論比例原則在公安行政執法過程中的適用

王圓圓

隨著國家法治進程的不斷加快，人民群眾的法治意識不斷崛起，法律素養不斷提高，給公安行政執法過程的合法性與合理性、道德與法治之間的關系帶來了全新挑戰。公安機關兼具行政與司法屬性，更容易因濫用權力而引發各類社會問題。在法治理念不斷深入的背景下，公安行政執法面臨社會轉型所帶來的法理、現實等多重困境，比例原則作為中國行政法中的一項基本原則，不僅契合中國社會主義法治建設對實質正義的要求，而且也符合建設和諧社會的內在要求，更是合理分配公共利益與個人利益的保證。當前公安行政執法過程中因自由裁量權過大而難以將公民利益與行政執法有效均衡，不僅造成社會群體事件頻發以及人民群眾對公安行政執法信任度降低的問題，而且導致相關法律的權威受到質疑。鑒于此，需要研究比例原則在公安行政執法過程中的適用，以發揮比例原則的規范功能，促進公安行政執法爭議的實質化解。

一、比例原則與公安行政執法的一般解讀

（一）比例原則的內涵

比例原則最早出現于19 世紀的德國警察法學，其核心觀點在于公安權力的行使非必要不得限制人的基本權利。在現代社會，比例原則通常是指具有行政執法權限的主體在實施行政行為過程中所運用的手段同執法目的之間應具有合理的比例關系，以防止對相對人相關權益造成影響。[1]比例原則包含適當性原則、必要性原則以及法益均衡三項子原則。

適當性原則是指行政主體在實施行政行為時，所選擇的手段需能達到執法目的，且需符合法律規范要求。要想判斷行政行為是否符合適當性原則，一方面便需要判斷該行政行為的目的是否符合憲法及法律的規定；另一方面則需判斷行政行為的目的是否明確且具體，如果行政目的過于抽象，則行政主體不可避免會受到主觀意志的影響，可能會導致行政手段過于主觀化。必要性原則即最小侵害原則，指行政主體在通過行政手段實現相應目的時，應盡可能選擇對私人權益或社會公共利益損害最小、影響最輕微的行政手段。必要性原則作為比例原則中的核心原則，其認定過程也存在兩方面問題：一方面，需要考慮行政手段與行政目的是否具有適當性的問題，不能脫離行政目的而一味追求侵害最小的手段；另一方面，在對行政手段按照最小侵害原則加以取舍時，需要明確哪種侵害屬于最小侵害，即最小侵害的界定問題。由于在實踐執法領域中案件情況的差異，最小侵害沒有準確的定義，需要根據個案情況進行具體分析。一般而言，指導性行政行為對公民的影響小于強制性行政行為，所以當兩種手段均能實現行政目的時，應當選擇指導性行政行為。[2]法益均衡原則即狹義比例原則，是指行政主體在實施行政行為時應具有成本意識，所產生的不利益應小于所追求行政目標能帶來的利益。法益均衡原則相當于天平，一端代表行政行為能帶來的利益增量，另一端則代表行政行為對行政相對人與社會的利益損耗，若兩者不均衡，則不符合法益均衡原則。[3]

（二）公安行政執法的內涵

公安機關作為中國人民民主專政的重要工具，其不僅擔負著維護國家治安秩序、政治安全、社會穩定等日常管理工作，而且負有處置各類突發事件、打擊刑事案件以及參與搶險救災義務，其社會管理職能呈現復雜性、專業性、多樣性。公安機關在行政執法時，首先，將以暴力為核心的強制力作為執法保障，其在執法過程中可以使用警械、武器、羈押等工具及手段。其次，其可以實施包括行政拘留、驅逐出境、強制扣留等人身自由罰的強制措施。再次，其兼具行政管理權以及刑事司法權，可以采取逮捕、拘傳、拘留等刑事強制措施。最后，公安機關的行政執法權具有服務性以及法律規定的特定職能。[4]就目前來看，公安行政執法主要是指公安機關在法定職權以及程序范圍內，通過采取具體行政行為來對行政相對人的權利和義務產生影響的過程。依據法律規定內容的不同來劃分，公安行政執法實體法層面的法律依據主要包括《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國人民警察法》等，程序法層面包括《中華人民共和國行政處罰法》《公安機關辦理行政案件程序規定》等。

二、公安行政執法過程中存在的問題

（一）公安行政執法存在權力濫用問題

公安機關承擔著重要的社會治理責任，不僅要維護國家政治安全、社會治安秩序等工作，還肩負處置各類突發事件、打擊刑事犯罪以及參與搶險救災義務，其社會管理職能呈現復雜性、專業性、多樣性。鑒于其社會日常活動具有豐富性以及個別性，法律層面來講難以全面概述所有事項。為保證國家政治安全以及社會秩序的有序運行，法律便在一定程度上賦予公安執法人員一定的空間，允許其在一定范圍內自由裁量，即公安行政執法機關擁有一定的自由裁量權。但在具體執法實踐中，因個人主觀意志的差異，公安行政執法在擁有自由裁量權的同時，易產生權力濫用問題。例如，執法者在執法時基于行政相對人與自己具有某種聯系而提供相應的便利或進行報復。在2018 年春節某縣交警大隊例行夜檢時，執法者在道路口發現有人涉嫌酒駕，后經查明該人為某局長親屬，對其原地放行而未做出任何處理措施；同樣在當天，若發現普通人酒駕，則采取嚴格措施，依法依規進行拘留處理。同一天發生的兩個相同性質但處理結果不同的案件就體現了公安行政執法的權力濫用問題。此外，公安機關在對違法行為進行治安管理處罰時也存在未考慮違法行為相關因素而隨意濫用權力的問題。例如，在查摩托車無牌無證駕駛問題時，存在摩托車車主躲避查處情況，交警便會開車去追趕，最終導致交通事故的發生。交警開車追趕摩托車的行為在執法手段與執法目的上存在出入，也屬于權力濫用行為。[5]上述濫用權力的行為不僅嚴重影響了公安作為國家權力機關的公信力，而且制約了行政執法效率的提升。

（二）公安行政執法存在功利性問題

公安行政執法過程中存在功利性問題，導致行政執法出現信任危機。功利性體現了部分執法者的浮燥性，是對比例原則的違背。例如，部分公安機關在治理“黑車”時，為了盡快實現對“黑車”市場的打擊，采取釣魚執法手段，故意引誘行政相對人進行“黑車”運營。公安機關打擊治理“黑車”的目的在于保證交通運輸環境的良性運作，但通過釣魚執法手段來實現治理“黑車”目的，不僅導致公安在行政執法過程中過于追逐利益，使得沒收罰款成為部門創收的工具，而且該種手段也使得行政相對人處于被釣魚的恐懼中，進而影響人們對公安隊伍的信任度。[6]公安所具有的行政執法權作為法律賦予其執行國家意志、履行國家職能、管理社會公共事務的一種強制力量，應具有一定的謙抑性。如果執法者的執法目的與經濟利益掛鉤，基于人的逐利屬性，其很可能會運用手中的權力來獲取相應利益，違背公權機關為人民服務的根本宗旨，也違背法律賦予公權機關行政執法權的初衷。

（三）公安行政執法存在尺度不一問題

法律賦予公安一定范圍內自由裁量權，除了使其能更好應對日常管理、提升行政管理效能之外，還要求其對事實、性質、結果、影響等相類似的事件所做出的處理基本相同，使行政相對人能正確評估自身行為所引發的法律后果，進而建立起對相關法律以及公安執法機關的信任。[7]然而在實踐執法過程中，有時卻存在對相同行為執法尺度不一的問題。例如，在某地區曾發生一起治安案件，王某與劉某是一棟樓的上下樓鄰居，某日王某與朋友在家里舉辦聚會時因聲音過大對劉某休息產生影響，劉某便將王某家電閘拉斷，王某得知后去找劉某理論，遂兩人發生肢體沖突，劉某的妻子被王某打成輕傷，報警后，公安機關對劉某作出行政拘留10天的決定，而對王某作出罰款100元的決定，理由為事情爭端由劉某首先拉電閘引起。在公安機關作出行政處罰后，劉某不服處罰結果，便向人民法院提起訴訟，后人民法院作出變更處罰結果的判決。上述案例也顯示出公安在執法過程中存在尺度不一的問題，造成結果顯失公平，容易引發人們對公安行政執法機關的信任危機。

三、比例原則在公安行政執法過程中適用的意義

在依法治國理念下，公安機關通過行使行政執法權不僅維護了國家的長治久安，而且保證了民眾的人身安全。但同時也應認識到，行政執法權在對公民權益加以維護的同時，也可能帶來一定的損害，如果放任其無限擴大，可能會對社會秩序產生影響。而將比例原則運用于公安行政執法過程中，不僅能有效提升公安行政執法效能，而且能預防行政執法權的擴張，還能強化司法權對公安行政執法權的監督。

（一）能提升公安行政執法的效能

公安行政執法效能的提升對于增強其執行力與公信力具有重要作用。針對當前公安行政執法過程中存在的權力濫用、功利性以及尺度不一的問題，將比例原則運用其中，能有效實現對公安行政執法的規范。尤其是社會領域各類違法行為具有多樣性，在公安警力資源有效的條件下，為保證快速處理違法行為，賦予其自由裁量權能調動執法主體的主觀能動性，有效提升對各類違法事件的應對能力。但自由裁量權的行使應具有一定的限度，否則同樣會給公民權益造成侵害。引入比例原則，將適當性、必要性以及法益均衡三項子原則作為指導理念貫徹在公安行政執法過程中，能有效預防對自由裁量權的濫用，使執法主體將靜態的法條動態應用于執法活動中，在處理個案過程時選擇恰當的行為手段，以保證行政執法實質正義，切實提升公安行政執法效能。

（二）能預防公安行政執法權的擴張

在現代社會中，行使行政權力的目的在于為民眾提供便利與服務，政府的權力來源于公民權利的讓渡，所以其天然具有有限性。比例原則作為行政法領域的基本原則，其適當性、必要性以及法益均衡三項子原則中蘊含著公平、正義以及均衡的理論內涵，能有效解決公權力與私權益之間的對抗關系，能最大程度促進行政機關依法行政以及實現法治政府、法治社會目標。公安行政執法權作為行政權的重要組成，基于其職權范圍涵蓋領域廣泛性，法律難以完全概括所有事項，基于自身所擁有的自由裁量權，容易出現職權濫用問題。例如劉女士因不滿業主大會不作為，在微信群中吐槽社區書記為“草包支書”，后該女士被行政拘留3 天。該案件中所作出的處罰決定明顯屬于濫用職權范圍，也不符合比例原則的要求。在今后出現類似案件時，行政執法者在采取行政措施時可以將比例原則運用于其中，以有效防止權力的濫用與擴張。[8]

（三）能強化司法權對公安行政執法權的監督

將比例原則運用于公安行政執法過程中，能強化司法權對公安行政執法權的監督。司法權與行政權作為相互獨立且相互制約的權力，當相關公安行政執法案件進入司法領域時，司法機關作為獨立的審判機關，應在尊重事實、尊重法律的基礎上作出公正判決，不受其他外力干涉。但從中國司法現狀來看，司法審判者在審理相關公安行政執法權案件時，由于缺乏詳細法律規范的指引，對案件的審理多依賴于法官自身經驗以及主觀判斷，導致作出的判決不完全相同，這可能導致行政相對人對法院判決產生質疑，最終對基層社會治理工作造成影響。[9]因此，將比例原則納入司法對公安行政執法的審查層面，使判決結果在合理合法的基礎上盡量保持穩定性，以保證司法權威，使其更好地實現對公安行政執法權的監督。例如在貨車司機訴交通部門強行扣車致貨物損失案中，貨車司機因未繳納養路費而被交通部門扣押車輛，但交通部門并未考慮貨車內的貨物，導致車上的15頭生豬因暴曬而死亡，法院在判決時便利用了比例原則，主張交通部門執法成本與所追求的執法目的并不相符，其對相對人造成的損害遠超過所保護的社會公共利益，違背了比例原則，所以判決其應對貨車的貨損予以賠償，在該案件中也體現出了司法權對公安行政執法的監督。

四、比例原則在公安行政執法過程中的適用路徑

（一）立法層面：利用比例原則對自由裁量權加以細化

比例原則基于其所體現的控權理念能實現對公安行政執法權的控制，在具體適用時，首先需要利用比例原則對自由裁量權加以細化。在制定公安行政執法律規范時，應將比例原則作為行政立法的基本原則。比例原則下屬的三個子原則具有明確的含義且較高的實用程度，公安機關在行政執法過程中能在多種手段、不同處罰幅度中選擇最適當的方式，以防止對公民權利的侵害。由于法律具有相對穩定性，為了細化自由裁量原則，同時也為了及時應對不斷變化、發展的社會，需要加強立法解釋，在立法解釋過程中融入比例原則的價值衡量方式，并對法律規范加以細化，根據同一行為的主觀狀態、情節以及社會危害程度的不同來劃分處罰檔次，以減少公安機關對行政執法權的濫用。此外，為了進一步規范公安機關的行政自由裁量權，還需要在立法層面明確賦予該自由裁量權的目的以及原則，以避免在執法過程中出現模糊或歧義。即法律賦予公安機關行政執法自由裁量權的目的在于更快速處理社會糾紛，保障公民人身以及財產安全，而非凌駕于人民之上。在立法層面將比例原則的三項子原則加以融入貫通，提高行政立法的科學性，遏制公安對行政自由裁量權的濫用。

（二）執法層面：保證公安行政執法行為的適當、必要以及均衡

在公安行政執法過程中，為了避免自由裁量權的濫用對行政相對人造成侵害，防止出現損害公安機關“執政為民”形象的行為，便需要在執法層面融入比例原則。

首先，保證公安行政執法行為的適當。即公安機關在具體行政執法過程中，當存在幾種可供選擇的執法方式時，應注意行為方式的適當性，選擇最適合的方法，防止“暴力執法”事件的產生。例如，在處理因鄰居間糾紛產生的社會案件時，公安機關應盡量使用溫和的方式進行勸阻，將教育與處罰相結合來辦案，而非使用辣椒水、警棍等暴力方式來達到執法目的。如此不僅忽視了執法的社會效果，激化了雙方當事人之間的矛盾，而且容易引起人民群眾對公安機關的不滿，進而通過司法路徑或者上訪途徑尋求救濟，難以實現維護社會治安秩序的執法目的。其次，保證公安行政執法行為的必要性。公安行政執法行為的必要性指的是公安機關在具體行政執法的過程中，應在法律規定范圍內盡可能減少對相對人的損害，以避免“殺雞用牛刀”情況的發生。在中國行政立法層面已經存在以減小對相對人侵害為要求的執法方式必要性要求。例如，《中華人民共和國人民警察使用器械和武器條例》第四條規定，人民警察在使用器械和武器時，應當以制止違法犯罪，盡量減少人員傷亡以及財產損失為原則。[10]必要性原則還意味著在選擇行政執法手段時需要按順序加以選擇，即從溫和式執法手段與強制式執法手段中選擇。通常來看，由于溫和執法手段給相對人造成的損害要小于強制式執法手段，一般應先采用溫和式執法手段，當難以達到執法目的時，才考慮選擇具有強制性的行政執法手段。最后，保證公安行政執法行為法益均衡。均衡原則要求公安機關在做出具體行政執法行為時應考慮多種因素，均衡多重利益，對相對人的損害要小于所追求的社會公共利益，以實現法益相稱，避免“殺雞取卵”現象的產生。例如，公安機關在依法扣押交通違章車輛時，如果該車輛載有貨物且貨物不易儲存，公安機關并未考慮相關情況而強制采取扣押措施，最終造成貨物的毀壞，給行政相對人帶來嚴重的財產損失。上述行政執法行為明顯存在執法成本與所追求的行政目的不對稱的問題，違背了比例原則中的法益相稱要求。

（三）司法層面：適行比例原則規制下的公安裁量基準制度

自由裁量基準制度作為規制公安行政執法權合理合法行使、防止權力肆意以及濫用的重要制度，[11]通常是指行政執法主體在法律規定的行政自由裁量權范圍內，綜合考慮案件實際情況以及當地經濟發展水平，將自由裁量權的范圍細化為若干檔次，每個檔次對應相應的裁量標準。在具體執法過程中，應根據違法行為的性質、情節等因素來選擇不同的裁量標準，并在該檔次范圍內的選擇處罰種類。在具體制定公安裁量基準制度時，需要具體明確具體標準，而比例原則中所蘊含的三項子原則便可以為公安裁量基準的制定提供依據。此外，還需要結合當地經濟發展狀況以及社會治安實際狀況，進行科學論證并理性分割，確保違法行為事實、情節、主觀狀態以及社會危險性等與劃分的處罰種類以及量罰幅度相當，以保證類似案件處罰幅度的相對平衡，使公安行政執法具有相對穩定性。但同時也須注意的是，由于我國中西部、南北部以及同一省份內不同市之間的經濟水平以及社會治安均存在較大差異，所以在制定公安裁量基準制度時，需要根據區域間不同的環境來予以制定，以避免全國統一化現象的出現。

四、結語

全面依法治國，對公安行政執法工作提出了更高要求。其除了需要符合相應法律規定之外，還需要符合實質正義要求。當前在公安行政執法領域存在的暴力執法、過度執法以及釣魚執法現象，不僅使人民群眾對公安行政執法信任度降低，還導致相關法律的權威受到質疑。而比例原則源于對正義的追求，不僅契合我國社會主義法治建設對實質正義的要求，而且也是建設和諧社會的內在要求，所以在公安行政執法過程中適用比例原則具有必要性及可行性，不僅能有效提升公安行政執法效能，還能預防公安行政執法權的擴張，并有利于強化司法權對公安行政執法權的監督。

注釋：

[1]劉權：《比例原則適用的爭議與反思》，《比較法研究》2021年第5期。

[2]胡天琦：《論比例原則在行政執法中的適用》，遼寧大學碩士論文，2020年。

[3]李榮珍、王進：《論行政比例原則》，《法治論壇》2007年第3期。

[4]林海：《公安行政執法面臨的問題及對策研究》，南京師范大學碩士論文，2016年。

[5]趙鵬啟：《治安行政處罰裁量權濫用法律規制研究》，吉林大學碩士論文，2017年。

[6]楊登峰：《合理、誠信抑或比例原則：目的正當性歸屬之辯》，《中外法學》2021年第4期。

[7]郭斐：《論我國行政自由裁量權的濫用及其控制》，山東大學碩士論文，2016年。

[8]胥大杰：《論以比例原則規范警察權》，中國政法大學碩士論文，2009年。

[9]蔣濤：《比例原則在治安管理處罰中的適用問題研究》，安徽財經大學碩士論文，2020年。

[10]彭楊：《淺談公安行政執法時如何遵循比例原則》，《北京警察學院學報》2018年第1期。

[11]趙貴龍：《規則創制:以比例原則司法審查標準為視角》，《法律適用》2021年第7期。