PPP模式下我國養老機構法律運行機制研究

張凌竹 馮婉瑤 余項科

1.長春理工大學法學院，吉林 長春 130022；2.同志社大學，日本

國務院印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》中指出，積極應對人口老齡化，推動老齡事業和產業協同發展，構建和完善兜底性、普惠性、多樣化的養老服務體系，不斷滿足老年人日益增長的多層次、高品質健康養老需求，加快建設老齡化產業和促進養老服務體系發展是黨和國家高度重視的內容。

一、PPP模式下我國養老機構的概述

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府和社會資本之間，基于更好地建設公共產品和服務為出發點，簽訂合同，形成利益共享、風險共擔的合作伙伴關系［1］。養老機構是指專門為老年人提供基本生活服務和產品，滿足老年人衣食住行和精神需求的綜合性服務機構［2］。一般為獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織等。在我國，養老機構按照經營性質可以分為公辦養老機構和公私合營式養老機構［3］。公辦養老機構是指完全由政府撥款和建造的公共產物，能夠為老年人提供最基本的生活需求，但在精神關愛、身體療養、特殊護理照顧方面沒有能力滿足。而公私合營式的養老機構就能夠提供多種養老服務，滿足老年人多元化的養老需求。對于政府來說，將PPP模式引入到養老服務產業的建設中來，不僅能夠解決政府面對養老需求增多而導致的財政不足問題，還能夠提升養老產業的專業性、技術性；對于社會資本來說，通過PPP模式與政府合作，不僅能夠降低企業投資風險，還能夠在合作中獲得利益更加穩妥。

這種通過政府與社會資本簽訂合同而形成的養老機構的構建模式，不僅發揮了公有部門政府決策養老機構的公益性和計劃性，也使得私人部門的資金、技術和管理等方面的優勢能夠有渠道地融合進養老服務產業中，這種PPP模式下養老機構的建設中充滿優勢，社會資本主要發揮的是提高技術水平和管理效率、靈活變動經營方式等優勢［4］，對養老機構項目的設計、建造、運營和維護都承擔相應的風險和管理責任，并通過老年人消費和政府補貼的方式獲得投資回報；政府主要承擔決策者和計劃者的角色，發揮行政優勢，為養老機構項目提供社會便利并承擔相應的風險和責任，并且對養老機構項目全程進行監管，形成在PPP模式下養老機構項目合作共贏的局面。

二、PPP模式下我國養老機構發展現狀

2020年9月，民政部發布了《養老機構管理辦法》，對養老機構的備案辦理、服務規范、運營管理、監督檢查和法律責任進行了明確規定。以“PPP養老”為關鍵詞檢索相關的立法文件，只有2022年2月13日，賀州市人民政府發布《賀州市人民政府辦公室關于成立利用亞洲開發銀行貸款賀州市養老綜合服務體系建設PPP示范項目協調推進領導小組的通知》；2017年11月13日，湖北省發展和改革委員會發布《湖北省發展改革委關于湖北宜昌市養老綜合服務PPP示范項目可行性研究報告的批復》；2017年2月24日，福建省民政廳和福建省財政廳發布《關于鼓勵社會資本投資養老服務PPP工程包的實施方案的通知》，這三部地方工作文件。

在全國PPP綜合信息平臺項目管理庫可知，截至2022年5月5日，全國PPP項目共10278個，其中養老PPP項目101個；PPP項目總投資額163569億元，其中養老項目總投資額為612億元。由此可知PPP養老項目在全部PPP項目中占的比重不大，總投資量較小。從各省份的PPP養老項目總數量來看，我國廣東省與河南省PPP養老項目較多，而天津市、河北省、黑龍江省、重慶市等地則未開發PPP養老項目。（如圖1）導致各區域PPP養老項目發展水平不平衡的情況，一是由于各地區自身經濟狀況發展的不平衡，二是由于各地區根據自身的地區特點及老年人口數量的不同，對建設養老機構的側重類型并不統一，這就造成了在全國范圍內，個別地區PPP養老項目數量較多，相對的總投資額比重較大，相應的PPP養老項目發展得較快。

圖1 全國各省市PPP養老項目數量統計圖

這101個PPP養老項目中醫養結合項目48個、養老產業項目47個、老年公寓項目6個。可知我國PPP養老項目建設還處于初級階段，項目發展過程中會出現的問題以及解決方法還在完善中［5］。第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口為264018766人，占18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占13.50%，與2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點，65歲及以上人口的比重上升4.63個百分點。［6］根據我國的實際情況，居家養老與社區養老居于主要地位，養老機構處于輔助地位，但是隨著老齡化程度的加深，加快建設我國養老服務產業勢在必行，相較于逐漸穩定的居家和社區養老，加快機構養老建設，更能夠有效地減輕我國的養老服務產業的壓力。

根據我國目前經濟發展，老年人對于生活的質量以及服務要求不斷地提高。相較以前老年人更多的關注養老生活的衣食住行方面的要求，而現階段來看，老年人對于養老生活的各方面要求也日益增長，比如養老服務、養老環境、精神富足等方面的高要求。所以社會資本在進行投資的過程中，也會有選擇性地關注回報率較高的養老項目，而政府作為保障民生的部門，相應地也會更加關注醫養結合養老服務業的增長需求，必然能夠得到關注與支持。現有的PPP養老項目運行分為三個階段，分別是準備階段、采購階段和執行階段，普遍持續時間較長，風險較高。相對于傳統養老項目建設來說，PPP項目合同持續的期限在10到30年左右，而大多數PPP養老機構建設項目的持續時間都超過了10年，甚至大部分有超過20年期限。根據PPP模式下的養老機構建設項目而言，較長的周期不僅會給社會資本帶來更大的風險，也會使得養老項目建設存在更多的不確定性，社會資本投資對風險的監控比較強，會對PPP養老項目的投資產生影響。PPP模式下養老機構是具有一定公益性質的，使得社會福利與保障的民生部門作為牽頭的政府方，公益性程度的差異會影響民政部門參與牽頭的可能性，隨著PPP項目規模的擴大，以綜合行政部門作為牽頭方的比例就越高。政府和社會資本彼此之間優勢互補，朝著合作共贏的方向發展。

三、PPP模式下我國養老機構法律運行機制存在的問題

我國政府從改革開放以來就一直關注著我國老年人口的狀況，隨著我國經濟的快速發展，群眾對于美好生活的需求逐漸強烈，老年人對于養老生活的質量要求也逐漸提高，對公共產品及服務也提出了更高的要求，從而進一步推動了公共產品及服務市場化的步伐。PPP養老機構項目就顯得愈發重要，在其建造、經營等過程中存在很多的法律問題。

在立法方面，我國PPP模式下養老機構法律體系不健全。2020年9月1日發布《養老機構管理辦法》，雖然對養老機構的備案辦理、服務規范、運營管理、監督檢查和法律責任等進行了規定，但其效力級別是部門規章且對當下PPP模式與養老機構的融合并沒有相關規定；與PPP養老相關的只有三部地方工作文件，對于PPP養老機構建設的相關法律規范并不健全。那么對于明確PPP養老機構項目合同條款內容，界定PPP模式下養老機構項目協議關系和法律責任，明晰政府、社會資本和養老機構三方的責任分擔，就會發生法律糾紛，增大風險；對PPP模式下養老機構項目中各方主體權利義務的界定缺乏具體、明確的規定，對于養老機構的項目建設和對社會資本方的保護不全面、缺乏統一的規范和制度標準，極易引發項目參與各方的利益沖突、管理混亂，妨礙項目的健康有序開展。

在執法方面，缺乏專門負責PPP養老機構項目的行政機構，一般養老服務相關的工作由民政部門負責，但是并未明確負責PPP養老機構項目的具體分工，例如在對PPP模式下養老機構建設、程序以及對運營的監管等問題的處理，以及對養老機構的設立程序、審批程序及監管等事宜的監管，對政府相關部門在管理PPP養老機構項目時出現管理標準不明、管理程序不當等問題，這些都需要進行具體詳細的職責劃分，這樣才能使PPP養老機構項目高效運行。例如在PPP養老機構項目服務標準方面，相關部門處理養老服務事務的范圍和程序，以及對社會資本所提供的軟件和硬件設施的審查、檢驗，對養老機構服務人員資質的審核等方面都容易出現混亂。

在法律監管方面，一是對PPP養老機構服務質量的監督檢查，對監督主體、監督范圍及監督結果的處理等方面沒有明確規定，會造成監督主體不明確、范圍不清晰等問題，在服務質量出現問題時，沒有相應的行政處理，會對老年人的合法權益保障有所影響；二是PPP養老機構服務定價的法律監督方面，由于公共產品的特殊性，導致與一般產品定價不同，PPP養老機構定價的基本目標就是實現社會效益的最大化。但是在無人監督的情況下定價過高會偏離老年人可承受的范圍，而過低的定價又將會間接影響PPP養老機構的服務質量，不但要保障社會民生需求，還要考慮到老年人群體的養老要求和價格接受能力。各方利益不同會使得所追求的利益難以被同時滿足。既要保證公平公正，又要讓社會資本有利可圖是PPP養老機構定價的難題，需要相應的法律監督體系來解決。

四、PPP模式下養老機構運行問題的解決對策

PPP養老機構項目仍處于建設初期階段，相應的法律規范應不斷地制定與完善，明確各利益主體的責任劃分和風險承擔，促進PPP養老項目的發展。保障社會資本的相關權益和政府與社會資本合作經營養老項目的法律環境，加強法律監管，促進PPP模式下養老機構的良好運行。

（一）健全PPP模式下養老機構法律法規體系

面對越來越嚴峻的老齡化趨勢，為了提高PPP模式下養老機構建設的質量和效率，創新養老服務產品與項目，鼓勵和引導我國養老機構的建設與發展，應該健全PPP模式下我國養老機構法律體系。出臺相關的法律規范，遵循誠實守信、平等協商、風險共擔和互利共贏的原則，將PPP養老機構建設項目中可能發生的權利義務矛盾進行詳細的規定，使得政府與社會資本合作的各參與方的合法權益得到有效的保護。從PPP養老機構項目的招標審批開始，到政府與社會資本合同的簽訂、項目的建設、管理和監督等全過程。首先對于招標審批，就應該對于政府招標內容的真實性、招標過程的公平競爭等進行規定；其次對于政府與社會資本簽訂合同中社會資本的簽訂項目合同的主體資格、主要權利、應承擔的義務等進行規范，發揮政府在市場配置中的決定性作用，優化風險承擔配置；再次在項目的建設管理過程中明確規定政府與社會資本雙方的權利義務、責任承擔和風險分擔；最后在項目監督的過程中，將政府對于該PPP養老機構項目的監督范圍進行劃分。這樣不僅能夠在我國PPP養老機構項目建設中有法可依，還能夠使得相關部門在制定地方PPP養老機構建設文件時有準確的法律規范來依據，達到既能根據各個地方不同的特色進行PPP養老項目建設，也能夠使得PPP養老機構項目的全過程符合相關的法律規定。

（二）明確PPP模式下養老機構項目的責任分擔

隨著PPP養老機構項目建設的不斷發展，養老的服務模式更加的多樣化，確定PPP模式下養老機構項目的責任劃分可以更好地對社會養老服務進行監管，保障老年人的合法權益。一是對政府責任的確定。在PPP模式下養老機構的運營過程中，區分各社會養老機構服務相關部門職責界限，由民政部門負責統領和對PPP模式下養老機構項目進行統籌規劃，并負起最主要的責任，運用法治方式來規范PPP養老機構項目各方的責任承擔。首先是對PPP養老機構事務的管理方面，在PPP養老機構的建設和運營的全過程中，政府都必須全程管理，以保證該項目在建造和運營過程中符合養老機構的運行標準；其次是對服務的管理方面，PPP養老機構是由政府牽頭，與社會資本合作的項目，不僅具有一定的公益性，還要在一定范圍內實現政府與社會資本合作價值的最大化，為老年人的合法權益提供保障。最后在PPP養老機構因事務管理和服務質量發生糾紛時，不論是否由于政府監管的不力，政府都要負擔起教育與改正的責任，保護老年人的合法權益。

二是對社會資本責任的認定確定。PPP模式下的養老機構項目是政府與社會資本通過簽訂合同進行合作，在完成項目整個過程中，社會資本不單單是提供資金，更重要的是對整個項目建造和運營過程中的管理，如項目運行中，發生養老機構設置不合理、沒有按照與政府簽訂的合同內容進行運行、養老需求護理不符合標準等問題，需要社會資本承擔相應的責任，政府作為合同的另一方也應做到相應的監督和管理。明確合同雙方需要承擔責任的范圍，促進政府與社會資本良好合作，保障老年人合法權益的實現。

（三）加強PPP模式下養老機構的法律監管

一是加強對PPP養老機構服務質量的監督。應制定PPP養老機構服務標準規范，對服務質量的標準、服務人員的從業資格等進行規定，這樣不僅能夠使得PPP養老機構順利運營，還能夠在接受相關部門的監督時成為重要的參考標準，保障社會養老服務的質量，能使老年人在PPP模式下的養老機構中享受到更好的養老服務。二是構建PPP模式養老機構定價監管制度。首先，政府部門要對于PPP養老機構定價進行監管。PPP養老項目中各方面的定價權是由政府和社會資本共同所有的，加強政府部門對于PPP養老項目定價的監督與管理，不僅可以使得社會資源得到更好的分配，達到社會整體效益的最大化，還能夠保障老年人的消費權益。其次，要開展PPP模式養老項目定價聽證制度，不僅可以使得PPP養老項目的全體消費者參與到該養老項目定價階段之中，也可以使得PPP養老項目定價的過程公開透明，有利于更加公平公正的定價，最大可能消除公眾對于養老機構定價的疑慮。有關政府部門在召開養老項目定價聽證會之前，要召集一定數量有相關定價經驗且具有社會責任感的人參與，并發放相關的PPP養老機構項目資料。這樣就可以有效地參與價格聽證會并提出有效的方案。這種溝通可以使得政府、社會資本和老年人之間更加了解對方的情況，建立友好的合作關系，消除因信息不對等而導致的一系列價格方面的問題，這種聽證制度可以為項目參與各方的利益均衡提供更有效的解決途徑。最后，建立動態價格調整機制，在PPP養老機構項目現實的運營中，會遇到一些不可抗力的價格變動因素，例如人工成本、水電煤氣費、貸款利息等，需要制定相應的調整方案以及價格的調整方法、原則和程序，確保在PPP項目合理的收益下制定動態的價格調整機制，保證價格制定合法合理。

五、結語

作為人口大國，人口老齡化近些年來成為我國急需攻克的問題，PPP模式與養老項目的融合，不但能夠在一定程度上解決人們對養老需求的問題，還能夠促進社會資本的流動。通過對PPP模式下法律運行機制的研究，希望能促進我國養老機構建設和發展，減輕我國老齡人口生活品質提升等方面的壓力。