數字政府建設應以自主開發為主

文｜潘國剛 施四平

一、引言

政務信息化建設應采用何種方式，業務外包與自主開發都是可行的，關鍵在于成本與效果的對比，在于交易成本與管理成本的權衡。長期以來，我們有意、無意地相信一個觀念：政務信息化是一個復雜、龐大的系統工程，政府缺乏相關的知識、技術和人才，政府不能大包大攬，自建自管是不切實際的想法。總之，對于信息化建設，政府不會建，也建不好。在這種觀念的引導下，政府的信息化工作，逐漸被外包形式所主導，“不會”成為不做的理由，“外援”成為懶政的借口。信息化建設逐漸陷入惡性循環，因為不會，所以交給別人；因為交給別人，所以愈發不會。久而久之，政務信息化建設索性成為交鑰匙工程。再到后來，你不僅要幫我建設，還要幫我管理。本文認為，當前很多的政務信息化問題，都與過度外包相關，數字政府的建設，應更多強調自主開發與維護。

二、數字政府與業務外包

（一）數字政府的含義

數字政府是黨和政府的重大戰略決策。建設數字政府，是提高治理能力的重要手段，是實現網絡強國的先導工程，是適應數字經濟、數字社會的必然要求。2021年3月，《第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出：要提高數字政府建設水平，將數字技術廣泛應用于政府管理服務。2021年12月《“十四五”推進國家政務信息化規劃》中提出：加快推進數字政府建設，是政務信息化工作面臨的新要求。2022年6月，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中，再次強調建設數字政府的重要性，并提出建設的總體目標和七項具體要求。這體現了建設數字政府的重要性與緊迫性。在未來的一個階段內，建設數字政府是行政改革的工作重點和主要目標之一。

數字政府并非手段升級，而是主體轉型。建設數字政府是政務信息化的新階段、新任務，與以往的政務信息化存在本質區別。中國政務信息化建設一直在進步，相關概念層出不窮，從上世紀末的辦公自動化，到本世紀初的網上政府，再到之后以信息系統為主的電子政務，以及現在融合5G、云計算、大數據、人工智能的智慧政務。這些概念雖側重點不同，但也有很多共通之處。現在，政府又提出數字政府，很多人認為是新瓶裝舊酒，沒什么本質區別，本文不認同這一說法。相較于之前的概念，數字政府最大的不同是主體轉型。以往的信息化建設，主要是將信息技術作為工具，交付政府使用，以提高行政效率，政府自身并沒有變。而數字政府建設，是將政府自身進行變革，以適應信息技術，發揮其的最大效能。數字政府建設，必將導致政府機構、權力、職能、流程的全方位變革，成功的關鍵不是技術應用，而是體制改革。當前的階段，相似于晚清的體用之爭。

數字政府是一場更深入、更艱巨的變革。建設數字政府是十分艱難的，如果缺乏深刻認識，其實現將付出更多代價，更長時間。通俗地解釋這種艱難，可以對比商務信息化。當前，信息技術早已滲入商業活動的各個領域，正如比爾·蓋茨所預言的，要么電子商務，要么無商可務。但是，市場中的企業主體仍可分為兩類：互聯網企業與信息化的傳統企業。從經驗上看，傳統企業完全可以利用信息技術從事商業活動，但很少能徹底轉型為互聯網企業。對于這一現象，業內籠統地解釋為缺乏“互聯網基因”。我們暫不管是什么原因，至少很多人形成一種共識：將傳統企業改造為互聯網企業很難，比重新創造一個互聯網企業更難。以此類推，將信息化的傳統政府改造成數字政府，其難度可見一斑。政府有沒有數字基因？

（二）信息化建設的外包

業務外包，是指將屬于企業內部人員負責的部分工作，以簽訂合同的方式，委托給外部企業完成。這樣不僅可以節約成本、提高質量，還可以使組織將更多精力集中在核心業務上。在信息時代，經營環境瞬息萬變，企業間的合作日益緊密，傳統的縱向一體化、完全獨立的組織模式已不再適用，業務外包是充分利用外部資源、提高企業競爭力的一種手段。其本質是把自身做不了、做不好的業務，交給更專業、更高效的服務提供商，以更好地實現組織目標。在新公共管理理論的倡導下，業務外包也逐漸被政府采用，應用于行政的諸多領域。

如前所述，中國政務信息化建設，絕大多數項目是通過業務外包方式實現。需要承認的是，在早期建設中，業務外包方式有其合理性與必要性，它使政務信息化在短時間實現快速發展，使信息技術在政府部門得到廣泛普及，同時積累了信息化建設的寶貴經驗。在早期，政府內部缺乏信息化相關人才與技術，政府對信息技術的應用方式也模糊不清，只知道信息化是趨勢、是未來。因此，政府從上到下鼓勵各地方、各部門積極申報項目，探索信息技術可能的應用模式，項目建成后，再對各個項目總結經驗、形成標準、指導推廣。在這一過程中，各地方、各部門是建設主體，他們沒有條件、也沒有必要，為此養活專門的開發團隊，因此，業務外包成為必然選擇。這一階段，相關的信息技術服務提供商，為政務信息化建設貢獻了諸多的聰明才智。

但是，在數字政府階段，數字化、信息化已成為政府的核心業務，因此，政務信息化建設不能再以外包為主導。經驗證明，核心業務外包會削弱組織的相關能力，就數字政府而言，主要體現為系統建設缺乏高級人才，無法做出全面的、整體的規劃，系統維護響應速度慢等等。一旦發生重大事件，這種問題將會更加突出。當今的政務信息化建設，應以自主開發為主。

三、自主開發的優勢

以自主開發為主導，并非政府完全自己干，禁止外部企業參與。項目開發是一個復雜的系統工程，在實踐中，一個項目往往既有自主的成本，也有外包的部分。自主開發的關鍵，是主導權問題。有以下特征：1、政府可以做的，決不委托給企業。2、有專業的開發和維護團隊。3、政府主導需求分析，提出建設要求。自主開發是讓政府成為開發過程的主導，而非將所有的工作交給企業，做甩手掌柜，只掛名、不做事。當今的現狀是，一個項目委托開發的比例過高。硬件設備外包、軟件開發外包、項目論證外包、需求分析外包、工程監理外包，甚至項目建議書、后期運營也要外包，過度外包造成了諸多問題。

（一）自主開發可以降低項目成本

業務外包與自主開發，哪個成本更低。首先取決于專業性，如果政府沒有專業的團隊，業務外包更可靠、更經濟；如果政府有專業的團隊，自主開發是成本更低、效果更好的選擇。好比裝修房子，不專業的人選擇全包，專業的人選擇清包。其次從開發成本上看，不同層級、不同地方的政府軟件，具有極大相似性，是可復制的。中央政府網站稍作改動，就可以作為地方政府網站，A市政務服務熱線系統稍作改動，就可以作為B市政務服務熱線系統。自主開發可以避免項目重復設計和開發的成本。再次從維護角度上看，信息系統不是一成不變的，需要不斷地更新與維護，如果業務外包，則可能成為財務無底洞。自主開發的維護成本相對可控。問題的關鍵是，政府能不能養活一個專業的技術團隊。個人認為，每個部門都配一個技術團隊是不現實，但是，每個省或市擁有一個技術團隊，從成本上看，比委托開發更劃算。

（二）自主開發可以提高服務質量

首先，自主開發更能滿足建設單位的需求。沒有人比自己更了解自己，也沒有人比自己更關心自己的利益。自主開發可以確保政府從實際狀況，以及真實需求出發開發系統。其次，自主開發更有利于統一標準。在開發過程中，溝通交流更順暢，使預留接口、資源分布、界面設計等工作更為合理，有助于保留完整的開發文檔。再次，自主開發有利于后期的更新與維護。優秀的企業網站或APP，平均三個月更新一次，而有些政府網站或APP幾年都不做更新。即使考慮政府工作的穩定性，這種更新速度也是極慢的。究其原因，不是沒有更新的必要，也不是沒有更新的需求。因為不是自主開發，政府沒有技術支持，每次更新必須請示審批，大改小改必須對接開發公司，費時費力。例如，近些年各級政府網站推出“網站糾錯”欄目，統計群眾反映的問題，60%是信息不更新、無法訪問、功能無法使用。解決這些問題并沒有技術難度，主要是因為委托開發導致缺乏技術團隊。

（三）自主開發可以促進人才培養

自主開發意味著政府要參與信息化建設的全過程，親自完成大部分工作。它對政府的信息化能力要求很高，政府必須組建專業的技術團隊、配備專業的相關管理者。因為要求很高，客觀上也達到了鍛煉隊伍的目的。當前，數字政府建設，急需一批既懂政府業務、又懂信息技術的復合型人才。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中提出，“要把提高領導干部數字治理能力，作為各級黨校、行政學院的重要教學培訓內容，持續提升干部隊伍數字思維、數字技能和數字素養”。但是，培養數字政府的高級人才，僅靠教學是不夠的。紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。只有通過自主開發，深入參與其中，才能深入了解數字政府建設的核心問題，找到解決問題的出路和方法。

（四）自主開發可以強化安全保障

安全可靠是數字政府的底線，相較于業務外包，自主開發更有利于保障信息安全。首先，自主開發相對獨立、封閉。對于涉密系統以及核心應用，例如國產密碼體制制定，自主開發更加安全可控。其次，自主開發的響應速度更快。自主開發，既可以保證對系統的定期維護和更新，也可以實現對突發事件更及時地處理。再次，自主開發的權責更明確。委托開發往往涉及多方主體，主體責任和監督責任混亂，容易相互推卸責任。自主開發有一個核心的責任主體，方便問責。最后，自主開發有利于安全合作。自主開發可以沖破政府內部的壁壘，有利于形成跨地區、跨部門、跨層級的協同聯動機制，以更好地應對信息安全問題。

四、自主開發的可行性

如前文所述，數字政府是政務信息化的升級，是政務信息化的終點，是政府從物理實體向虛擬實體的徹底轉變。在這一階段，實體政府將居于次席，數字政府取而代之，主導政府的日常運行。要實現這一目標，既需要合理的制度改革，也需要強大的技術團隊，這些需要是委托開發無法滿足的。業務外包有其自身的優點，具有應急與輔助的作用，特殊情況下，可以彌補主體能力的不足。但是核心業務的外包，會使主體空心化，喪失核心競爭力。

堅持自主開發的關鍵問題，是建設專業的技術團隊。從現狀來講，人員、財務、技術等相關條件是具備的。從人員上看，采用聘用制的方式是可以組建技術團隊的。從財務上看，目前政務信息系統的規模足以支撐相關支出。從技術上看，很多建設與維護的技術難度并不大，既然互聯網企業能做好，憑什么政府做不好。客觀地說，建設高效的技術團隊，確實很困難，但不能因為困難而一直逃避。