城鄉融合發展中基層公共服務治理失序的生成邏輯
——基于S 省J 市公益性公墓的實證調研

萬 筠 李婧宇

（山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250014）

一、問題的提出

在高速城市化和鄉村振興戰略實施的背景交融下，城鄉聯系逐漸緊密，城鄉資源日益呈現出互為所用、互相服務的趨勢，也推動著公共服務均等化和城鄉融合發展的整體進程。然而，隨之而來的城鄉空間壁壘逐漸消退、人口流動性日益提升、服務對象異質性增強等變化也對基層公共服務治理提出了新挑戰。一方面，鄉村憑借積極轉型和其擁有的自然資源稟賦，使公共服務供給格局從傳統的“以城帶鄉”和“城市支持農村”逐漸向城鄉供給網絡融合發展與密切互動轉變，甚至鄉村也能在某些方面承接城市對某類公共服務的需求。另一方面，隨著市場競爭機制和多元治理模式的介入，公共服務供給主體也從政府單一主體轉變為多方主體共同參與，而當這種轉型期的服務供給和治理格局處于城市融合地帶時，治理難度陡然增加，即其服務對象兼顧城市居民和農村村民的異質性需求、其治理結構亟待理順傳統行政體制和基層自治的雙重關系、其治理環境面臨城市政治經濟文化及鄉土社會差序格局的沖擊。

以承載公眾殯葬服務的公益性公墓為例，其多建于城鄉交界的融合區域，這些大多由村集體墓地轉型而來的公墓原本僅滿足鄉村群體的散葬需求。經過轉型發展和市場機制介入后，公益性公墓越來越多地承擔起附近城市居民的殯葬服務，但其承接能力和治理水平卻并未得到相應提升，并衍生出諸如村民抗爭、利益滲透、偏離公益及監管缺位等治理失序問題。那么如何理解這種失序現象，如何分析相關主體在互動中的內在張力及其如何進一步導致失序困境的出現，成為迫切需要回答的問題。本研究通過對S 省J 市S 區公益性公墓的實地調研和案例分析，剖析殯葬公共服務①治理失序背后的具體表現及生成邏輯，借此為基層公共服務治理轉型和治理效能提升提供參考建議，以更好推動城鄉公共服務均等化和城鄉融合發展。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

學術界關于基層公共服務供給及治理的研究大致有以下幾類視角。一是供求失衡視角。研究者主要從供求結構出發分析公共服務供求失衡的原因，如人口流動帶來的“人戶分離”使跨區域性需求增強[1]、居民收入水平提高與市場競爭機制促生多樣性的公共服務需求[2]，但供給結構的相對滯后卻導致同一區域內公共服務的供給無法與居民需求相吻合，從而出現供求失衡的困境。二是府際關系視角。研究者主要從公共服務治理中的政府主體及府際關系切入，發現在官僚層級結構的縱向行政發包和橫向晉升競爭雙重特征下[3]，地方政府不僅承擔著大量的政策執行風險、也由于“政治錦標賽”的競爭機制迫使其更為重視政績考核指標而忽視公共服務發展[4]，加上橫向政府職能部門之間的分工不明與職能交叉帶來的治理碎片化[5]，府際關系成為影響公共服務治理效能的重要因素，在某種程度上造成了“政府失靈”困境。三是公民權利視角。公民不僅是公共服務的被動接受者和受益者，更在治理中扮演著重要的權利主體角色[6]。研究者或將公民權利劃分為社會權、選擇權、參與權與監督權，并以公民權利為中心構建起政府購買公共服務的法理模型[7]；或把公民決策權與公眾參與聯系起來，并按照決策權大小分為虛假、部分與完全的參與[8]；或從權利意識出發，認為我國公民權利意識因存在著過渡性、多維性等復雜特點，并與傳統文化觀念有所沖突，造成了社會的各種緊張關系，不利于維持穩定的社會秩序[9]。四是治理網絡視角。該視角主要從服務供給及治理的網絡關系出發，認為私人部門與第三部門在公共服務治理中的職責不清會使公共責任面臨流失風險，同時多方主體的合作也會帶來公共倫理缺失的困擾[10]。此外，非政府組織介入、大眾媒體轉型與互聯網興起也會間接影響政府與公眾之間的互動程度，進而影響公眾參與治理的意愿、方式與效能[11]。五是優化治理視角。研究者主要在認可合作治理的前提下，或通過整體性治理理論探討如何從宏觀、中觀與微觀三個層面推動政府內部機構和橫向部門的整體性運作以及如何激勵合作主體的有效參與[12]；或在多中心治理理論指導下提出政府主導、市場優化與社會協同的多方主體治理模式[13]；或通過對協同治理本質特征的界定來識別和整合治理過程中的復合因素[14]，實現跨域政府組織層面、公共部門界限、公私領域范圍的合作[15]，從而為協同共治提供良好思路。

從已有研究可以發現，面對快速擴張和日益多元化的公共服務需求，公共服務供給不足、供給不均、供需結構失衡等問題日漸凸顯，已經成為制約社會經濟可持續協調發展和人民生活品質提升的重要因素[6]，這背后反映出公共服務治理效能亟待提升的問題。但治理過程中各主體的訴求差異和行為互動又難免激化矛盾沖突，可能進一步導致治理失序局面的出現。此外，大多數研究的落腳點都是為公共服務治理提出優化建議，并通過不同理論和分析視角肯定當前公共服務多方主體協同共治的整體趨勢。秉持對協同共治趨勢的認可，本研究嘗試進一步探究多方主體協同共治背后治理失序的生成邏輯，并將觀察視角放置于城鄉融合區的基層公共服務場域，該場域面臨著城市建成區與鄉村融入發展的雙重影響，存在著經濟、社會、文化、空間等多個維度的差異與沖突[16]，這也進一步增加了治理失序的可能。一般而言，治理失序是指由于治理結構變遷所導致的傳統治理秩序在實踐基礎上發生的質性改變[17]，并通過參與主體的行為互動失調、沖突矛盾激化進一步表現出來。具體到城鄉融合區，治理失序則指的是原來僅處于單一城市或鄉村場域的治理主體（或治理網絡）在面臨治理結構（由治理主體的資源稟賦、體制機制、關系網絡等構成）的融合變遷后，所面臨的主體間矛盾增加、沖突逐步激化、治理合力難以形成的困境。在城鄉融合區的基層公共服務治理中，能夠直接觀察到的治理難題往往是由各參與主體因利益訴求偏好不同所導致的行為差異、互動失調，甚至矛盾激化，但僅從訴求偏好來解釋行為差異難以從全景上呈現失序的全部樣態以及背后的真正原因，只有結合治理結構維度來分析其對主體行為選擇及互動方式的影響才能進一步理解治理失序困境及其背后所反映出的真正原因。因此，本研究嘗試結合治理結構和主體行為選擇二維度構建“結構—行為”分析框架，并以城鄉融合區內承載基本殯葬服務的公益性公墓治理為例，進一步分析其治理失序的生成邏輯，以期為失序解決和公墓治理提供新的思路。

（二）“結構—行為”分析框架的構建和闡釋

在基層公共服務的治理格局中，各參與主體因治理結構中資源稟賦、體制機制、關系網絡等因素的影響有著差異化但較為固定的行為模式，并在原來單一場域的治理格局中形成各司其職的治理秩序。但隨著城鄉融合的發展，治理結構中各要素的改變或交融也進一步影響了治理主體的行為選擇和互動方式，產生了矛盾激化和治理失序的可能性。本節將構建一個納入“治理結構”和“主體行為”的“結構—行為”分析框架（見圖1），用以進一步剖析城鄉融合場域中各參與主體行動為何難以形成合力，并導致治理失序生成的基本邏輯。

圖1 基層公共服務治理失序的“結構—行為”分析框架

1.壓力型體制下地方政府的行動偏好

在科層體制運行中，自上而下的目標管理和績效考核是政府檢查各層級工作效果的重要手段，榮敬本等學者用“壓力型體制”來描述和分析基層政權在重重“加壓驅動”下為應對上級考核所采取的任務分解、部門參與、多層次評價和“一票否決”式回應等一系列行為方式[18]。在壓力型體制下，上級政府會先將某些特定事項確定為“政治任務”，以黨委和政府為核心把這些任務與指標層層量化分解，要求下級政府及相關部門在規定的時間內完成[19]，并通過正式權威（如人事控制權、監察權、審批權等）來確立相應的獎勵或懲罰（也被稱之為“政治化機制”[18]），而下一級的政治組織為了實現經濟趕超和完成上級下達的各項指標，往往通過目標責任進一步“發包”給縣、鄉政府組織[20]。長久以來，經濟發展、建設規劃、招商引資等GDP 指標尤為受到政府關注，這類經濟增長指標也因易統計、較直觀而被用作地方政府考核評價體系中的關鍵指標[21]。各地政府往往采取簽訂政府責任狀的形式，促使下級政府主要領導或部門領導對這些數字指標承擔行政責任，“壓力型體制”的表現作用越到基層越明顯，這也使得地方政府長期以來重建設、輕管理，重經濟、輕服務。然而，職能重心和指標設置的不合理極易導致經濟增長與社會發展之間陷入不平衡、不協調甚至斷裂的困境，成為社會群體性突發事件或社會抗爭事件頻發的原因之一；而當基層政府或職能部門面臨不穩定因素時，“一票否決制”的問責壓力會迫使它們采取被動回應，即在“不出事”的維穩邏輯下傾向于采取“擺平”、妥協等行為方式來迅速平息矛盾沖突，但此時的“平息”往往只是一種迫于壓力的臨時之舉，無法從根本上解決問題。

2.公共服務市場機制下的企業逐利

公共服務市場化最早由美國管理學家德魯克于1969 年提出，隨后不同學者對其作了不同闡釋。雖然論述內容不盡相同，但都圍繞著一個中心，即政府應放松對公共服務的單一供給，淡出公共服務供給的“壟斷領域”，允許并鼓勵市場和社會主體提供公共服務，實現公共資源的優化配置。企業作為能夠最直接感受到社會變化和消費者需求的市場主體，參與到公共服務治理中能夠有效彌補政府單中心供給的不足。一方面，企業參與公共服務供給提高了服務效率、滿足了受眾多樣化需求，在一定程度上彌補了政府的競爭力不足與激勵的欠缺，改善了政府科層組織缺乏創新或僵化的問題[22]。另一方面，隨著公眾對服務質量和類型要求的提高，政府的投入成本和運行維護成本也隨之上升，而市場競爭機制可以有效提高資源配置效率，進而緩解政府的財政壓力。然而，市場并不總是高效的，企業在提供公共服務時也可能發生“市場失靈”現象。首先，企業天然的逐利動機決定了它們以利潤最大化和“討好”顧客為基本目標，對于經濟效益并不明顯或者面向弱勢群體的公共服務，則可能會偷工減料或有意規避，阻礙社會整體福祉和公共價值的實現。其次，企業在與政府合作生產和供給公共服務時，有可能利用信息不對稱來隱藏自身弱點，從而提高投標勝出率，卻也加大了政府監管難度；或是在多個企業共同承擔服務供給時存在僥幸心理和“搭便車”行為，進而可能導致集體卸責或服務低效[23]。

3.鄉土社會內村民自治的人情邏輯

長久以來，鄉村治理主要依靠以血緣、親緣關系為核心的禮治秩序來建構政治經濟秩序、形塑社會交往規范。村委會作為基層群眾自治組織，是村民自治與鄉村治理的主體，村干部因為對鄉村的“熟悉”而成為“地方性知識的載體”[24]，主要負責管理本村公共事務及提供公共服務，并代表本村村民向鄉鎮政府提出意見、建議與要求，維護村民合法權益。它既能夠代表村民意愿，又具有半官方的“準政府”性質，因此在某種程度上發揮著“承上啟下”的功能[25]。隨著城鎮化與鄉村振興戰略的推進，市場經濟的蓬勃發展正在不斷沖擊和挑戰著傳統鄉村公共服務的封閉系統和單一模式，同時國家黨政建設和民主進程也在推動著鄉村治理走向規范化，“鄉政村治”逐漸成為當代中國鄉村社會的基本制度安排。在這樣的背景下，鄉村自治組織作為公共權力部門承擔著基層政府代理人與村民當家人的雙重身份，既要承接國家正式結構體系的行政之責，也要受到來自村莊民眾的訴求影響。在生存困境和體制缺陷的交互作用下，這種雙重身份往往會使村干部陷入兩難境地，即村干部極有可能運用村莊話事人的公共身份，借助自身關系網絡影響公共資源的市場化運作，放任自利性目標在某些便利空間中取代公共目標，借助村莊公共工作為自己牟利[26]，在經濟利益驅動下被商業資本“俘獲”。總體來看，雖然國家政權建設與鄉村振興發展使傳統鄉村治理的封閉體系處于松動狀態，但由于中國農耕文化和鄉土文明的傳統觀念根深蒂固，以村干部和鄉紳為代表的地方精英行為模式依舊受制于情面原則和人情網絡，傾向通過努力維護村莊公共利益來獲得村民尊重、贏得地位與聲望，難以跳出熟人社會的人情規訓機制[24]。

4.權利意識覺醒后社會公眾的主動參與

隨著現代化、市場化和體制改革進程的深入，社會關系與經濟成分日益復雜化與多樣化，所有權與不同主體的自由結合使人們在財富資源的占有、消費、轉讓等范圍內頻繁交往，權利意識也迅速覺醒[9]，公眾的政治意識和參與意識也隨之提高。這種權利意識強化給基層公共服務治理帶來的改變主要表現為公眾越來越真切意識到自己的主體性、地位和能動力，開始從被動接受者逐步向積極參與者轉變，積極表達意愿訴求并參與實踐行動。按照公共服務供給階段劃分，公眾參與主要包括三個環節。一是公共服務供給議程與方案的設定環節，主要解決公共服務如何供給的問題。這是公共服務正式供給之前的必經階段，也是公民表達自己利益訴求最合適的階段。二是公共服務的監督與評估環節，這是檢驗公共服務運行是否有效、是否偏離公共性的重要環節。在該階段，公民參與并不需要像監管部門一樣進行程序化考核，只需在享用公共服務時根據主觀體驗感與滿意度來判斷和反饋，進而幫助供給者和監管者達到監測評估之效。三是公共服務出現問題后的維權環節。當公眾在公共服務運行中感受到公共價值偏離和利益受到侵犯時，有權為自己謀取正當利益，但部分公眾在采取維權行動時，極易受到“鬧解”思維的影響，傾向于采用非制度化方式來表達訴求和解決糾紛[9]，如集體沖突等非理性行為。實際上，前兩個環節中的公眾參與越充分且程序越規范，出現問題后采取的維權行動將會越理性且正式。而當公眾參與渠道不順暢、利益訴求被忽視時，公眾則更傾向于通過非制度化的手段維護合法權益，這也對基層公共服務運行過程中的知情權和決策參與權提出更高的要求。

5.雙重屬性約束下社會組織的有限參與

作為現代社會公共服務的供給主體之一，具備一定獨立自治能力的社會組織在某種程度上可以彌補政府失靈與市場失靈帶來的問題，成為政府行政約束、市場逐利趨勢和公眾訴求沖突中間的“緩沖地帶”，在社會治理中發揮承上啟下的作用[4]。然而，社會組織在公共服務實踐領域中所承擔的角色功能與學界所給予的角色期待尚存在一定差距。在我國政社關系的研究中，“國家與社會”理論認為社會組織具有彌補國家不足的重要作用，但也強調須在國家制度結構中來理解和塑造社會組織的發展境遇[27]。由此可見，社會組織在參與公共服務治理中會受到自身能力與制度結構的雙重制約，使社會組織具有雙重屬性，即行政屬性與社會屬性[4]；前者使社會組織成為地方政府的附屬單位，主要圍繞行政部門的治理目標開展活動，滿足地方政府及職能部門的服務需求，從而獲得生存空間和政治效益；后者要求社會組織在提供公共服務時需要以公民為本位，優先考慮社會訴求，發揮服務功能與志愿功能，進一步獲得發展動能和社會效益。而在當前我國的制度環境下，社會組織依舊與政府有著千絲萬縷的聯系[28]，因此在參與公共服務治理時也會考慮地方政府“政治任務”的價值排序，體現政府部門的政策偏好，側重發揮自身的宣傳功能和教育功能，而對涉及弱勢群體和沖突集中類事項則參與有限，獨立自主程度較低。

三、案例概況與資料來源

J 市S 區共有四個經區民政局批準的公益性公墓，均由村集體墓地轉型擴建而成。在轉型擴建之初，村委會與企業約定，公墓經營權歸企業所有，所有權歸村集體所有，公墓經營方向村民免費提供墓位但收取少量管理費用。公墓經S 區民政局批準投入運營后因價格在村民可承受范圍之內，在初期得到村民高度認可。隨著人口老齡化加重和居民殯葬需求的增加，現有經營性公墓趨于飽和，城區居民殯葬需求亟須滿足。作為公益性公墓經營方的企業敏銳地察覺到發展機會和利潤空間，逐步加大了資金投入和公墓擴建規模，在向村民提供墓位的同時開始向城區居民銷售，并在J 市陵園網以略低于市場價格的標價售賣，獲得了可觀的經濟收入。2016 年5 月中旬，S 區“村兩委”舉行換屆選舉，原村書記落選并開始以個人身份與企業共同經營公墓，其為進一步拓展盈利空間直接取消了原村民所享受的低價殯葬服務，而此時的公墓價格早已遠超村民可承擔的支付水平。面對墓位飽和與高價出售等問題，S區多個村的村民相繼向信訪局、民政局、區政府等相關部門投訴，甚至發生過小規模的集體上訪和群體沖突，但并未得到及時回應和有效解決，S 區公益性公墓市場亂象至今仍在延續。

本研究的案例資料來源于實地調研訪談以及與公益性公墓密切相關的政策文本、政府文件、權威媒體報道以及村委會歷史資料等。課題組于2021 年6 月和7 月對J 市S 區民政局開展調研，采用半結構化訪談法對J 市S 區民政局局長、社會事務科科長及相關工作人員、公益性公墓項目的主要負責人進行了深度訪談。課題組于2021 年7 月先后兩次對S 區公益性公墓及涉及村莊開展實地調研，與公墓運營方、相關村干部、村民與城區居民進行了訪談，形成3 萬字的訪談文字材料。在訪談基礎上，經被訪對象同意獲得了多份政策文件、匯報材料及歷史資料，并通過主要媒體網站搜集了相應的報告報道。文中數據除特別說明外，均來自實地調研所獲取的資料。

四、案例再現：S 區公益性公墓治理失序的生成邏輯分析

S 區公益性公墓處于城鄉融合區域，并位于J 市城市發展新格局的戰略規劃范圍內，這意味著公墓會被進一步卷入到城市更新發展之中，受到城市規模擴張和城鄉融合發展的沖擊。由此可見，承載殯葬服務的公益性公墓在治理中受到了城市社會和鄉村社會的雙重環境影響，遵循著固有行為模式的各參與主體也因治理結構的融合變遷產生了新的行為選擇和互動方式，這為治理失序的發生創造了可能性。該部分將在“結構—行為”分析框架的基礎上，對J 市S 區公益性公墓治理失序的生成邏輯進行具體分析，詳見圖2。進一步理清各主體在治理結構變遷影響下，如何選擇自身行為以及如何發生互動并導致治理失序的生成，能夠為未來公益性公墓治理提供相關啟示，同時也對基層公共服務的治理具有重要的指導價值。

圖2 S 區公益性公墓治理的失序生成邏輯分析

（一）地方政府的監管缺位及“形式化回應”

在壓力型體制的政府運行中，公益性公墓所代表的殯葬服務并不屬于經濟增長指標以及基本公共服務類型②，未被納入主要的考核指標，S 區政府、屬地鎮政府及街道派出機構、相關職能部門均未給予高度重視。換言之，殯葬服務一直處于地方政府及職能部門決策排序的后置位，地方政府及職能部門會根據具體情境和事態發展的不同特點，采取較為“靈活”的回應方式與解決措施[29]。只有當服務偏離公益屬性和公共價值導致治理失序，甚至引起影響力較大的民眾抗議或集體沖突時，政府及相關部門才迫于維穩的考核指標，迅速采取壓制、“擺平”或妥協等“形式化回應”③方式，以避免“一票否決”的問責。

第一，面對公眾舉報含糊其詞、消極回應。通過訪談得知，S 區村民曾多次就高價墓位等問題向政府相關部門投訴，但后者卻以村民證據不足、需要“走流程、按規則辦事”為由搪塞過去，或者以“正在補辦相關手續”“向上級領導請示”為托詞回應上訪公眾，導致公眾訴求有去無回，公墓高價、偏離公益這類問題始終無法得到有效監管和解決。S 區Z 村的一位村民反映道：

“我們向他們（民政局、市場監督管理局）反映過墓地向外賣的問題，但他們讓我們拿出白紙黑字的書面證明，可是我們哪里有啊，根本拿不出書面證據。”（訪談編號：2021070101④）

根據壓力型體制下政府的行動偏好分析，當公眾采取越級維權或上訪等抗爭性行為時，政府的關注點更多聚焦于緩解沖突與安定情緒，因此會采用一種“萬能回應模板”式的消極回應方式，雖然回應及時，但缺乏實質內容和后續行動，致使上訪問題得不到徹底解決[30]。

第二，職能部門難以有效聯動，導致推諉回應。本研究在實證分析過程中發現，因公益性公墓緩解了城區居民的殯葬壓力，市場監管局等職能部門“默許”了這一邊緣行為，為企業提供了獲利條件與盈利空間。而當面臨村民投訴上訪、輿論批評時，考慮到公墓問題處于違法違規邊緣且危及社會穩定，相關職能部門在本應承擔監管職責時卻因證據不足、法律依據不明確、執法困難等避責因素打了“退堂鼓”，將責任推至同級其他部門，使得公益性公墓在治理中出現了S 區民政局“獨挑大梁”和“獨自面對”的局面。由此可見，在確保本部門利益不受損害的情況下，各部門的行為方式存在著較大差異，導致彼此之間難以有效聯動，無法構建起完善有力的執法監管隊伍，這也是導致公益性公墓治理失序的關鍵原因。S區民政局L 局長對此非常苦惱：

“民政局并不管所有的問題，像價格問題是市場監管局負責的，但是現在公益性公墓對外出售墓位屬于違法違規，所以他們在管的時候也睜一只眼閉一只眼，不想給自己帶來麻煩，如果管得不好的話這就是他們的責任，影響他們的發展。所以到現在也沒有建立起完善的執法隊伍，在監管方面有所缺失。”（訪談編號：2021070102）

由此可見，作為科層組織的政府并不是單一行動體，而是由多重目標和不同利益的各部門組成的“復合體”[31]。在責任壓力與風險壓力不斷增強的情況下，基層政府及職能部門極易秉持理性經濟人假設，其治理互動和回應方式存在著明顯的自利性傾向[32]。再加上部門間高度的職責分工與機構分離所導致的合作壁壘與治理碎片化[33]，也容易導致遇到問題采取相互推諉等低效回應行為，進而導致了公益性公墓治理上出現的監管缺位等失序問題。

（二）村企“共謀”下的利益滲透與逐步分化

在鄉土社會的文化系統與人情網絡中，村干部作為村莊公共利益的代表者與話事人，為了獲得諸如聲望、面子、地位等社會性收益，會充分運用自身權力、關系網絡與公共資源來滿足村民生產、生活與娛樂需求[34]。以此為前提，S 區村干部借助自身關系網絡與經濟實力較強、運行機制較為靈活的企業在公墓建設與運營方面達成共識，為村民免費提供墓位，以滿足本村村民的殯葬需求。公墓在運行初期獲得了村民高度認可，當地村干部也獲得了公眾信任與聲望，為村干部與企業達成利益共謀以及公墓公益屬性的逐步偏離“埋下隱患”。

2016 年5 月中旬，S 區舉行“村兩委”換屆選舉，前任村領導集體中的部分成員落選，原村黨支部書記脫離集體“話事人”身份后立即淡化公墓公益性的契約要求，在私人利益驅動下繼續與企業合作共同經營公墓。而以前任村黨支部書記為關系網絡關鍵節點所形成的公墓運營方，為了保證公墓長期盈利，以入股與利潤分紅為條件向現任部分村干部繼續輸送利益來鞏固利益聯盟，利用現任村干部在村莊內部的正式權威與非正式影響力為自身行為提供“保護”，擴大公墓建設規模，獲取經濟利潤。與此同時，從訪談和實地調研中也得知，仍有一部分村干部堅守著村民的公共利益、維護著村民的合法殯葬權益，這意味著村委會內部出現了分化，已經難以形成整體性合力來整合維護村莊公共資源。但是這種村企“共謀”行為，不僅使村兩委作為村民公共利益代表的地位被弱化，甚至當利益滲透足夠嚴重時會異化為私人與企業的利益聯盟，侵蝕了鄉村的自治空間和穩定自治結構，也侵犯了村級自治組織、村民的合法地位和公共權益，大大削弱了鄉村治理效能。

可見，在鄉土社會的人情網絡中，換屆前的村莊精英雖以村莊公共利益為目標導向，但通過自身關系網絡所構建的村企合作極易在公墓運營中造成對公共價值的忽視。他們逐步在市場化運作中形成了較為穩定的利益聯盟關系，這也進一步導致了公墓的公益屬性偏離等失序問題。隨著實證調研的深入，我們發現隨著基層黨建的持續強化和行政吸納的不斷規范，鄉村社會的需求表達、傳遞機制和回應渠道逐步實現制度化，村級自治也正在逐步引導村民在制度化框架內進行有序表達訴求和有效參與政治[35]，不斷規范、推動著能夠代表村集體利益的村級自治格局建設，這也使以村民的現實需求與鄉村公共服務為核心的重點議題[36]重新回到鄉村治理的中心上來（見圖3）。也正是因為村莊基層黨建和“村兩委”換屆選舉的規范，S 區村干部集體出現了分化，形成了相互牽制的力量，盡管目前難以形成整體性合力，但也成為以后解決公益偏離、利益滲透等失序問題的途徑之一。

圖3 村兩委換屆前后與公墓運營方的利益共謀與分化

（三）社會力量的參與限度和主體缺位

1.村民投訴未果且表達分散

經過實地調研發現，S 區村民的權利意識較強，具有足夠的參與熱情，但卻存在著參與渠道受限、表達程度較低、力量零星分散等問題。在公益性公墓建設之前，就公墓占用村集體用地事項，村委會和企業并未與村民進行前期溝通，村民關于公益性公墓的基本訴求也并未得到充分表達，存在著明顯的參與缺失。訪談中一位村民談到：

“這個墓所占用的土地雖是荒地，但是也是歸我們這個村集體所有，村委會當時建的時候就沒有和我們商量，直接就和企業簽協議了，到現在我們都沒有收到過一分錢的土地補償。”（訪談編號：2021070103）

而在公墓運營后期，針對城市居民擠占公墓空間以及墓位高價售賣等現實，S 區村民努力尋求著維護自身權益的參與方式，比如借助村莊內部的“一事一議”制度在村莊公開會議上表達公墓的墓位出售對自己利益的侵犯。而當村委會無法達到村民期望時，村民采取了更為直接的行動方式，如通過電話、網絡等形式向S 區民政局投訴，甚至聚眾表達不滿。通過訪談得知，在S 區公益性公墓整改過程中，村民一直被視作公墓項目的被動接受方，其被動地位具體體現為利益表達渠道不通暢、權利主體角色被忽略、參與供給責任被消解。這導致村民訴求一直未及時得到來自村兩委與政府的明確反饋與解決，降低了村民參與治理的主動性與積極性。正如一位村民所說：

“自這塊地建了公墓之后，我們老百姓從中沒有得到任何好處，我們也知道墓地向外賣，我們也在村里的大會上公開說過這件事兒（公墓違法售賣），也向政府投訴過，可是這么多年了最后也沒有解決啊。”（訪談編號：2021070204）

此外，當前S 區村民對于權利意識與觀念的認知還處于“初級階段”，在參與過程中容易受到傳統文化觀念的束縛，法律救濟意識不強，法治理念較弱，許多人在投訴未得到回應時傾向于采用正式制度外的行動方式來進行“鬧解”，如2014 年曾發生過的群體上訪事件。而這種集體性沖突不僅造成了社會不穩定，也在側面反映出村民在表達渠道上的受限和表達議題上的單一。他們的訴求更多是一種對切身利益的功利式表達[9]，分散且零星，難以有效整合形成公共利益，這也影響了參與的限度和回應的程度。

2.社會組織參與缺位

筆者在實地調研中了解到，社會組織在S區公益性公墓的轉型運營中長期處于缺位狀態。一方面，關于社會組織參與公益性公墓治理與監管法律制度的欠缺導致S 區民政局對社會組織的態度十分“曖昧”，加之當前社會組織服務水平參差不齊、資金短缺、專業技能不熟練等現狀也使其難以保證所提供服務之效能，存在著一定的治理風險，因此政府雖然沒有進行過度限制，但也難以大力鼓勵。另一方面，以公益性公墓為代表的殯葬服務相比于其他諸如養老、醫療與教育等公共服務，處于S 區政府及職能部門決策排序的后置位；因此，區內相關社會組織也受到政府決策偏好和執行側重的影響，難以發揮主動服務的作用。比如紅白理事會這種鄉村特有的社會組織，在殯葬服務方面的宣傳服務作用遠大于協助監管作用，以形式化工作為主，缺少足夠的專業技能，未能發揮鄉土社會的“熟人”優勢真正參與到公益性公墓治理中來。對此，S 區民政局社會事務科P 科長曾這樣說道：

“現在一沒有詳細的社會組織參與公益性公墓服務的法律制度，二是公益性公墓這一塊確實沒有得到很多部門的重視，所以社會組織的參與就比較少。”（訪談編號：2021063001）

五、結論與啟示

在鄉村振興戰略實施與城鄉統籌發展的背景下，城鄉融合區的基層公共服務治理出現了新的特征，鄉村憑借自身優勢開始承接部分城市公共服務事項和功能。然而，在現實情境中，服務對象需求多元化、治理結構形態復雜化、治理主體偏好差異化等因素加大了治理難度，造成了治理失序的困境。本研究以提供殯葬服務的公益性公墓治理為例，通過實證調查與案例研究詳細刻畫了J 市S 區公益性公墓治理失序表現及生成邏輯。

第一，城鄉融合發展帶來了治理結構的變遷和轉型，原來僅處于單一城市或鄉村場域的治理主體及治理網絡在面臨治理結構中資源稟賦、體制機制、關系網絡等要素的改變或融合后，主體間的行動張力加劇，也進一步導致了沖突激化和治理失序的可能。本研究通過“結構—行為”分析框架解讀了各參與主體在原有治理結構中的固有行為模式，以及在治理結構變遷后其行動策略及互動方式的變化。本研究通過對治理失序生成的邏輯分析，進一步總結出公益性公墓偏離公益屬性、政府部門間合作壁壘凸顯、村企聯盟與利益滲透、社會參與缺位且有限等治理失序的具體表現形式，為城鄉融合發展區的基層公共服務供給及如何形成治理合力提供了切入點。

第二，在以目標管理和績效考核為核心的壓力型體制下，即使部分基層公共服務治理難以被納入地方政府的“政治任務”范疇，但其運行失序帶來的社會不穩定因素迫使地方政府在面臨公眾制度外行動時，秉持維穩與“不出事”的行動邏輯采取擺平或妥協的消極回應方式，以擺脫“一票否決”的問責壓力。同時，本研究發現，面對公眾投訴或集體抗議時，政府部門并非“鐵板一塊”，部門間會基于自身利益需要產生避責心理，導致相互推諉的橫向壁壘森嚴，難以形成治理合力，難以承擔起應盡的監管責任。

第三，在鄉土社會的人情網絡中，以村干部為核心的村莊精英為獲得村民尊重、鞏固村莊話事人的權威地位，會利用自身關系網絡資源與企業合作進行村企共營，這也為換屆后村干部進行權力尋租、形成利益合謀、獲取灰色收入奠定了基礎。此外，本研究發現，隨著基層黨建與行政吸納的規范，村民的權益訴求與村莊整體的公共利益也日漸成為鄉村治理的核心議題與重要決策，同時村莊精英的行為方向與邊界也在不斷地被制度化與規范化，這也是本案例中村兩委后期出現利益分化的原因之一。

第四，在多元治理和協同共治的趨勢發展下，以權利意識逐漸覺醒的公眾與具備獨立能力的社會組織為核心的社會力量日漸成為基層公共服務治理的重要參與主體。然而，本案例發現社會力量的實際參與和政策期望并不相符。一方面，參與渠道的不暢使公眾在參與環節、訴求內容等方面受限，而當公眾訴求無法得到及時回應或權益繼續受損時，公眾又偏向采用“鬧解”式的制度外行動，如果此時政府采取“形式化回應”等消極行動策略，則會進一步阻礙公眾的實質參與，形成惡性循環。另一方面，社會組織在發展中受到行政和社會雙重屬性的制約，以宣傳功能取代了其協助監管和服務供給能力，這也限制了他們在治理網絡中的作用發揮和參與限度。

基于上述分析，可以發現治理失序的重要原因來自治理結構融合變遷所帶來的改變。治理網絡中的各參與主體在原有結構影響下所采取的固有行為模式受到治理結構變遷的影響，在互動中加劇了內在張力、激化了矛盾差異，難以形成治理合力。在城鎮化與現代化的浪潮下，城鄉融合區內基層公共服務的有序治理離不開多元主體的共同參與，如何構建良性的互動體系和治理結構是重塑治理秩序的關鍵。在對失序生成邏輯反思的基礎上，本研究認為應從制度環境入手，通過健全體制和理順機制來發揮多主體的合力優勢。應進一步完善相關法律法規以厘清服務邊界、政社關系、政民關系、政企關系，將民意表達和有序參與納入政府的責任體系及日常工作中，規范市場秩序和有效監管，加強鄉村治理中基層黨建與行政吸納的統合與規范，有序擴大社會組織參與效度，以真正構建起能夠凝聚治理網絡合力的長效機制。

本研究依舊存在不足和需要完善之處。首先，本研究的研究對象為以公益性公墓為代表的殯葬類公共服務，處于地方政府及其職能部門決策偏好排序的后置位，研究結論對城鄉融合區基層公共服務的治理有一定參考價值，但下一步研究需要拓展公共服務類型和對象，以驗證和拓展基層公共服務治理失序的邏輯分析與應用范圍。其次，在案例選取上，本研究采用的個案分析法雖然能夠進行深描剖析，但研究結論的普遍推廣意義仍需在未來研究中進一步檢驗。

[注釋]

①2018 年民政部修訂《殯葬管理條例》，明確提出建立“基本殯葬公共服務制度”，意味著殯葬服務與公共教育、公共衛生、公共文化等社會事業一樣，被納入公共服務體系之中，而由公益性公墓所承載的殯葬服務一般建于城市邊緣區或城鄉融合地帶，由原來僅面向村民逐漸擴展，容納了附近城市居民，因此其治理環境和原治理結構面臨著更復雜的改變形勢。

② 根據《國務院關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》，其中明確將教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、文化體育等領域作為基本公共服務清單的核心。

③形式化回應是指政府在壓力型制度環境、公共服務偏離公共利益以及社會出現沖突與抗爭的共同作用下，基于職責與任務所采取的不具有實質性效力，且無法使公眾滿意的答復與行為。

④ 訪談資料編碼規則：訪談日期+訪談對象編號，如“訪談20210701”含義為：2021 年7月1 日對編號為01 的S 區村民進行訪談。