地方師范生公費教育政策存在的問題及對策建議

鄭再升

（韶關學院 教師教育學院，廣東 韶關 512005）

農村師資的質量不高與數量不足成為制約農村教育發展、城鄉教育均衡化的重要阻礙。為此，2007年5月，中斷長達十年之久的師范生免費教育政策重新啟動，提出了“學費減免、生活補助、就業安置、學歷深造”等福利待遇。2018年7月，教育部將“免費教育”調整為“公費教育”，并對履約服務、違約處理等政策進行人性化調整。為擴大師范生公費教育政策的輻射范圍，增強師資培養的針對性，各省紛紛出臺符合本地教育實際的地方師范生公費教育政策，開啟了我國農村師資有效配置的新時代。本研究基于地方師范生公費教育政策，分析地方師范生公費教育政策存在的問題，并為地方師范生公費教育提出相應對策。

一、地方師范生公費教育政策的發展歷程

（一）從免費到收費：高校師范教育收費政策的演變歷程

從《奏定優級師范學堂章程》（1904）規定師范生“可享受公費待遇”起，至《高等學校收費管理暫行規定》（1996）的頒布，實行了近百年的師范生免費教育的局面被打破，我國高校師范教育進入收費時代。但是，基于“成本與收益”的綜合考量，優秀學子報考師范專業意愿不強［1］等問題逐漸凸顯。據統計，師范教育收費后，師范專業第一志愿報考率不足10%［2］，這一問題伴隨著我國城鄉二元結構的“非均衡發展”而逐漸進入政府與學界的視野。

農村偏遠貧困地區師資匱乏問題是促成國家重新出臺師范生免費教育政策的另一原因。新中國成立以來，民辦教師作為中堅力量一直是農村偏遠貧困地區師資補充的重要來源。鑒于民辦教師教學水平參差不齊，教育部對農村民辦教師提出了“培、升、轉、辭”的出路去向，至2006年教育部清退了44.8萬中小學代課教師。因此，補充農村師資力量的訴求也間接地促成了2007年國家師范生免費教育政策的出臺。

（二）從免費到公費：國家師范生公費教育政策的價值轉向

為進一步平衡中西部與東部地區教育發展差距，吸引優秀人才從教，2007年5月，師范生免費教育政策在六所部屬師范大學重新啟動，提出了“學費減免、生活補助、就業安置、學歷深造”等福利待遇。隨后，為進一步擴大師范生免費教育政策的輻射范圍，《關于深化教師教育改革的意見》（2012）中提出“發揮示范引領作用，鼓勵支持地方結合實際，實行師范生免費教育制度”。2018年7月，教育部將“免費教育”調整為“公費教育”，并對履約服務、違約處理等政策進行人性化調整，至此，全新的“公費師范生”時代開啟。

從“免費”到“公費”，這一字之差體現了對政策文本的進一步細化與修改，具體包括：一明確了中央政府承擔費用的責任與內容；二是動態調整公費師范生的生活補助；三是服務年限由原來的十年調整為六年，農村中小學服務時間也調整為一年［3］。表述的不同還體現了師范生培養價值的變遷，具體包括：確立了師范教育的公共性質以及政府對于公共責任的承擔義務，切實提高教師的社會地位和職業聲望［4］。

（三）從國家到地方：農村師資隊伍補充路徑的定向化培養

總體上，政府部門、專家學者、社會人士、培養院校、家長、學生等對于國家師范生公費教育政策給予了極大的肯定。這一政策回應了人民群眾對于優質教育的不懈追求，緩解了貧困學子上大學難以及欠發達地區師資緊缺及教師專業素質較低等問題［5］。但是，國家師范生公費教育政策的執行效果并沒有預期中的良好。大量的調研數據顯示，一方面在校生樂教意識不強、從教動機功利、學習積極性不高；另一方面，盡管有大量畢業生到西部地區或者返回生源地就業，但是真正回到鄉鎮及以下或貧困偏遠地區中小學校的畢業生比例極小，在解決農村地區師資緊缺的問題上發揮作用有限［6］。為此，有研究者提出，僅在六所部屬院校開展師范生公費教育政策存在潛在的教育不公［7］，政策的最終落腳點還是應該在地方院校［8］。

在中央政府的支持鼓勵和廣大學者的強烈呼吁下，地方師范生公費教育政策開始實行。據統計，當下全國至少有30個省份［9］已經出臺相關政策文件、或在部分地方師范院校單獨招生，以“定向培養鄉村教師、全科師范生、藏漢雙語定向師范生免費教育”等名義，通過免學費、學費補償和上崗退費等方式，實行地方師范生公費教育，地方公費師范生已經成為農村師資隊伍的重要力量。除了依靠師范生公費教育政策外，各省市也在探索不同的農村師資補充路徑，如“特崗計劃”“學費代償”“西部計劃”“三支一扶”等農村教師補充渠道，都是基于農村教育現狀與師資隊伍結構而構建的本土化師資補充機制［10］。

二、地方師范生公費教育政策的特點

我國各省份甚至各縣區教育發展狀況差異較大，因此由地方院校實施師范生公費教育在解決農村地區教師隊伍素質偏低、結構失衡等問題上更能夠貼近實際，起到“對癥下藥”的效果。近些年，適合本地區的師范生公費教育政策在各省不斷出臺。總體來看，地方師范生公費教育政策具有如下特點。

（一）培養目標精準，改善本地區農村義務教育實際問題

地方師范生公費教育政策立足本地農村教育實際，以本地師資培養和教育質量提升為抓手，目標明確有針對性，更有利于提升師范生公費教育政策執行的效率。地方院校作為公費師范生的培養單位，能立足本地教育實際與教育需求，因地制宜制定科學的公費師范生培養方案，使畢業生更有針對性地契合當地教育需求，解決師資配置的結構性問題［5］。比如少數民族較多的青海省、廣西壯族自治區多培養本地教學需求的雙語教師，以促進少數民族地區的教育發展與民族團結。部分地區如江蘇省、陜西省為推進學前教育事業協調發展，提出專門培養幼兒園男教師，以此改善教師的性別結構。總之，地方公費師范生基本上都實行訂單式培養，實現計劃性與指令性相結合的“自產自銷”師資配置模式，提升農村偏遠地區師資供需的匹配性，增強師范生公費教育政策的效能［11］。

（二）“以縣為主”的招生計劃模式更貼近實際

六所部屬師范大學招收公費師范生在招生人數及專業、崗位需求及就業安排等工作上主要與各省級教育部門對接，難以解決偏遠貧困地區師資緊缺問題。而地方師范生公費教育政策基本上都規定了省級政府的責任，要求省級教育部門匯總各縣域農村師資短缺情況后與地方院校溝通并制定招生計劃。這種“以縣為主”的招生機制能夠精準把握當地師資隊伍建設情況，使招生人數更加契合實際情況。“以縣為主”的招生模式也更能強化公費師范生為農村教育服務的義務與責任，政策就業指向性更加明確，更具農村緊缺師資直接補充與配置的政策效能［12］。

（三）重點培養小學全科教師與短缺學科教師

地方師范生公費教育政策主要為了解決農村師資緊缺問題，因此，多地如山東省、河南省、湖南省、浙江省、廣東省等均明確提出培養小學全科教師與短缺學科教師。這種培養模式更能突顯農村教育的特殊性、針對性與整體性，在農村師資緊缺的前提下保證公費師范生的全科教學能力，精準匹配農村師資需求現狀。當然，這也對培養院校提出了更高的要求，高校應根據小學全科教師的特點制定富有特色的培養方案與實踐教學活動，著力推動這一目標的實現。

三、地方師范生公費教育政策存在的問題

地方師范生公費教育政策實施至今，地方公費師范生已然成為各地農村教師補充的重要來源，這極大地改善了城鄉師資結構失衡的狀況，與國家公費師范生相比，他們的從教意愿更高［13］。但是由于各種現實原因，地方師范生公費教育政策還處于起步階段，部分省份至2018年才開始推行本地的公費師范生培養計劃，且有的招生規模較小，招生專業有限。在施行中既存在與國家師范生公費教育政策執行中的類似問題，也有因地方局限而形成的個別問題。主要表現在以下幾個方面。

（一）地方師范生公費教育政策頂層設計不完善

1.招生制度設計不科學

招生制度設計不科學主要體現在：第一，招生過程中性別失衡嚴重。一項對江西省部分學校的調查發現，當前培養的定向公費師范生中，近95%的學生是女性，不利于農村師資隊伍的性別結構比例［14］。如果在招生階段能夠科學合理設置男女比例，則能夠極大地改變現有農村師資隊伍性別結構嚴重失衡的問題。當然這種男女比例的設置并不是一種性別上的歧視，更多的是考慮到工作的現實需要［15］。盡管有部分省份招收公費師范男生，但是這種情況畢竟只是少數。

第二，招生區域設置不夠科學合理。由于大部分省份屬于“自產自銷”的招生模式，因此，師資配置較齊全、教學質量較高的地區，學生較容易考上公費師范生；反而是教學條件較差、師資緊缺的地方，學生更難考上公費師范生。這影響了公費師范生到農村從教的“回流”數量，難以實現緩解老少邊窮地區師資力量缺乏的教育功能。

第三，招生形式單一，缺乏全面綜合素質考核。當下，盡管有部分地方公費師范生以自主招生形式錄取，但總體上仍然以高考成績為主，選拔標準單一。固然，高考成績可以衡量考生的知識儲備和智力水平，但難以測出考生的從教動機、職業認同等內在情感信息，學生的綜合素質無法得到全面體現，難以選拔到優秀的教師“苗子”。

2.培養過程中的“進退機制”缺失

當前，大部分省份地方師范生公費教育政策都是在國家師范生公費教育政策的基本框架下根據各地的實際情況進行的調整［16］。保證地方公費師范生規模的穩定性、減少學生的流失率，成了地方公費師范生培養過程中首要關注的問題，由此帶來生員質量不合格及從教意愿不強卻無法退出、優秀且有強烈從教意愿的學生反而無法進入的情況。封閉化的培養模式可以通過最安全的政策設計來保障一定的政策效果，但同時也造成了政策效力的縮水和教育資源的浪費［17］。地方公費師范生的學業成績低于非公費師范生、公費師范生學習積極性不高以及職業認同感低等問題比比皆是。因此，當前地方公費師范生培養過程中“進退機制”缺失，嚴重影響了地方公費師范生的培養質量。

3.對專業發展缺乏制度設計

當前，國家公費師范生經考核合格，可錄取為教育碩士專業學位研究生。但是地方師范生公費教育政策由地方設置，無法和教育部的“碩師計劃”相銜接，且大部分省份未能結合地方實際出臺地方公費師范生攻讀碩士學位的管理辦法，造成地方公費師范生專業發展空間受限，不利于激勵地方公費師范生長期在農村從教，這也成為地方公費師范生違約現象嚴重或者服務期一滿就跳槽的重要原因。

（二）地方政府配套措施不完善

當前地方政府對師范生公費教育的配套政策特別是經費支持力度不足，嚴重影響了政策的執行效果。鑒于地方師范生公費教育政策利益群體多元，價值取向存在一定矛盾和沖突，在政策執行過程中難免出現相互推諉的情況［18］。地方師范生公費教育的經費主要由地方政府承擔，而經費具體由哪一級政府負責以及各級政府之間的分擔比例問題在各個地方差異較大，可能導致有些師資急缺的地方由于經費困難而無法申報更多名額，結果師資得不到補充。地方公費師范生畢業后的工資待遇、工作條件能否得到保障亦需要地方政府財政的支持。

（三）培養院校之間缺乏競爭機制

從當前各省份的師范生公費教育政策中可以發現，地方公費師范生培養院校的確定是經過申請和評選的，培養院校一旦確定，將在很長時期內缺乏退出與增補機制，導致培養院校之間缺乏必要的競爭，以及缺乏第三方機構對培養院校的監管和督促，存在部分培養院校在申請完成后并不能保證以地方師資結構需求為依據調整專業設置，而是以已有的培養能力和專業發展定位為依據設置和調整學科和專業，這種情況嚴重影響了地方公費師范生的培養效果［19］。

四、完善地方師范生公費教育政策的對策建議

（一）完善地方師范生公費教育政策的頂層設計

1.科學設計地方師范生公費教育政策的招生與分配制度

第一，加大地方師范生公費教育政策的宣傳力度。師范生公費教育政策宣傳不到位會影響學生的報考意愿，以往研究也表明學生的政策認知情況會影響到學生的報考意愿［20］。因此，各培養院校和省市教育部門要加強對師范生公費教育政策的宣傳力度，特別是對農村偏遠地區的宣傳，應采用多手段、多渠道向考生宣傳政策的基本內容，增進學生對政策的了解程度，明晰公費師范生的權利和義務，減少考生由于不了解政策而盲目填報的現象，將違約事件發生率降至最低，從源頭上防止因為不了解政策而退出師范生公費教育報考的情況。例如可以通過拍攝宣傳片，深入中學進行政策講解以及高考志愿填報指導等，多渠道加強對師范生公費教育政策的宣傳，在全社會層面營造尊師重教的良好氛圍，激發公費師范生的職業情感，提高學生對鄉村教師身份的認同感和榮譽感。

第二，完善地方師范生公費教育政策的招生選拔機制。加強師范生公費教育政策的宣傳僅僅是有可能凈化公費師范生的報考動機，而要從源頭上挑選出真正樂于長期從教的學生還必須完善師范生公費教育政策的招生錄取機制。在選拔環節上應進行調整，可以采用自主招生的辦法，由招生院校組織專門人員對報考公費師范生的學生進行面試考核，進行教學潛能及教育熱情的評定和判斷，綜合考慮學生的家庭情況、個人興趣、個性發展、職業認同等方面，以此挑選出符合條件的學生進入公費師范生培養計劃，而不是只通過高考成績進行錄取。

第三，改革地方師范生公費教育政策的畢業分配制度。當前大部分省份地方公費師范生的畢業分配制度都是遵循“從哪來回哪去”的分配方案，這種定向培養的方式可以確保學生回到生源地從教，保證農村師資的補充。但是這種分配方式以及財政支持模式可能會導致某些貧困地區因財力問題而無法補充師資。因此，改變地方公費師范生回生源地就業的方式，實現省域內合理流動，引導公費師范生到省內最需要的地區任教，還可以根據其就業所在地經濟發展水平和教育發展實際，對不同區域內公費師范生的服務年限進行調整，實現“哪兒需要到哪兒去”［17］。

2.建立地方公費師范生培養過程中的“進退機制”

打破地方公費師范生培養過程中的封閉性，建立合理的“進退機制”。對于無法達到學業要求或無意從事農村教育工作的公費師范生，可以退回已享受的補助后在校內轉專業，建立合理的退出機制；而對于有志從事農村教育工作的非公費師范生可通過競爭進入公費師范專業學習并享受相應的優惠政策，減少因學生違約帶來的教育資源浪費，保證優質的公費師范生生源，將地方師范生公費教育改造成一個開放、動態的培養項目［19］。但流動過程中的名額要以公費師范生的退出數目為依據，保證公費師范生總數的動態平衡，在增強政策靈活性的同時保持政策本身穩定性與公費師范生招生培養規模的平衡［21］。其實關于公費師范生的“進退機制”，國家師范生公費教育政策文件中早已提及并實施，因此建立地方公費師范生培養過程中的“進退機制”有法可依，并不困難。

3.完善地方公費師范生專業發展的制度設計

合理保障地方公費師范生專業發展權利，完善公費師范生的進修制度，讓優秀學子安心留在鄉村任教非常重要。可以在提高違約成本的前提下建立合理的公費師范生考取研究生制度，將各地師范生公費教育政策與國家的“碩師計劃”銜接起來，建立健全專門面向公費師范生的教育碩士培養計劃，允許部分有學術志趣與研究能力的學生考取全日制研究生，為赴偏遠地區任教的公費師范生提供專業發展機會，如廣東省于2018年開始在全國率先實施公費師范生全日制碩士培養政策［22］。

（二）明確地方政府職責，加大師范生公費教育政策經費投入

目前地方師范生公費教育的經費來源主要是各級地方政府，國家很少有額外投入。地方公費師范生畢業后主要任教偏遠農村地區，而基礎教育作為一種正外溢性很強的地方性公共產品，建議國家給予一定的經費支持。應完善中央、省、市成本分擔機制，特別是針對一些老少邊窮地區，地方（縣級）政府財政比較困難，很難拿出額外經費用于師資培養。同時，確保經費投入的可持續性，通過建立地方公費師范生生均撥款的增長機制，為地方公費師范生的培養提供經費保障。

提升鄉村教師的待遇，在地方財力承受范圍內，加大對鄉村教師福利待遇的政策傾斜，減輕鄉村教師生活壓力，鼓勵和激勵優秀教師長期在基層從教。忽視鄉村教師的實際生存狀態，空談鄉村教師隊伍建設，就不會吸引優秀的高中畢業生報考公費師范生［23］。設立地方公費師范生的獎勵基金，鼓勵優秀學子積極報考，激勵他們畢業后投身農村教育事業；打破單一的工資梯度序列，試行根據教師短缺情況以及任教學科特性調整基本工資以及額外補貼，可以借鑒韓國和澳大利亞的經驗，對愿意長期留在農村偏遠地區任教的公費師范生，給予一定的“偏遠地區津貼”［24］。

（三）建立對承擔培養任務高校的動態評估與懲處機制

對承擔地方公費師范生培養任務的高校實行動態評估。按照地方公費師范生培養的要求細化各項內容和指標，制定科學的評估指標體系，組織第三方機構定期對培養院校資格進行評估，根據評估結果決定培養院校的進入和退出。對于那些積極培養公費師范生的高校，省級教育主管部門在下年度分配公費師范生培養學科、專業和名額時給予適當傾斜；對于那些沒有將主要精力放在培養公費師范生的高校，要削減一定的指標［24］。通過動態評估和進退機制的建立，避免地方院校在培養過程中的惰性和隨意性，確保公費師范生的培養質量。

作為培養地方公費師范生的院校，應改革和創新人才培養模式，培育學生從事鄉村教學情感動力。一方面改革地方公費師范生的教學體系，完善人才培養方案。人才培養方案的制定要注重其定向服務于農村學校的專業取向，開設鄉村教育特色課程，增設鄉村名師專題、鄉土資源專題等相關課程與講座，使學生深入了解鄉土文化，激發鄉村教學情感動力，堅定扎根鄉村的教育信念［25］。另一方面，為地方公費師范生構筑全方位的校內外實踐模式。鼓勵引導學生參與師范生的課后教學實踐活動，組織各種技能競賽，如師范生教學技能大賽、“三筆”字比賽、主持人大賽、即興演講等，在活動中提升學生的師范生教學實踐能力。同時，利用專業見習、教育實習等方式，組織學生走進農村學校，了解農村學校教學與鄉村教師工作的實際狀況［26］，增強地方公費師范生對鄉村教師職業的認知，培育他們從事鄉村教學的情感動力。