率，這也符合當(dāng)前全社會共同參與的協(xié)同治水要求［3］；③水污染治理政策量化涉及公共管理學(xué)和環(huán)境科學(xué)交叉，需要加強不同學(xué)科知識與政府治水手段的相互融合，以基層政府精準(zhǔn)治水、科學(xué)治水為研究目標(biāo)，可進一步開展政策效力評估模型、政策作用效果模擬及不同縣域水污染治理政策工具運用對比分析等相關(guān)研究，提升環(huán)境污染治理決策支撐水平。

（致謝：感謝長興縣生態(tài)環(huán)境局、長興縣治水辦（河長辦）在實地調(diào)研和數(shù)據(jù)收集過程中給予的大力幫助，浙江財經(jīng)大學(xué)郭默博士對本文語言提出許多寶貴修改意見，在此一并感謝！）