基于科技體制改革的科研項目經(jīng)費管理研究*

吳 巖

中國科學(xué)院生物物理研究所 北京

一、引言

2021年8月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（以下簡稱32號文件）。32號文件的頒布是科技體制改革進一步的突破，旨在完善科研經(jīng)費管理機制，深化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略意義，激發(fā)科技創(chuàng)新活力，讓科學(xué)家減輕負擔。在具體實施方面上賦予科研人員經(jīng)費自主管理權(quán)，強調(diào)全面落實科研財務(wù)助理制度的重要意義，實現(xiàn)以人為本的科學(xué)研究價值觀。

二、32號文件對科研項目過程管理的優(yōu)化

32號文件頒布后對于科研項目經(jīng)費管理起到了進一步優(yōu)化作用，立足構(gòu)建科技創(chuàng)新型戰(zhàn)略目標，不斷解決科研項目經(jīng)費管理遇到的各類問題，明確科研主體的構(gòu)成及經(jīng)費服務(wù)科研活動的重要意義，詳情見表1。

表1 科研項目過程管理的變化和比較

1.預(yù)算編制階段

預(yù)算編制環(huán)節(jié)上的簡化，進一步精簡合并預(yù)算編制科目，除50萬元以上的設(shè)備購置費，其他科目的預(yù)算只需進行基本測算說明，不再需要提供詳細說明和依據(jù)。執(zhí)行過程中在預(yù)算調(diào)整方面上放權(quán)，將除設(shè)備費以外的其他科目預(yù)算的調(diào)劑權(quán)下放至項目負責人，即科學(xué)家根據(jù)科研活動實際情況和進度進行調(diào)整。

2.經(jīng)費執(zhí)行階段

在經(jīng)費執(zhí)行的過程中，全面落實科研財務(wù)助理制度，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費報銷等方面提供專業(yè)化服務(wù)。同時優(yōu)化財務(wù)報銷管理方式，促進無紙化、電子化的進程，從而優(yōu)化管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，為科研經(jīng)費的執(zhí)行提供便捷的硬件環(huán)境。

3.項目驗收階段

在驗收環(huán)節(jié)上，簡化科研項目驗收結(jié)題過程，合并財務(wù)驗收和技術(shù)驗收。選擇部分科研績效評價突出、科研誠信狀況良好的科研機構(gòu)作為試點單位，由其提供的科研經(jīng)費決算報表作為結(jié)題依據(jù)，并取消科研項目結(jié)題財務(wù)審計。靈活結(jié)余資金的使用管理，健全結(jié)余資金盤活機制。科研項目在通過驗收考評后，結(jié)余資金可以留歸原研究隊伍使用。

三、運用價值鏈模型對科研項目管理進行分析

價值鏈分析模型可以將科研項目管理的過程進行分線路組合，確立各方優(yōu)勢，以此來促進任務(wù)實施目標的完成和價值導(dǎo)向的實現(xiàn)。將32號文件要點代入價值鏈模型進行分析后不難發(fā)現(xiàn)，所有的體制改革都是基于科技信用評價體系建設(shè)，進而促進科技制度的優(yōu)化創(chuàng)新。價值鏈模型能夠反映雙向管理線路，有助于雙管齊下地開展科研管理工作，以及理解績效評價的目的和意義，更能體現(xiàn)相互監(jiān)督和共享服務(wù)信息。

科研項目在流程管理上將會分成兩路：一路是科研任務(wù)的執(zhí)行，最終會導(dǎo)向成果驗收，另一路是科研經(jīng)費的管理，涉及預(yù)算編制、經(jīng)費執(zhí)行和財務(wù)驗收，最終協(xié)助科研任務(wù)進行績效評價。兩路分別由科研人員和科研財務(wù)助理完成，使科研項目的雙向推進，實現(xiàn)科研經(jīng)費價值。（見圖1）

圖1 科技體制改革下的科研項目價值鏈模型分析

四、科研項目在管理實施過程中的特點和要點

1.倡導(dǎo)科研誠信評價為核心

新的科研經(jīng)費管理政策將結(jié)果向績效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從原先的重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，并著重加強分類績效評價。注重科研經(jīng)費財務(wù)驗收結(jié)果，如果科研隊伍單位科研績效優(yōu)異且往期積累的科研誠信度良好，那么可以作為試點單位取消科研項目結(jié)題財務(wù)審計。科研誠信評價以過去驗收過的科研項目結(jié)果為依據(jù)，督促科研人員在經(jīng)費執(zhí)行的過程中遵循財經(jīng)法規(guī)和職業(yè)道德準則，合理合法高效使用科研經(jīng)費。

2.注重實質(zhì)重于形式原則

基于32號文件，各類科研項目預(yù)算已經(jīng)對現(xiàn)有的科目進行合并和精簡，同時簡化了預(yù)算說明的編寫步驟，并開展包干制試點單位建設(shè)。在編制預(yù)算的過程中，需要做到精準預(yù)判未來可見的成本和支出，根據(jù)預(yù)期目標、主要研究內(nèi)容、技術(shù)路線等因素預(yù)計科研活動未來幾年內(nèi)需要的、必備的各項支出，同時也需要參考市場公允的區(qū)間予以考量。

雖然在總體要求上簡化了預(yù)算編制的內(nèi)容，但是更注重科研活動的實質(zhì)，從而編制貼合科研實際需求的精簡預(yù)算，規(guī)避因市場波動導(dǎo)致的成本變動，為科研人員提供更加真實、可靠和具有決策價值的依據(jù)，有效避免原先流于形式的條框?qū)е聦嶋H支出脫離預(yù)算的情況。

3.實現(xiàn)科研經(jīng)費可循環(huán)發(fā)展

科學(xué)研究是一個持續(xù)性的過程，科研誠信評價體現(xiàn)了注重科研績效評價的原則，科研經(jīng)費便要求可持續(xù)發(fā)展，以適應(yīng)新階段的科研需求。科研項目通過驗收且評價優(yōu)秀后，結(jié)余資金可以統(tǒng)籌安排繼續(xù)使用，可以用于原科研項目的后續(xù)研究，有利于科研人員發(fā)揮更大的研究價值，能夠?qū)ξ磥砩暾埿碌难芯宽椖康於朔€(wěn)定的研究基礎(chǔ)，從而注重科研經(jīng)費的實際價值。而科研財務(wù)助理隊伍的建設(shè)也為科研活動提供專業(yè)化服務(wù)，通過經(jīng)驗積累、共享服務(wù)、針對性服務(wù)等方式開展輔助職能工作，為科研經(jīng)費管理保駕護航。

五、相關(guān)優(yōu)化對策

1.簡化和監(jiān)督雙向機制

誠信離不開監(jiān)督，要持續(xù)開展承擔單位內(nèi)部審計、隨機必要檢查，加強科研財務(wù)助理的監(jiān)督職能，杜絕負面清單的行為發(fā)生，確保科研經(jīng)費的合理合規(guī)使用。在誠信科研和評價體系的建設(shè)前提下，應(yīng)當將科研項目管理和經(jīng)費管理的重點落在結(jié)果，以績效為導(dǎo)向，即著重中期考核和結(jié)題驗收等環(huán)節(jié)，減少年度考核匯報的內(nèi)容，更要減少不必要的檢查。將“簡化”落到實處，而不是“換湯不換藥”，將具體標準簡化，而不是僅僅簡化框架，讓經(jīng)費真正為科研服務(wù)，從實際上減輕科學(xué)家的負擔，注重以結(jié)果為導(dǎo)向的目標驗收機制。

2.亟待建立統(tǒng)一的審計驗收標準

科研項目在財務(wù)驗收時，一般會交由第三方事務(wù)所來安排審計任務(wù)，綜合評價經(jīng)費執(zhí)行的效果。由于科研項目具有不同的特點和流程，從而導(dǎo)致評價標準并不一致，即使同類的科研項目也會因各機構(gòu)的內(nèi)部制度、地方配套的驗收文件等因素導(dǎo)致出現(xiàn)很多差異，導(dǎo)致介入審計存在壁壘而過程復(fù)雜；對于科研項目來說，當接受審計時，由于審計人員自身專業(yè)限制以及審計執(zhí)行標準的不固定性，導(dǎo)致審計任務(wù)量很大。科技監(jiān)管部門應(yīng)當改進優(yōu)化審計驗收標準和規(guī)則，細化各類科研項目應(yīng)當提供憑證等驗收材料的具體標準、數(shù)量等指標。事務(wù)所也應(yīng)培訓(xùn)具有綜合專業(yè)能力，或者熟悉相應(yīng)分類的科研項目的審計人員，派遣介入審計或進行飛行審計。

3.完善科研財務(wù)助理制度的實施建設(shè)

科研人員需要自主創(chuàng)新，科研財務(wù)助理亦需要自主地開展輔助工作。科研財務(wù)助理通過定向服務(wù)，對科研項目的預(yù)算編制、經(jīng)費執(zhí)行、驗收進行管理，即便現(xiàn)今在驗收環(huán)節(jié)中科技技術(shù)驗收和財務(wù)驗收合并一次完成，科研財務(wù)助理的工作內(nèi)容始終貫穿全過程。現(xiàn)行的全面推進科研財務(wù)助理制度政策，雖然旨在減輕科學(xué)家的負擔，將事務(wù)性工作設(shè)置給科研財務(wù)助理，但是實際情況上因受二者依從關(guān)系，科研財務(wù)助理受命于科研人員，很難發(fā)揮自身能動性，對科研經(jīng)費的監(jiān)督也略顯乏力。

而科研財務(wù)助理如果僅僅作為經(jīng)費的執(zhí)行者，并不利于科研活動穩(wěn)健推進，基于權(quán)責分明的原則，強化科研財務(wù)助理隊伍的專業(yè)性建設(shè)，賦予一定的管理權(quán)限，有助于激發(fā)自身崗位優(yōu)勢，具體情況如報銷簽字權(quán)、相關(guān)經(jīng)費材料確認權(quán)等。另外在落實科技激勵績效力度的同時應(yīng)考慮科研財務(wù)助理享受同樣的政策紅利，從而保障人才隊伍的穩(wěn)定性。

綜上所述，科技體制改革是一個不斷深化、不斷優(yōu)化的過程，32號文件解決了一些長期困擾科研經(jīng)費管理的問題。科研經(jīng)費制度的改革對各科研單位、管理部門、科研人員、科技管理者、科研財務(wù)助理提出了新的宗旨和要求，激發(fā)科技創(chuàng)新活力需要各類科學(xué)研究工作者共同努力，不斷改進服務(wù)形式，跟上時代步伐，實事求是。