“一帶一路”背景下我國對外援助與民心相通：歷史、現狀及對策

章 瀟，錢 滔，周谷平

（浙江大學 中國西部發展研究院，浙江 杭州 310058）

2021年11月，習近平總書記在第三次“一帶一路”建設座談會上指出：“完整、準確、全面貫徹新發展理念，以高標準、可持續、惠民生為目標，鞏固互聯互通合作基礎，拓展國際合作新空間，扎牢風險防控網絡，努力實現更高合作水平、更高投入效益、更高供給質量、更高發展韌性，推動共建‘一帶一路’高質量發展不斷取得新成效。”盡管“一帶一路”倡議不是對外援助計劃，但必要的援助工作是共建“一帶一路”過程中促進民心相通的重要支撐與保障。因此，如何在新時期建立有效對外援助體系，是推進“一帶一路”行穩致遠的一個重要研究課題。

新中國成立以來，我國對外援助一直是國家對外戰略的重要組成部分，為外交和國內發展營造了友好合作的國際環境。同時，中國對外援助在有效幫助受援國減少貧困、改善民生、增強自主發展能力等方面的作用也有目共睹。今日中國，隨著綜合實力的提升，特別是“一帶一路”建設的深入推進，新時代背景下的對外援助有了新要求新任務，需要進一步明確對外援助體系建設的戰略方向與重點任務，并全面推進體制機制創新和策略路徑的調整優化，以便更好地支撐我國倡導構建人類命運共同體的美好愿景。本文圍繞我國對外援助的歷史進程、發展階段，取得的重大成效，以及存在的主要問題，嘗試探討其在“一帶一路”建設中促進民心相通的意義和作用，并提出若干相應的對策和路徑。

一、我國對外援助發展歷程

新中國成立不久，我國在自身財力緊張、物資匱乏、國民經濟百業待興的情況下，開始對外提供援助，從周邊友好國家起步，并逐步擴大援助范圍、領域與規模。總體看，我國對外援助體系建設，可以分為改革開放前后兩個時期。具體為以下三個階段：

（一）支撐“站起來”階段（從20世紀50年代到70年代末）

1950年，我國開始向朝鮮提供援助，除軍事援助外，還包括物資和技術援助。1952年，對外援助歸口貿易部門管理，開始參考和學習前蘇聯對華援助的經驗，援助方式主要包括無償援助、物資援助、成套項目援助等類型。隨著中蘇關系變化以及全球民族解放運動發展，迫切需要打開新的外交空間以緩解國際壓力，對外援助的支撐保障作用日益加強，對外援助支出規模持續增長，范圍不斷擴大，贏得了廣大發展中國家的高度認可。

（二）支撐“富起來”階段（從20世紀80年代到本世紀初）

20世紀70年代末，世界格局出現新變化，和平與發展逐步成為主題。黨中央敏銳地抓住了這一新變化，在相對減少援助工作量和支出規模的同時，全力啟動國內的改革開放與經濟建設。1980年底開始，我國對外援助實行投資包干制，即對外援助項目交由國務院部委或地方單位負責實施，其主要功能轉向支撐經貿合作，優惠貸款逐漸成為援外的主要方式。這一階段的對外援助鞏固了與廣大發展中國家的友好關系，并積極推進了南南合作。

（三）支撐“強起來”階段（2012年至今）

2013年，習近平總書記提出了共建“一帶一路”倡議，并于2015年發布了“一帶一路”建設愿景與行動相關文件。一方面，拓展了對外援助的戰略空間，另一方面，也對我國對外援助體系建設提出了新的要求。2017年2月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第32次會議上提出：“要優化援外戰略布局，改進援外資金和項目管理，改革援外管理體制機制，提升對外援助綜合效應。”2018年3月，國務院將商務部、外交部等部委承擔的援外職責整合，組建了國家國際發展合作署，作為國務院直屬獨立機構，統籌管理對外援助工作，形成了對外援助體系建設的新格局。

二、我國對外援助重要成效

我國對外援助及其體系從無到有，從中央到地方，從簡單化走向體系化，形成了中國特色的發展之路，有效支撐了國家對外戰略，廣泛匯集國際友好力量，營造了有利于我國和平發展的國際環境。

（一）積極開展對外援助，有效服務國家對外戰略

一是新中國成立后，隨著國際形勢急轉并復雜化，1964年，中央專門成立對外經濟聯絡委員會，下設3個局級單位，分別負責對社會主義國家、亞洲地區和非洲地區的援助工作，主要服務以亞非地區為主的國家外交，為抵御國際壓力、扭轉形勢起到了關鍵作用，在國際社會刮起了一股中國外交的“旋風”，贏得了社會主義國家、亞非拉等廣大發展中國家的支持。期間的標志性事件是1971年10月中國恢復了在聯合國的合法席位。二是改革開放以來，對外援助全面調整，逐步轉向服從和服務國家經濟改革與開放的大局，以促進經貿合作交流為重點，實現了從國際主義到關注內外兩個大局、應對內外兩種挑戰的轉變，為經濟社會保持持續快速增長營造了良好的國際環境。三是隨著中國特色社會主義進入新時代，我國對外援助理念加快向“合作共贏”轉變，對外援助體系由“碎片化”逐步走向獨立化、戰略化，對外援助實踐由領域失衡逐步轉向普惠均衡。

（二）援助受惠國持續擴大，援助領域不斷擴展

我國一直把對外提供經濟技術援助作為履行國際主義義務的重要內容，支持被壓迫民族和第三世界國家爭取和維護民族獨立、發展民族經濟。一是對外援助受惠國持續擴大。到1978年底，我國已經向66個國家提供了援助，幫助其中38個國家建成880個成套項目。截至1998年底，我國對外援助的國家已累計達136個，建成援助項目1554個。70余年來，中國累計向166個國家和國際組織提供了近4000億元人民幣的援助。二是援助方式上積極推行優惠貸款。我國政府向受援國提供具有援助性質的優惠貸款，國家用援外經費貼息，以擴大對外援助的規模，提高援外資金的使用效益，推動雙方企業的投資合作，帶動我國設備、材料和技術出口。三是積極推動援外項目合資合作。促進政府援外資金與企業資金結合，擴大資金來源和項目規模，鞏固項目成果，提高援助效益。四是對外援助領域不斷擴展。我國從提供物資援助起步，目前已擴展到農業、工業、服務業等整個經濟產業領域，并快速拓展到社會領域，如基礎設施、公共設施、教育、醫療衛生、應對氣候變化等。

（三）對外援助領導機構組建，頂層構架逐步形成

2018年組建國際發展合作署，并作為國務院直屬機構，整合了商務部、外交部等部委的對外援助協調職責，直接推進了對外援助頂層架構的形成。一是國際發展合作署負責擬訂對外援助戰略方針、規劃、政策，統籌協調援外重大事項，并提出建議。二是加快推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監督評估實施情況。三是加強對外援助工作協調，當前援外的具體執行工作仍由相關部門按分工承擔，國際發展合作署將加強各部門間對外援助工作的協調，有效釋放和強化援外工作的綜合效應。

三、我國對外援助主要問題

（一）對外援助體系仍呈碎片化

一是從中央到地方，從部門到民間以及各類援助機構之間相互分割，財政援助、物資技術援助和經濟援助等均由不同部門掌握。二是對多邊機構的援助、雙邊國別援助以及部門援助在工作推進、援助方式上也呈現出明顯的碎片化現象。三是直到2018年前夕，我國還沒有一個權威機構來集中統一與統籌協調對外援助工作。當前，仍未實質性形成有效的協同管理體制，體系建設的戰略性、整體性與一致性仍相對缺乏。

（二）對外援助的影響力和感召力有待進一步加強

一是“一帶一路”沿線國家政局變動頻繁，贏得當地民眾的支持對保持“一帶一路”建設項目的穩定性和可持續性具有重要意義，援助各方需提高站位，形成共識。二是我國對外援助較多偏向于與當地政府保持良好關系，而相對比較忽視與當地民眾和社會各界的直接溝通交流。三是在幫助受援國提高自主發展能力、開發人力資源方面仍需進一步加強。應通過教育培養培訓大批本土人才，增長知識和技能，促進就業，使各國普通民眾從“一帶一路”合作中獲得切實的紅利。

（三）對外援助在國家重大戰略中的地位仍需突破

一是對外援助一直主要服務于中國外交需要，在當前國際國內雙循環大格局中的作用亟待加強。二是構建人類命運共同體在客觀上需要對外援助發揮弱國家利益的特性，呈現超越國家利益的實踐，充分發揮其獨特的戰略作用。三是當今世界正面臨百年未有之變局，中美大國博弈加劇并復雜化，我國對外援助需不斷探索新模式和新路徑。

四、“一帶一路”背景下我國對外援助的策略與路徑

習近平總書記強調，“國之交在于民相親，民相親在于心相通”，“惟以心相交，方成其久遠”。“一帶一路”背景下的對外援助不但要讓沿線各國廣大民眾成為積極的參與者，更要讓他們成為建設成果的最根本最直接的受益者與共享者，以民心民生作為對外援助體系建設的初心和著力點。

（一）立足國情，堅持量力而行，盡力而為

中國作為世界上人口最多的國家，實現了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，把人口紅利轉換成發展實力。同時，中國仍然是世界上最大的發展中國家，必須堅定不移走好自己的路，集中力量辦好自己的事，讓國家更富強、人民更幸福，為復雜多變的世界注入穩定性和確定性，這本身就是對世界和平與發展的最大貢獻。因此，我們的對外援助仍需量力而行，重在提升質量和效益。

當前國際社會的公共產品供給處于嚴重短缺狀態。由俄烏沖突引發的全球能源和糧食危機迫在眉睫，我們要把全球公共產品的生產和提供作為我國對外援助新體系的中心任務，增強民生援助國際制度性公共產品的有效供給，加強與聯合國以及國際組織、民間機構的協同合作，幫助“一帶一路”沿線國家提升自身造血能力，增強內在發展動力。

（二）以民心相通為著力點，回應民生基本訴求

“一帶一路”沿線總人口約46億，占全球總人口的63%，發展是沿線國家的共同訴求，消除貧困、追求美好生活是沿線各國人民的共同期盼，也是各國經濟社會發展的重大瓶頸。由于歷史、文化、宗教、習俗各異，各國發展水平也存在巨大差異和自身特點，我們要圍繞沿線國家民眾生存與發展的基本需求，開展深入調研，把握民情民意，系統梳理民生和公共服務領域，包括教育、醫療衛生、人口、救災減貧、基礎設施等最急迫問題，以中國經驗和中國智慧在這些領域開展重點援助。

民生援助有利于以潤物細無聲的方式溝通情感，以促進人的發展增加人民福祉，夯實沿線各國社會與民心的根基。有利于沿線各國國家富強、民族復興，增添變革全球治理格局和維護國際秩序的正能量，筑牢構建人類命運共同體的根基。有利于中國以實際行動踐行共商共建共享的絲路精神，把“一帶一路”理念從大寫意轉變為工筆畫。

（三）創新體制機制，加強法律和制度保障

加快構建“一帶一路”背景下我國對外援助新體系，加強“自上而下”的頂層設計，以及“自下而上”民間力量的多元參與，搭建有效的平臺和溝通渠道，形成合力。加快形成以受援國民眾滿意度為核心的對外援助評價監測系統，以促進民心相通為實效的對外援助項目管理與考核指標體系，建立援外項目實施、管理、評價、監控等全過程、全要素法律和制度保障。加強對政治、經濟、社會、文化、環境保護、知識產權等各類風險（包括傳統和非傳統安全以及腐敗風險等）的識別、研判、預警和防范。

（四）加強人文交流，增進互信和相互尊重

充分展示“一帶一路”背景下我國對外援助的軟實力，發揮沿線各國政府、民間組織團體，尤其是文化教育機構的橋梁和紐帶作用，搭建多元平臺，暢通各類渠道，溝通民情民意，促進相互理解，讓世界了解中國，讓中國走進世界。要營造良好的輿論氛圍，掌握話語主動權，講好中國故事，傳播好中國聲音，使中國形象更加“可信、可愛、可敬”。

（五）持續完善、推進多雙邊合作機制和平臺建設

在百年未有之變局下，中國的對外援助應更加開放，要與國際社會一起堅決反對單邊主義和逆全球化，積極拓展伙伴關系，維護國際公平正義。要進一步加強與“一帶一路”沿線各國的區域合作，如東盟、非盟、中亞等，發揮上合組織、金磚國家、絲路基金、亞投行等多邊組織機構作用，積極參與聯合國主導的各類多邊和地區性機構的援助計劃，在全球性援助體系中提升影響力，展現大國擔當。

同時，還可設立支持國際民間組織的民生援助專項基金，使民生援助與增強民生服務制度性公共產品供給密切結合，推進“一帶一路”沿線國家的基本公共服務制度建設。鼓勵我國民間機構與社會組織積極參與對外援助，共同推進非政府組織民生援助實施落實、運行管理和評估監測等過程的程序與制度建設，完善國際援助的治理體系，提升援助方和受援方的治理能力。