雄安新區承接北京非首都功能：國際經驗與對策建議

張澤波，王利動

（河北經貿大學，河北 石家莊 050000）

0 引言

2018年4月，中共中央、國務院批復的《河北雄安新區規劃綱要》明確提出“堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，緊緊圍繞打造北京非首都功能疏解集中承載地，創造‘雄安質量’、成為新時代推動高質量發展的全國樣板”。

目前，雄安新區已經進入大規模開發建設和承接北京非首都功能疏解同步推進的新階段，在交通路網、生態建設、高端高新產業集聚、營商環境優化、體制機制創新等方面取得突破性進展。但是，雄安新區承接北京非首都功能疏解面臨發展基礎薄弱、承接清單不明確、融資項目偏少等困境。因此，準確把握雄安新區承接北京非首都功能疏解的著力點和突破口，成為當下亟需破解的現實難題［1］。

通過系統梳理現有文獻，發現針對雄安新區承接北京非首都功能的研究主要集中在精準承接的對策［2］、承接疏解支撐體系的構建［3］、產業跨越發展的方向與對策［4］、高質量發展的戰略選擇［5］、產業高質量發展的路徑構建［6］、承接非首都功能的困境與突破［7］等方面。綜上所述，以往文獻主要研究雄安新區承接北京非首都功能疏解的現實困境與具體問題，較少從國際經驗借鑒角度研究雄安新區承接北京非首都功能疏解。本文立足于京津冀協同發展向深度推進和雄安新區建設新階段，從國際經驗借鑒角度深入研究日本筑波科學城對雄安新區承接北京非首都功能的政策啟示，以期豐富雄安新區承接北京非首都功能疏解的相關研究［8］。

1 雄安新區承接北京非首都功能的基本判斷

對雄安新區承接北京非首都功能做出基本判斷：一是雄安新區承接北京非首都功能面臨發展基礎薄弱、承接清單不明確、融資項目偏少等現實困境，二是雄安新區承接北京非首都功能應遵循高點承接、精準有序承接、集中承接等原則。

1.1 現實困境

一是發展基礎薄弱。雄安新區處于工業化中期發展階段，北京處于后工業化階段。雄安新區的產業基礎主要包括塑料包裝產業、乳膠制品產業、羽絨制品產業等傳統制造業，而北京的產業基礎為高端現代服務業，2019年北京的第三產業占北京地區生產總值的比重達到83.5%，顯著高于全國平均水平［9］。雄安新區發展基礎薄弱，地區生產總值遠低于北京，基礎配套設施不完善。通過構建基礎條件，形成配套的承接環境，可以更好地吸引高端高新產業入駐和高素質科研人才流入。

二是承接清單不明確。根據《京津冀協同發展規劃綱要》，雄安新區重點承接的五類優質非首都功能為“高校、醫療機構、企業總部、金融機構、事業單位”，與北京四類重點疏解對象中“部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能”及“部分行政性、事業性服務機構和企業總部”相匹配，但這是北京非首都功能中最難疏解的部分。因此，有必要進一步細化落實雄安新區承接北京非首都功能的清單，加強雄安新區管委會、黨工委與北京市人民政府的溝通力度，借力于中央政府的支持推進北京非首都功能疏解進度。

三是融資項目偏少。目前，雄安新區尚未建立有效的投融資體制，資金來源渠道偏少。雄安集團是雄安新區的運營建設平臺，需要和管委會等新區管理機構加強合作，利用市場機制，共同謀劃拓寬多元化市場融資渠道。建立雄安新區債券發行的政策體系，通過發行雄安新區專項債券，實現政府渠道專項融資［10］。利用基金等金融工具，建立雄安新區高端高新產業基金，推進國內外金融業與雄安新區產業發展的深度融合。此外，還可通過采取加強綠色金融產業在雄安新區的發展、設立政府專項資金等措施，鼓勵金融機構等企業參與雄安新區的重大項目融資。

1.2 原則分析

一是高點承接北京非首都功能。雄安新區作為“千年大計，國家大事”，要高起點承接北京部分企業總部、金融機構等產業功能，部分教育、醫療、培訓機構等優質公共服務功能，部分行政性、事業性服務機構等行政功能。

二是精準有序承接北京非首都功能。依據《河北雄安新區規劃綱要》和《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》，北京“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的功能定位并不完全屬于首都功能，而且雄安新區的“創新驅動發展引領區”功能與北京的“科技創新中心”功能的發展導向幾乎相同，這就導致承接對象不明確、落實措施不到位等問題的出現。因此，承接北京非首都功能需要遵循精準有序原則，實現北京非首都功能在兩地的精準對接和有序轉移。通過拉清單的方式明確重點承接對象，重點承接“新一代信息技術產業、現代生命科學和生物技術產業、新材料產業、高端現代服務業、綠色生態農業”等符合雄安新區發展定位的五大因勢利導的產業。

三是集中承接北京非首都功能。雄安新區作為國家級新區，需要中央政府和雄安新區地方管理機構集中安排承接任務，統籌推動承接進度。利用規模經濟和外部性的內生互動機制，通過集中承接北京非首都功能充分發揮集聚的外部性。雄安新區承接北京非首都功能，應重點發揮金融外部性和技術外部性的潛在優勢，集中承接北京高端高新企業及部分能夠提供優質公共服務的事業單位，反之，若是采取分散承接的方式，則不能很好地發揮規模經濟效應，即使單個企業在北京的生存能力很強，也很難在雄安新區異地生存下去。

2 日本筑波科學城的典型經驗

日本筑波科學城始建于20世紀60年代，距離日本首都東京約50公里，坐落于筑波山西南麓的茨城縣，區域總面積284平方公里［11］。筑波科學城是日本效仿硅谷從國家層面部署的創新科技園區，也是日本最大的高等教育與科研基地。作為當今世界最成功的科學城之一，筑波科學城為世界級創新型城市構建積累了許多寶貴的經驗。

2.1 發揮政府因勢利導的作用

為振興日本科學技術，發展高等教育，落實技術立國戰略，同時，也為緩解日本東京都市圈的人口、資源等因素所帶來的社會發展壓力與生態環境壓力，1963年日本政府決定建立一個國家級科學城——筑波科學城［12］。在筑波科學城的建設過程中，日本政府因勢利導，發揮積極的作用，具體體現在以下幾個方面：一是日本政府在科學城的整個籌建過程中主動介入、全程參與。二是為保障科學城的規劃和建設順利推進，日本政府制定一系列法律法規，不僅如此，還提供大量的優惠政策，例如，提供以日本高新技術集聚區為特定對象的法律法規與優惠政策，在高新技術集聚區的特殊層面上對社會、經濟、生活等領域進行布局。三是日本政府為發展壯大科學城的科研力量，投入大量的資金支持，將國家研究機構全部預算的50%投資到筑波科學城。四是從東京集中遷移研究機構和科研人員，助力筑波科學城的發展，發揮集中力量辦大事的優勢。通過建設筑波科學城，成功實現日本關東地區的產業升級轉型。

2.2 形成良好的政策環境

筑波科學城的功能定位是建設成為集科技、經濟、現代、生態于一體的區域中心。成立伊始，筑波科學城明確自身發展目標：一是成為日本科學研究的中心，二是成為功能齊全的中心城市，三是成為環境友好的生態模范城市。

日本政府積極支持筑波科學城建設，在土地資源配置、創業政策、法律法規等方面多措并舉，不斷強化其制度優勢。土地資源配置方面，依據土地功能配置的綜合化理念，將土地結構合理劃分為中心城區、研究教育區、公園綠地區、規劃居住區、民間居住區、工業用地區等幾大區域，滿足科學城內的高等院校、科研機構、企業總部、政府機構、社會團體等各主體的基本用地需求。創業政策方面，實行《產業競爭力強化法》，制定地方創業扶持計劃，通過資格認定的初創企業可獲得筑波市工商會、日本政策金融公庫、筑波大學、產業技術綜合研究所、筑波研究支援中心等五大核心機構所提供的投融資支持、信用擔保等創業服務，同時，還提供共享辦公、創業窗口咨詢、創業講堂等創業扶持措施［13］。法律法規方面，建立并不斷完善筑波科學城相關法律法規，使筑波科學城在規劃、建設、管理等方面的內容具備法律效力，同時，明確中央政府、地方政府、社會團體等主體機構在尖端技術研發和產業化發展中的責任與義務。通過制定《筑波研究學園城市建設計劃大綱》與《筑波科學城建設法》，形成筑波科學城的建設規劃與總體方案，從而保障筑波科學城的順利開工建設和持續健康發展；通過實施《高技術工業聚集地區開發促進法》，吸引和鼓勵私人公司與研究機構入駐筑波科學城。

2.3 形成完善的人才培養機制

人才培養機制對筑波科學城實現技術發展至關重要。由于科研機構大多依靠政府行政力量入駐筑波科學城，科研機構之間研究人員的知識溢出較弱，因此，針對筑波科學城內部知識交流不充分的問題，政府制定差異性規劃政策，以此來促進科學城內的人才流動。政策與規劃促進科研人員在不同研究機構之間進行流動，也間接促進緘默知識傳播，強化知識溢出效應。筑波科學城在一定程度上實行封閉型創新人才培養機制，政府為各機構配備科研人員，各機構部門將這些人力資源培養成為服務本部門和機構的高質量人才。

人才培養機制的順利實施離不開優越的工作生活環境等硬性條件。在人才居住環境建設方面，筑波科學城的城市風貌為世人所稱道，憑借自然、舒適、現代的城市環境，科學城吸引了大量人口與科研人員。2012年，筑波科學城的研究人員總人數為1.3萬人，而筑波市人口總數為21.6萬人，占比達到6.02%［14］。無論是研發人員占人口總數的比例，還是為滿足科研人員需求所打造的優美的自然環境、完善的城市功能、先進的基礎設施、現代化的城市環境，都在一定程度上體現出筑波科學城人才培養機制的有效性。

2.4 建立政產學研協同創新體系

筑波科學城的政產學研協同創新機制存在以下特征：政府與高等院校、研究機構之間聯系密切，但與產業界的聯系較弱。政府在協同創新機制中發揮因勢利導的作用，在筑波大學的辦學理念與學科組織方式、研究機構的設置以及大學與研究機構協同創新等方面都有所體現。筑波大學為實現科技成果轉化，鼓勵研究人員和大學生以科研成果為基礎開展創業活動，允許教師創業并兼任公司董事長，與民間咨詢服務機構開展合作，雇傭專業的科技服務中介對研究成果進行篩選和轉化，在投融資與運營管理等方面對初創企業提供產業支援。產業技術綜合研究所是筑波科學城內綜合研發能力較強的研究機構，為促進重要領域的科研交流、產學研協同創新和研究成果的轉化，該機構成立產總研技術研究組合。此后，產總研技術研究組合在日本國內成立47個由企業、研究機構等組成的組合，其中29個位于筑波科學城?；谶@些組合，筑波科學城構建了一個有利于發揮產學研協同創新優勢的技術創新網絡。

政府在技術創新網絡中發揮引導作用，進而促進大學、研究機構、企業等主體建立有效的合作聯結機制。政產學研協同創新機制在各主體的聯結與協調創新活動過程中形成，對筑波科學城創新能力提升和經濟發展具有重要推動作用。

2.5 精準改進體制弊端

針對日本政府對筑波科學城發展干預過多，出現科技成果難以轉化、管理方式官僚化、投資結構僵化、缺乏競爭、創新活力不足、缺乏內生動力等體制機制問題，20世紀90年代，日本政府實施“新筑波計劃”，推動筑波科學城進入再創階段。一方面，實施一系列優化政策，通過再教育培訓老齡人口、延長老齡勞動力的勞動合同期限、下放農用地審批權，對城市中心土地容積率放寬限制等措施，不斷優化科學城創新環境和投資環境。另一方面，對日本傳統科研體制弊端進行改革。例如，日本最大的科研單位獨立行政法人產業技術綜合研究所擁有職工3200人，由23個研究中心、22個研究部門、7個研究實驗室以及2個研究系組成，通過實施法人化改革，將不同的科研所進行合并，使資源配置的效率得以提高，也使人、財、物的使用靈活性有所提高；采用聘任制來選拔人才，從而促進人才競爭和人才流動，增強人才的選擇權和單位的用人自主權；協調社會團體、學校、科研機構、企業、政府等機構對科研成果進行評定，全面發掘研究成果的內在價值；設立企業孵化器，以此來促進科研成果轉化。

日本政府在筑波科學城發展面臨瓶頸時，重視發揮市場在資源配置中的作用。通過實施“新筑波計劃”，專業化分工不斷細化，知識生產效率不斷提高，科研成果和市場化應用的聯系也不斷加強。

3 雄安新區承接北京非首都功能的啟示和政策建議

3.1 有為政府和有效市場相結合

日本政府利用行政命令統籌謀劃，從東京集中轉移大量研究機構和科研人員，提供大量優惠政策，制定系列法律法規，強力推動一批符合筑波科學城功能定位的市場主體轉移入駐。雄安新區承接北京非首都功能，要同時發揮有為政府和有效市場的作用。一方面，發揮政府在頂層設計、規劃政策制定等層面的引導作用，形成強制疏解的政府推力，同時也要制定相關政策，引導符合雄安新區功能定位的非首都功能調整疏解。另一方面，打破地方封鎖與市場壟斷，建立開放統一、公平競爭的市場，充分發揮市場在資源配置等方面的決定性作用，逐步增強雄安新區承接北京非首都功能的市場吸引力。

由于行政因素的干擾和市場選擇的強化作用，北京承載過多非首都功能。因此，要利用政府有形的手打破各種市場約束，通過行政手段發揮政府的引導作用。例如，對于北京疏解出的國有企業、行政事業單位、教育機構、科研院所、醫療機構、金融機構等，逐漸引導符合雄安新區功能定位的非首都功能進行疏解。但是，對于一些政府間接管理的非政府機構、民營企業等市場主體，要充分利用政府引導和市場引導相結合的優勢，在必要的條件下發揮市場的決定性作用，減少政府的干預程度。

3.2 充分發揮制度優勢

筑波科學城在有為政府和有效市場的引導作用下，逐漸形成有利于產業集聚的政策環境。雄安新區要打造成為“北京非首都功能疏解集中承載地”，就要不斷增強制度供給，走政府因勢利導的外驅發展模式［15］。根據《中共中央國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》，雄安新區的制度體系目標是構建“有利于增強對優質北京非首都功能吸引力、符合高質量發展要求和未來發展方向的制度體系”。未來，雄安新區深度融入京津冀協同發展戰略，集中承接北京非首都功能，需要不斷落實優化“兩翼”帶動戰略。雄安新區與北京城市副中心共同構成北京新的“兩翼”，集中承接北京非首都功能；雄安新區與張北地區形成河北的“兩翼”，共同帶動河北經濟高質量發展。貫徹落實“四個片區”協同開放戰略，增強與曹妃甸片區、正定片區、大興機場片區的聯系，通過四個片區的協同開放發展，從海陸空三個維度實現京津冀地區與世界的聯通接軌。通過對接北京“三城一區”，不斷完善京津冀協同創新體系，使來自北京的高端高新企業和創新型人才能夠“轉進來、留得住、發展得好”。

雄安新區打造貫徹落實新發展理念的創新發展示范區，應當走創新驅動發展的道路，形成適合承接北京非首都功能疏解的政策環境和創新創業氛圍。通過構建京津冀地區體制機制高地，進而形成良好的營商環境和創新創業環境［16］。不斷發揮雄安新區制度優勢，從而持續地吸引來自北京的高端高新企業和高端創新型人才，打造北京非首都功能疏解集中承載地。

3.3 建立健全人才吸引機制

筑波科學城通過實施創新人才培養機制，制定推進科研人員流動相關政策，打造優美的辦公環境，推動了經濟發展和人才集聚，為雄安新區制定人才吸引機制提供了經驗示范。雄安新區打造貫徹落實新發展理念的創新發展示范區，必須統籌安排，有計劃地安排高端創新資源要素向雄安新區集聚。不能只是將高等院校、科研機構、國有企業等非首都功能不加選擇地引入，而是要建立完善的非首都功能承接篩選機制，打造高端創新型人才要素吸引機制。必須充分發揮高端人力資源的引領帶動作用，減少人力資源的浪費。通過構建完善的社會保障制度和養老保險制度，建立健全雄安新區與國際國內各地區之間的人才流動機制，引導勞動力自由暢通流動和多向流動。

保障雄安新區創新型人才的供給，需要吸引北京一流的綜合類高等院校、優質科研機構、高精尖企業入駐。在《河北雄安新區居住證實施辦法（試行）》和《河北雄安新區積分落戶辦法（試行）》的實施基礎上，確?！皟蓚€不低于”和“人才特區”政策的制定與落實，從而保證從北京轉移至雄安新區的高端創新型人才享受到不低于北京的基本公共服務及工資水平。以“三校一院”和雄安大學等重點項目為著力點，積極引進北京的科研機構、醫療機構、金融機構、高等院校等資源，形成雄安新區的人才集聚機制，打造對北京的“反磁力中心”。要吸引全球最頂尖的科學家來雄安新區居留落戶，打造適合頂尖人力資本的工作崗位和就業支持政策［17］。

3.4 打造跨區域跨行業協同創新共同體

《河北雄安新區規劃綱要》明確指出，雄安新區要“打造全球創新高地”“發展高端高新產業”“建設創新驅動發展引領區”，而北京定位于全國科技創新中心，二者在科技領域的發展目標有所重合，要促進雄安新區與北京市在科技領域錯位發展和互相支撐，應該提高各級政府的戰略管理能力和政策供給能力，建立政產學研的協同創新體系［18］。打造雄安新區的政產學協同創新共同體，提升雄安新區內政府、企業、大學、科研機構之間的協同創新水平，需要借力于北京豐富的科研成果產出優勢，集聚式承接北京的優質科技教育資源，推進北京的優秀科研成果在雄安新區轉化應用。大力培育高端高新企業，重點培育大數據、云計算、生命科學、新材料、現代生物科技農業等有發展前景的產業，引導塑料包裝產業、乳膠制品產業、羽絨制品產業、服裝產業、制鞋產業等傳統產業向數字化、網絡化、智能化、綠色化方向發展轉型。

此外，將雄安新區打造成為新時代的科技創新高地和京津冀地區的第三增長極，必須注重提升雄安新區與周邊地區的跨區域跨行業的協同創新水平，不斷加強與北京中關村創新產業集群、保定新能源產業集群、石家莊藥用輔料產業集群、邯鄲現代裝備制造產業集群等重點產業集群的互動合作。雄安新區與周邊地區共同培育創新產業集群，打造跨區域跨行業協同創新共同體。構建以城市創新生態系統、產業創新生態系統、科技創新生態系統為主要內容的京津雄協同創新三角，從而使雄安新區具備承接北京非首都功能的產業配套支撐環境。