廣西長期護理保險政策實施存在的問題及對策研究：以南寧市為例

潘麒先，陳 飛

(廣西醫科大學 人文社會科學學院，廣西 南寧 530000)

根據廣西壯族自治區統計局2020年末公布的數據， 65歲以上人口達到93.19萬人，占總人口數的10.66%。按照聯合國的新標準，65歲以上的老年人占總人口的7%，該地區被視為老齡化社會。人口老齡化使得傳統的家庭服務保障功能相對弱化，社會撫養比和社會保障制度也受到了深刻的影響[1]。加快建立長期護理保險制度能有效應對人口老齡化的問題。廣西南寧市也于2020年9月被納入新增試點城市，此舉是緩解廣西人口老齡化問題的有力措施。南寧市為廣西長期護理保險(以下簡稱長護險)的主要試點城市，分析南寧市長護險政策存在的問題，對廣西長護險政策的建立與發展具有重要意義。

1 南寧市長期護理保險政策實施的現狀

1.1 參保范圍 覆蓋職工醫保參保者，給付對象為重度失能人員。根據《南寧市長期護理保險制度試點的實施意見》，南寧市長護險覆蓋了本市職工醫療保險參保人員，包括在職職工、符合基本醫療保險退休待遇條件的職工、靈活就業人員和失業保險金領取期間的失業職工。凡在規定內繳納基本醫保費用的職工均可參加長護險。在支付范圍上，重度失能人員是南寧市長護險的主要給付對象，為重度失能人員提供生活照料以及醫療護理服務[2]。

1.2 基金來源 南寧市長護險的籌資渠道主要為醫保基金統籌賬戶劃撥、個人賬戶劃撥。在職職工的單位和個人以醫保金為繳費基數，各分擔0.15%；退休人員按基本養老金繳費基數的0.15 %支付；靈活就業人員則按其當期繳納職工醫保繳費基數的0.3 %繳納保費。個人繳費部分從職工醫保個人賬戶劃入，且個人賬戶劃撥是南寧市最主要的籌資渠道。

1.3 失能評估 失能評估是被保險人獲得長護險服務的前提。根據南寧市有關失能評估的政策顯示，南寧市采用《Katz日常生活功能指數評價量表》和《日常生活活動能力評定量表》作為長護險的評估工具[3]，參保人員使用前者進行自評，評估人員使用后者對參保人進行評估，只有同時滿足“評價量表”被評為E級和“評估量表”分值在40分以下的重度失能人員才能被納入長護險保障對象，享受相應的護理服務。

1.4 服務內容 南寧市堅持以人為本、保障基本和適應發展的原則，為參保人員提供專業化、規范化的長期照護服務。服務內容包括生活護理、慢性病護理、專業護理技術等6大類，共計38項服務項目[4]。此外本市還制定了上門護理服務方案，有基礎護理服務和康復服務兩種套餐可供參保人選擇。南寧市長護險提供的照護服務較為全面，內容與形式多樣，能夠保障失能人員基本生活照料和醫療護理服務的需求[5]。

2 南寧市與其他試點地區長期護理保險制度的比較

2.1 參保范圍 目前，職工醫療保險和居民醫療保險(城鎮居民醫保和農村居民醫保)的參保者是我國長期護理保險的主要覆蓋對象。南寧市長護險參保范圍只包括職工醫保參保者。見表1。

表1 各試點城市長期護理保險參保范圍

2.2 基金來源及籌資標準 現階段長期護理保險基金主要來源于醫保基金負擔、個人負擔及財政補貼，籌資渠道包括醫療保險統籌基金劃撥、醫療保險基金個人賬戶劃轉和財政劃撥。當前絕大多數試點地區個人負擔部分統一由醫保基金個人賬戶劃轉，個人不繳費。醫保統籌基金為南寧市長期護理保險基金的主要來源。見表2。

表2 各試點城市的基金來源及籌資標準

2.3 給付對象及失能評定 從表3 可以看出，在給付對象上，各地區都包含了重度失能人員，這也是長期護理保險制度設計的目標，但有些地區將輕、中度失能人員甚至失智人員也納入給付對象。

表3 各試點城市給付對象及失能評定

2.4 護理服務項目 如表4所示，從總體上看，南寧市長期護理保險的服務項目兼顧生活照料和醫療護理兩方面內容，基本能夠滿足參保者的生活照料和基礎醫療服務需要。

表4 各試點城市護理服務項目

2.5 基金管理 在長期護理保險基金的管理中，試點地區的長期護理保險基金大多納入社保基金財政賬戶，或由市醫保經辦機構管理。各試點城市的基金管理方式詳見表5。

表5 各試點城市的基金管理方式

3 南寧市長期護理保險政策存在的問題

3.1 參保范圍較窄 目前，南寧市長期護理保險的參保范圍僅限本市的職工醫療保險參保者，城鎮居民醫保參保者以及農村居民醫保參保者沒有納入到參保范圍內。但上海、青島、南通、長春這些第一批試點城市的居民醫療保險參保者已被納入參保范圍。這4個城市長期護理保險試點起步較早，且長期護理保險政策也相對完善，南寧市長期護理保險的參保范圍與其相比，較為狹窄。

3.2 資金來源單一化，醫保基金壓力較大 當前我國長期護理保險的資金來源主要來自個人負擔、醫保基金負擔及財政補貼相結合[7]。南寧市長期護理保險的資金來源為單位和個人繳費，但單位及個人負擔部分都來源于醫療保險金，沒有財政補貼，也沒有其他籌資渠道，給醫保基金帶來較大的壓力。上海市長期護理保險基金除了依靠醫療保險基金外，政府還對居民護理保險給予一定的補貼；青島市政府每年也劃轉30元作為長期護理險的補助[7]；南通市政府除了通過醫保基金和個人繳納籌集資金外，也設立了專項補貼，每年還從福利彩票基金中撥出一定數額的錢來充實長期護理保險基金[7]。

3.3 給付對象范圍過窄，失能評分等級缺乏細化 南寧市長期護理保險的給付對象只包含了重度失能人員，未包括失智人員。在給付條件上，上海達到輕、中、重度失能即為給付對象，青島市包含中、重度失能和重度失智，長春市則包含中度、重度失能。目前大多數地區以《日常生活活動能力評估量表》作為失能評定的標準，但在評判分數的選取上存在區別[2]。上海市將失能人員分為三級，重度失能細分為2-6級且年滿60歲；青島市失能等級達到3、4、5級才能夠享受護理服務待遇，3級劃入中度失能，4、5級為重度，且5級失能人員才能享受專護服務。南寧市雖采用雙重標準進行長護險的失能評估，但評分等級缺乏細化，不利于醫療護理資源的有效配置。

3.4 商業保險公司在基金管理方面參與度低 南寧市目前已有3家商業保險機構通過招標的方式，承辦長期護理保險的經辦服務。將長期護理保險的日常工作移交給商業保險公司，可以有效提高效率，實現人力資源的合理配置。除此之外，商業保險公司還具備專業的風險管理和承保理賠技術[8]，可以降低道德風險和保證基金保值增值，在基金管理中發揮重大作用。但目前絕大多數地區的長期護理保險基金都納入社保基金專項管理或由市醫保機構統一管理，由于醫保統籌基金面臨的壓力日益增大，若基金的投資收益率低下，也會給長期護理保險的可持續性發展帶來影響。商業保險公司在基金管理中參與度較低是目前多數試點地區存在的問題。

4 優化廣西長期護理保險政策的建議

4.1 進一步擴大參保范圍 隨著我國人口老齡化程度的加深，農村人口老齡化問題更加嚴重，廣大農村老年人也迫切需要長期護理保險制度來化解失能風險[9]。南寧市應進一步擴大長期護理保險的參保范圍，逐步將城鎮居民、農村居民醫保參保者也納入長期護理保險的保障范圍，這樣不僅能體現制度的公平性，也有利于解決一系列因農村人口老齡化所產生的社會問題。

4.2 完善資金來源，建立多元化籌資機制 目前南寧市長期護理保險基金主要來源于醫保統籌基金、醫保個人賬戶劃轉，在老齡化危機不斷加劇的背景下，醫保統籌基金的劃轉模式將面臨巨大挑戰[9]。完全依靠醫療保險基金劃轉的繳費方式不利于長期護理保險的可持續發展，應逐步建立起“醫保劃轉為主、財政劃撥為輔、個人和社會共同參與”的多元化籌資模式，同時注重社會其他資金籌集，公益福利彩票劃撥部分資金、有關單位的捐助等，政府給予適當補貼，可設置專項基金，與有關部門設計長期護理保險相應的優惠補貼政策[10]。

4.3 擴大給付范圍，細化失能評分等級 失智老年人正成為失能和半失能群體的主要來源，而這類特殊老年人的長期照護服務安排和規劃常常被忽視[11]。現階段可先考慮將重度失智老人也納入給付對象，待長期護理保險制度逐漸成熟后，再逐步納入其他失能失智等級的對象。此外，長期護理保險在失能評分等級的認定上，可借鑒青島市做法，細化失能評分等級，這樣有助于提高護理資源的使用效率，合理配置人力及醫療資源。

4.4 鼓勵發展商業性長期護理保險 根據國內目前各長期護理保險的試點政策，絕大多數地區的基金管理由當地人力資源和社會保障部門統一負責。但對于基金的管理、投資等方面，商業保險公司擁有一定的經驗，具備專業的風險管理技術，能在長期護理保險的風險控制中發揮巨大作用[12]。南寧市應支持商業護理保險的發展，鼓勵醫療護理機構與商業保險公司進行合作，實現資源共享，控制長期護理保險試點過程中的道德風險[13]。同時拓寬投資渠道，提高社保基金投資收益率。

4.5 加大宣傳力度，提高老年人風險意識 南寧在納入試點地區后，雖開展了宣傳活動，但大多只在養老院等養老機構進行宣傳，大多數居民對長護險并不知曉。同時由于廣西城鄉發展不均衡，農村居民收入水平低，大多數家庭還是以家庭護理為主，一定程度上不利于長期護理保險的發展。應加強政策宣傳，可學習丹麥的“預防性”家訪，注重老年疾病的預防。在宣傳的同時注重強化老年人風險意識，讓其了解長護險的重要性、消除誤區，轉變對“失能”的認識，提高人們的老年保障意識。