“一帶一路”背景下阿根廷可再生能源市場及其法律政策分析

岳 淇 宋 喆 尚青霖 馮敬曉

（1.湘潭大學法學院,湖南 湘潭 411100；2.上海電力建設有限責任公司,上海 200030）

1 阿根廷的能源結構及預期能源改革目標

阿根廷能源國秘處發布最新數據顯示，2021年阿發電裝機容量為1 004.57 MW，同比增長24%，其中97%來自全國10個省份的26個可再生能源大型發電項目。至此，2021年阿可再生能源發電得以覆蓋全國用電需求的13%，高出2020年水平的10%。當前，阿根廷電力需求日益增長，可再生能源正在發揮關鍵作用。據阿根廷電力管理機構統計，2021年阿根廷全國供電總量中，風能發電占比最高（74%），其次是太陽能光伏發電（13%）、小型水力發電（7%）、生物能源發電（6%）。報道稱，阿根廷現有187個可再生能源項目，總計貢獻裝機容量5 181.74 MW。然而，從2021年阿根廷能源結構圖（見圖1）可以看出，天然氣發電、水電、核電、風能、太陽能發電及其他分別占比約為65%、18%、8%、7%、1%、1%。也就是說，阿根廷目前仍呈現出以火電為主，水電及其他可再生能源為輔的能源結構。因此，阿根廷太陽能、風能等可再生能源發電仍有發展空間。

圖1 阿根廷能源結構圖★

事實上，阿根廷于2006年就通過了國家推廣及利用可再生能源發電法（第26190號法），是阿根廷第一部專門發展可再生能源法，對其未來十年（2007—2017年）的能源轉型設定了預期目標，即在2017年12月31日前，阿根廷可再生能源電力消耗須達到全國電力消費總量的8%[1]。實際上，阿根廷于2015年便實現了這一目標。作為《巴黎協定》的締約國和成員國，為進一步改善能源結構，提高可再生能源在本國能源發電中的比重，阿根廷制定并推出了雄心勃勃的雙碳減排計劃，即RenovAr計劃（阿根廷可再生能源推廣計劃）。該計劃自啟動后，一共開展了四次招投標，取得了一系列的經濟效益。自2015年以來，244個可再生能源項目獲得了資助，這將為電網增加總計6.3 GW的裝機容量。目前已有約50個項目投入商業運營，約100個項目仍在建設中。該法案使得外國投資者基本不受限制地申請并享受相關投資優惠政策，并享受與本國企業同等的國民待遇[2]。為了支持該計劃順利實施，阿根廷政府在第26190號法的基礎上，于2015年底頒布了第 27191號法律《可再生能源監管框架》，其中不僅規定了非水電可再生能源發電在能源結構中的占比要達到20%的總體目標（見圖2）[3]，而且也對在稅收減免、政策扶持等實際措施層面作出了具體規定，使得第27191號法成為RenovAr計劃的重要組成部分。

圖2 阿根廷可再生能源目標（2021—2025年）

2 阿根廷主要電力市場及監管機構

2.1 阿根廷電力批發市場（MEM）

為了打破電力行業壟斷機制、解除管制并引入外部競爭，阿根廷于1992年建立了國家電力批發市場，以此來促進電力行業私有化的發展。阿根廷電力批發市場作為電力交易的平臺，連接阿根廷電力的供應方與需求方。該電力批發市場又分為定期市場和現貨市場，定期市場的運作機制是由供電方與購電方直接達成固定購售電協議，該合同協議中會明確一定期限內的電價和供電量（通常為6個月），雙方達成合同后，由阿根廷電力批發市場管理公司負責調度電力；現貨市場的運作機制則是由各供電方每周在電力批發市場平臺提交其發電量及報價，各購電方則在電力批發市場平臺提交其電力需求量，由電力批發市場平臺對電力的買賣雙方進行匹配，匹配成功后再由阿根廷電力批發市場管理公司負責調度電力。

2.2 阿根廷電力批發市場管理公司（CAMMESA）

為了更好地對阿根廷電力批發市場進行監管，阿根廷能源秘書事務局聯合阿根廷發電商協會（AGEERA）、阿根廷電力分配聯合會（ADEERA）、阿根廷電力運輸承包商協會（ATEERA）、阿根廷電力大用戶協會（AGUEERA）四大電力協會，共同建立了阿根廷電力批發市場管理公司（CAMMESA）。其中，這五大實體分別擁有該公司20%的股權。目前，CAMMESA負責經營和監管本國的電力批發市場，計算現貨市場電價、規劃所需的發電量以及負責電力能源的調度，并最后將發電企業生產的電力輸送到阿根廷國家電網（SADI）。因此，目前阿根廷電力的發、輸、配、調、售和大用電戶均由阿根廷電力批發市場管理公司主導。

2.3 國家電力管制委員會（ENRE）

國家電力管制委員會（ENRE）是阿根廷經濟部的下設機構，主要負責對阿根廷電力行業進行監管，其主要職能:（1）執行國家電力制度；（2）制定相應的法規，對發、輸、配電各方及電力用戶的行為進行監管和規制；（3）對電力行業反壟斷和反不正當競爭等行為進行監管；（4）對授予私營企業特許經營權的條件和要求作出規定。由于阿根廷實行輸配分離以及配售分離的電力體制架構，國家電力管制委員會還須對輸電、配電以及售電三方進行監管，避免其中一方突破自身職能邊界，而形成輸配一體或配售一體的電力壟斷體制。此外，國家電力管制委員會還負責制定電力行業的技術以及安全規范，監督發電以及輸配電企業執行電力行業標準。未經其批準，輸電方或配電方不得放棄送電和配電業務，或停止提供服務。

圖3為阿根廷電力市場及監管機構圖。

圖3 阿根廷電力市場及監管機構圖

3 阿根廷可再生能源市場法

3.1 《可再生能源監管框架》（第27191號法）

為了鼓勵外國投資者對阿根廷可再生能源領域進行投資，阿根廷議會于2015年通過了《可再生能源監管框架》（第27191號法），作為第26190號法的修正案。該法不僅從宏觀角度對阿根廷未來十年的能源改革設定了總體目標，也從微觀層面對阿根廷可再生能源產業提供稅收等層面的支持。該法案規定，截至2021年12月31日，可再生能源的發電量應占全國總發電量的16%；截至2023年12月31日，可再生能源的發電量應占全國總發電量的18%；截至2025年12月31日，可再生能源的發電量應占到全國發電量的20%。此外，該法第14條規定，對符合第26190號法中所規定條件的投資方或業主方，均可免繳進口貨物、專用設備及其零部件的進口關稅、特別稅以及其他相關稅。此外，該法對先前第26190號法所規定的稅收減免范圍加以擴大，即免稅的范圍擴大到對進口用于生產可再生能源發電設備的貨物、零件以及組件，以及對進口用于制造可再生能源發電設備的生產線中的中間產品也免征進口稅，以此來支持本土可再生能源發電設備生產企業的發展，但前提是必須證明國內無法生產該類擬進口的貨物。

為了進一步促進本地企業的發展以及提高本國勞動者的就業率，該法還規定了為企業進行本土采購提供稅收抵免證書的優惠政策，若企業能夠證明60%的機電組件均是在阿根廷本土采購，則其有權獲得稅收抵免證書作為額外的福利（相當于機電組件價值的20%），企業可憑此證書折抵一部分本須繳納的企業所得稅。為了鼓勵本土企業和外企能夠在阿根廷進行長期投資，該法規定了對部分的股東利潤分配稅實行免征，企業和股東無須再按照阿根廷所得稅法第90條中所規定的10%的稅率繳納利潤所得稅，但前提是這類企業應將取得的利潤用于阿根廷新基礎設施項目的二次投資。此外，阿根廷允許投資人在符合第27191號法規定的框架內，在計算所得稅時使用固定資產加速折舊法，阿根廷所得稅法及其修正案以及第27191號法案第一章均規定了在固定年限內對特殊行業實行固定資產加速折舊的政策，允許私人企業在項目的前期階段提取較多的折舊，減少企業在投資前期繳納的企業所得稅，幫助其加速收回投資。

3.2 關于建立可再生能源發電的定期電力市場制度的決議（第281-E/2017號法）

阿根廷無論是發電、輸電還是配電領域均向私人企業開放。為了進一步促進可再生能源的發展，阿根廷于2016年制定了RenovAr計劃，該計劃旨在通過邀請獨立發電商（IPPs）參與電力開發權競拍并授予其特許經營權的方式，鼓勵國內外投資商在阿根廷建設可再生能源電站并出售電力。截至目前，阿根廷共完成了四輪購電協議（PPAs）的拍賣，第一輪招標涉及1 000 MW，以及長達20年的購電協議（其中，風電占比70%，光伏占比30%）。隨后，CAMMESA又陸續發布了第 1.5輪、第2輪、第3輪招標，四輪招標一共開出4 500 MW的累計標量（其中第3輪為招標10 MW以下的小型發電招標），并授予獨立發電商長達15～20年的購電協議，該招標計劃在推出后的短短幾年內取得了相當不錯的經濟效益。該購電協議有如下特點：（1）購電協議期限一般為20年，美金鎖定價格，無外匯匯率風險；（2）購電方為CAMMESA，政府監管發電、購電和配電等一些活動；（3）購電協議的履約由可再生能源發展基金會（FODER）負責監管，若CAMMESA在支付上出現違約行為，阿根廷財政部和FODER將有義務和責任來進行代替償還或執行世界銀行的20年擔保（通過IBRD），該協議能最大限度地保障境外投資者的合法權益。

2017年，阿根廷能源與礦業部基于第26190號法和第27191號法，提案并通過了關于建立可再生能源發電的定期市場制度的決議，即第281-E/2017號決議。第281-E/2017號決議通過的立法形式，明確了第26190號法和第27191號法的總體目標是實現RenovAr計劃。該法規定了阿根廷可再生能源的供、配、售電方均需納入阿根廷電力批發市場框架內，鼓勵發電商和大型消費者之間直接簽訂雙邊電力購買協議，并規定電力批發市場管理公司具有優先調度電力批發市場平臺中可再生能源電力的義務，包括熱電聯產和自備電站的產電。此外，由于第27191號法規定了2025年阿根廷非水電可再生能源發電在能源結構中的占比要達到20%的總體目標，第281-E/2017號決議將該目標的主體責任落實到了電力大用戶。該決議規定，凡是300 kW以上的電力大用戶，應遵循第27191號法第9條規定，通過建設可再生能源自備電站、在電力批發市場與可再生能源或熱電聯產電站單獨簽訂購電合同等方式，以使其自身清潔能源使用率也達到國家所規定的20%。此外，阿根廷于2017年通過了第27424號法，該法案專注于分布式可再生能源的發展，鼓勵中小企業和居民消費者采用凈計量電價。

4 阿根廷可再生能源市場的優勢

4.1 可再生能源資源豐富

阿根廷地域廣闊，太陽能、風能、地熱能等可再生資源豐富，是拉美最適合發展可再生能源的國家之一。其一半以上的領土每年平均受到超過3.5 kWh/m2的太陽輻射，使得在技術上具備大面積發展光伏發電的可行性。此外，據阿根廷風能協會指出阿根廷70%以上的領土風速超過 6 m/s，風力資源豐富且穩定，其中圣克魯斯省（Santa Cruz）、丘布特省（Chubut）、里奧內格羅省（Río Negro）和布宜諾斯艾利斯（Buenos Aires）等阿根廷東部沿海地區的風力資源最為豐富。除上述太陽能和風能發電外，阿根廷還具備發展地熱能以及生物質能電站的潛力和條件，目前在本國已建成四個地熱能電站，其中兩個均位于內烏肯省（Neuquén），余下兩個則分別位于胡胡伊省（Jujuy）和圣胡安省（San Juan）。

4.2 法律與政策方面的支持

為了實現清潔能源的目標，阿根廷能源和礦業部于2015年10月15日推出了新的RenovAr計劃，該計劃旨在通過向私人企業拍賣購電協議，利用其資金優勢和技術優勢，推動本土新能源產業的發展。為實現RenovAr計劃所設定的目標，阿根廷政府通過一系列的立法，如第26190號法、第27191號法以及第281-E/2017號決議等法律法規，其中不僅規定了減免進口設備、零件及其原材料的關稅、固定資產加速攤銷、增值稅提前退稅、免除股息稅、本土采購稅收抵免證書、鼓勵二次投資等重點條款，而且還在第27191號法的基礎上，成立了阿根廷可再生能源發展基金會，該基金會將由阿根廷國家財政部提供資金，為符合條件的發電企業或投資企業提供融資和擔保方面的支持。通過上述法律和政策，阿根廷減少了外商投資者的成本，并提高其投資可再生能源的利潤和資金回報，合理地實現了阿根廷本國能源結構的調整和優化。

4.3 融資渠道便利

阿根廷政府通過設立可再生能源發展基金會（Fondo para el Desarrollo de Energías Renovables,FODER），幫助許多外國投資者解決前期融資難、后期收益率低的問題，極大推動了阿根廷可再生能源的發展。該基金會由阿根廷投資和外貿銀行（BICE）進行管理，并由財政部直接提供資金支持，可為符合條件的可再生能源項目提供項目融資以及為企業提供長期項目貸款。此外，可再生能源發展基金會和世界銀行也向電力批發市場管理公司承擔的付款義務提供擔保，如果作為購電方的電力批發市場管理公司在任何情況下未能履行PPAs下規定的支付義務，阿根廷財政部和可再生能源發展基金會有義務替電力批發市場管理公司支付，并且世界銀行的所有可再生能源項目都有其提供的20年擔保。截至2017年，可再生能源發展基金會的資本約為19億美元（并預計在2025年達到41億美金），用以幫助開發商進行投資或融資，來填補阿根廷6 742 MW的電力缺口。此外，可再生能源發展基金會對于在電力批發市場管理公司終止PPAs合同的情況下，將以美元支付項目賬面價值的70%來行使每個項目的購置權。

5 阿根廷可再生能源市場的風險與挑戰

5.1 經濟的不確定性

盡管許多境外投資者都認為在阿根廷投資可再生能源電站的潛力巨大，但由于阿根廷本身經濟的不確定性，使得相當一部分企業對阿根廷新能源項目持謹慎態度。自2017年起，阿根廷開始經歷經濟危機，貨幣的大幅貶值造成惡性的通貨膨脹。阿根廷央行發布的市場預期調查報告顯示，盡管阿根廷2022年經濟增長預期為4.8%，2023年為0.9%，2024年為1.9%，但阿根廷的通貨膨脹率也不容樂觀，2022年阿根廷的通脹率將近100%，而2023年和2024年的通貨膨脹率則分別可能為96%和69%，匯率的較大波動加劇了外國投資者決策的不確定性。此外，盡管阿根廷政府為幫助企業融資，可能會向信貸公司提供主權或次主權級別的擔保，但受新冠肺炎疫情影響，阿根廷經濟持續惡化，導致本國發生了第九次主權債務違約，違約債務的數額已接近700億美元。

5.2 政策的不穩定性

阿根廷政府的更迭會對阿根廷國家能源政策的方向帶來不確定的影響[4]。毛里西奧·馬克里（Mauricio Macri）政府在任期間，提出了RenovAr計劃來推動清潔能源的發展并做出了相應的配套措施支持。阿爾韋托·費爾南德斯（Alberto Fernández）政府上臺后，轉向支持傳統燃料能源，對于新能源產業的發展則持相對模糊的態度。目前新政府并未對RenovAr計劃進行新一輪的招標，未來該計劃是否能夠繼續執行還有待討論。中方在阿根廷承建的一個大型水電項目，也由于政府的換屆而被迫暫停。除此以外，本屆阿根廷政府為防止外匯儲備進一步流出，維持本國金融系統穩定，采取一系列措施進行外匯管制，這對于外國投資者來說也是一個極大的風險。由于2019年大選時任的執政黨變革聯盟陣線落敗，傳統貝隆主義下的基什內爾主義“全民陣線”上臺，導致阿根廷2020年國家預算并未獲得批準。2020年3月20日，阿根廷境內新冠肺炎疫情全面暴發，國家進入疫情防控狀態，總統費爾南德斯表示優先考慮民生抗疫問題，將國家財政收入優先投入抗疫斗爭中，以及救濟貧困群體，導致國家預算遲遲未進入國會審批。目前阿根廷提出債務重組，債權人已經審核通過，但仍有即將到期的債務需要談判，處于債務違約邊緣狀態。

5.3 存在并網障礙

多年以來，阿根廷的輸配電線路長期缺乏投資和維護，這導致了在馬克里政府執政期間，盡管建設了大量的新能源電站，但由于阿根廷本身電網實際容量的限制，加上阿根廷地廣人稀的地理特征，有些電站存在無法并入電網系統或輸電線路無法到達偏遠地區的情況[5]。2015年，由于阿根廷一些地區多次停電，馬克里政府不得不宣布國家進入“電力緊急狀態”，并在后來加大了對輸電線路的建設和維護。造成該種情況的原因是阿根廷國家電力系統的過度私有化，由于輸變電項目的回報率要遠遠低于電站項目使得偏遠地區的輸電線路建設長期遭到忽視，投資者對該類型的項目較為保守，造成輸電線路與電站建設的不匹配。為了解決該問題，阿根廷能源和礦業部于2019年重新啟動了一些輸電線路項目以改善目前缺電的情況。此外，阿根廷政府通過給予中小企業和居民消費者補貼以及優惠的政策，推動分布式可再生能源的發展，以解決偏遠地區居民和中小企業的用電難問題。與此同時，通過重新啟動馬克里政府執政期內已中標但未能如期完工的新能源項目，將這些項目納入阿根廷可再生能源電力長期市場（MATER），根據全國各地區用電需求，如工業園區、礦區等大用電戶，進行點對點的自主發電項目的招標工作，切實滿足大用電戶的用電需求。

6 結語

阿根廷光照、風力等可再生資源豐富，但由于該國經濟、政治等不確定因素的影響，其國內的可再生能源并未得到充分的開發。近年來，隨著阿根廷政府對可再生能源行業的重點關注和加大投入，其可再生能源市場得到了進一步的發展。隨著阿根廷正式加入中國“一帶一路”倡議，兩國在能源領域的合作必然會不斷加強。本文以阿根廷可再生能源市場方面的法律政策為切入點，分析了阿根廷當前的能源結構及預期改革目標，對該領域所對應的法律與政策進行了剖析，并指出阿根廷可再生能源行業的發展優勢及當前可能存在的一些風險與挑戰，為中國企業“走出去”提供參考。