基于三維分析框架視角的武漢市科技創新創業政策研究

肖 靜 張靜怡

（武漢理工大學法學與人文社會學院,湖北 武漢 430000）

國際金融危機爆發之后，西方發達國家為了應對此次危機，紛紛推出了科技創業和技術創新政策，推動新一輪的產業技術創新突破，以找到促進全球經濟發展的新動力。這場技術變革也被稱為“第四次科技革命”，是繼蒸汽技術革命（第一次工業革命）、電力技術革命（第二次工業革命）、信息技術革命（第三次工業革命）后的又一次科技革命。通過總結國內外對第四次科技革命的描述，可以確定它是以互聯網產業化、工業智能化、工業一體化為代表，以人工智能、清潔能源、無人控制技術、量子信息技術以及生物技術為主的全新技術革命[1]。

技術創新能力是中國全面技術創新的重要核心，如果能夠把握第四次科技革命的機會，圍繞戰略性技術創新領域進行突破，則有可能實現彎道超車和創新引領。2016年5月，中共中央、國務院發布《國家創新驅動發展戰略綱要》提出到2020年進入創新型國家行列；到2030年躋身創新型國家前列；到2050年建成世界科技創新強國，成為世界主要科學中心和創新高地[2]。2022年10月16日，黨的二十大報告指出：“完善科技創新體系，加快實施創新驅動發展戰略，深入實施人才強國戰略，不斷塑造發展新動能新優勢”[3]。武漢市作為全國第五個科技創新中心，是國家未來科技創新發展的主力，因而系統梳理武漢市科技創新創業政策十分必要。

1 武漢市現行科技創新創業政策理論分析框架

陳振明等（2007）認為，針對不同的政策目標，不同政策工具的選擇、組合和運用會對政策實施結果產生重大的影響，而且政策目標本身也是政策工具選擇的主要影響因素，兩者是相互配合和補充的關系[4]。而在對現有政策的研究中，大多數學者從政策工具和政策目標的維度出發對政策進行評價，并沒有反映出政策客體在其中的影響。張耀坤等（2021）在對已有政策研究的梳理和總結后強調，政策主體在制定和實施政策時，除了要根據各類政策工具之間的客觀關系，還應該考慮到政策客體的特征，要將它們有機地結合起來，形成功能互補的政策合力，發揮出理想的政策效應[5]。本文將政策客體加入研究框架，從政策工具、政策客體、政策目標三個維度構建武漢市科技創新創業政策的三維分析框架，如圖1所示。

圖1 科技創新創業政策體系三維分析框架

1.1 政策工具維度

我國學者張成福（2001）認為，政策工具是組成政策體系的重要元素，是政府將其實質目標轉化為具體行為的路徑和機制[6]。國內外從不同視角對政策工具進行了不同的劃分，其中Rothwell（1985）的分類標準最為典型并被廣泛應用，即將政策工具分為供給型、需求型和環境型[7]。本文參照Rothwell的分類標準，結合創新創業生態系統的概念和動力機制研究，將科技創新相關政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具。

創新創業生態系統借用自然生態概念，本質上是組織生態學的一個分支。趙永慧（2019）認為，從動力機制上看，創新創業生態系統應該包含資源生成與整合機制、資源互換機制、組織匯聚機制[8]。因此，科技創新創業政策應該圍繞構建科技創業生態的動力機制來設計，具體政策工具如表1所示。

表1 政策工具的類型名稱

供給型的政策工具主要指政府通過對技術、資金、基礎設施等要素的支持來增加供給，促進資源整合與組織匯聚，增加科技創新創業的吸引力。

需求型的政策工具主要指政府通過采購、成果獎勵等措施，促進資源生成與資源互換，拓寬科技創新創業的發展路徑，減少發展的阻礙。

環境型的政策工具主要指政府通過建立金融體系、稅收優惠、法規管制等措施，吸引高新技術匯聚，降低科技創新門檻，促進資源整合與組織匯聚。

1.2 政策目標維度

上文提及創新創業生態系統的動力機制應該包含資源生成與整合機制、資源互換機制、組織匯聚機制[8]，因此按照這個基本思路研究科技創新創業政策的目標，即在特定的科技創新創業條件下，在空間開放、創新激勵和優化服務的基本要求下，推動科技創新創業主體協調發展，推動科技創業資源生成、整合和科技創新成果的高效轉化，促進創新型企業的發展成長，建立起武漢及周邊地區的科技創新生態。結合第四次科技革命的創新需求，本文將政策目標細化為促進技術創新、優化科技創新環境、建立多樣化融資渠道、組建人才隊伍（見表2）。

表2 政策目標及含義

1.3 政策客體維度

科技創新的政策客體是指相關政策所作用的對象，即施政群體[5]。政府、企業、高校、投融資機構、社會公眾等都是科技創新創業的主要組成部分，承擔著非常重要的角色，針對各政策客體的政策數量和力度直接決定了該客體在科技創新創業建設中所能發揮的作用，因此政策客體也是政策分析中不可或缺的一環。本文將政策客體劃分為政府、創業主體、服務機構、人才、公眾五種類別，具體描述如表3所示。

表3 政策客體的類型及含義

2 武漢市科技創新創業政策量化分析

2.1 數據來源

為了保證權威性和準確性，本文收集的政策文件均為湖北省政府、武漢市政府等有關部門發布的政策文件，包括條例、意見、通知、方案等，以“創新”“創業”“科技創新”和“科技創業”為關鍵詞，在“北大法寶”數據庫以及湖北省政府和武漢市政府官方網站進行檢索和復核，共收集2013年至今十年間武漢市科技創新創業建設相關文件76份，最終篩選得到有效文件49份。

對于這49份政策文件，首先將政策文本按照“政策編號-單元序號”的規則進行編號；其次根據已建立的三維分析框架對政策文本進行分類并統計頻數；最后由行政管理和創業管理兩位成員對政策文本編碼進行復核，有異議的文本單元采用討論協商的方式形成統一意見，由導師審核，以保證數據準確有效。編碼過程如表4所示。

表4 政策內容編碼過程示例

2.2 實證研究與分析

2.2.1 政策工具維度分析

由圖2可以看出，武漢市科技創新創業政策體系在整體上兼顧了三種政策工具，并且分布均衡。三種政策工具使用頻數占比均在33%左右，說明武漢市政府有意識平衡各種政策工具，但在細分工具上仍然可以看出明顯的傾向性。

圖2 政策工具維度的政策頻次統計

在供給型政策工具中，公共服務（42.86%）和基礎設施（38.57%）這兩種細分工具的占比較大，科技創新需要大量基礎設施和來自政府的資金、政策支持，而隨著科技創新創業的發展，人才也是創新必不可少的要素之一，因此人才引進、主體培育工作還需要大幅加強。另一個要素就是資金，目前在各種金融政策中，主要還是依賴于政府的資金投入和稅收優惠，但僅僅依靠政府投資遠遠不夠，因此后續應加強民間資本的引進，建立多樣化融資渠道，讓高新技術研發擺脫資金困境。

在需求型政策工具中，成果獎勵型工具（47.76%）使用較多，可以看出武漢市以往更多注重已經研發成功的科技創新成果，常用資金獎勵的方式來對科技創新進行宣傳，以此提高創新主體的積極性。而政府采購（14.93%）方面的政策工具使用數量較少，沒有對市場起到很好的引導作用，未來的政策方向是推進產學研協同合作，推動國際交流，鼓勵舉辦各種創新活動，構建多方協同創新的良好生態，政府主動采購創新產品，做好市場引導。

在環境型政策工具中，法規管制型工具（42.03%）的使用遠多于其他工具。作為一個簡單有效的政策工具，法規管制非常適用于這樣一個新的發展規劃和發展生態體系的建立，對于管理者比較友好，但如果大量使用法規管制，也會讓科技創新失去活力，因此未來的政策方向是明確發展目標，增加對相關主體的稅收優惠力度，下放權力，共同營造良好的科技創新環境。

2.2.2 政策目標維度分析

如圖3所示，總體來看以往的政策目標重點在于促進科技創新和科技創新環境的優化，而關于人才和資金的針對性政策相對較少。以優化科技創新環境和促進技術創新為目標的政策條文數量達141條，占比68.45%；而關于組建人才隊伍和建立多樣化融資渠道的政策均占約15%，有待進一步豐富和完善。

圖3 各政策目標中政策工具的使用情況

從各政策工具的使用情況來看，武漢市各目標中政策工具的使用基本平衡。在促進技術創新的目標中，供給型政策工具的使用頻數明顯多于其他兩種，而在優化科技創新環境、建立多樣化融資渠道和組建人才隊伍這三個目標中，環境型政策工具的使用略多。考慮到科技創新是近年來國家的新興戰略，在各方面均應該加強對環境的營造，而要想實現科技創新，同樣需要政府的全面扶持，故該統計結果與武漢市目前的科技創新創業發展現狀比較切合。未來政策在此基礎上，還需要向人才和資金方向傾斜。

2.2.3 政策客體維度分析

如圖4所示，從政策客體維度來看，政府對各客體的關注度有明顯差別。政策的第一作用對象是政府，占比39.8%。而從政策工具的使用頻數來看，針對各政策客體的特點都比較突出。針對政府使用的大多為環境型政策工具，需求型政策工具使用較少；針對人才、創業主體和服務機構的政策工具使用呈現出相同的特征，即偏重需求型工具的使用而忽視環境型工具的使用；而針對公眾，僅有的4條均為供給型政策工具，需求型政策工具和環境型政策工具完全沒有。該分析結果基本符合政策制定的邏輯和現實情況，政府掌控全局，制定發展規劃，扶持重點行業，營造良好環境；人才、創業主體和服務機構更多需要來自政府的激勵、引導和支持，以增進行業之間的人才和技術交流，突破技術壁壘，降低研發成本，促進創新成果轉化；目前的主要問題在于對公眾的重視不夠。

圖4 對各類政策客體的政策工具使用情況

3 結論與建議

3.1 研究結論

在政策工具方面，武漢市目前的政策對各方面的考慮基本全面，對研發、投資、培訓和成果轉化的各個環節都進行了政策引導。由于武漢市科技創新創業發展尚處于起步階段，在具體的細分工具上，政府主要通過基礎設施支持、科技信息支持和資金支持等方面加大供給，利用各種行業法規等規范創業環境，提高科技創業主體的積極性，但是缺乏政府采購、海內外交流合作和消費市場培育等外界推動力量，不利于科技創新創業的綜合發展。

在政策目標方面，武漢市科技創新創業政策目標中促進技術創新和優化創新創業環境工作到位，但對于科技創新的基礎資源，即人才和資金的引導和扶持政策稍顯缺乏，均表現出重環境型工具而輕需求型工具的問題，全面涵蓋資金、人才、創業主體、服務機構等在內的創業生態系統仍需完善，政策目標的引領作用發揮不足。

在政策客體方面，武漢市科技創新創業政策的作用對象主要是政府，其次是創業主體和服務機構，基本滿足短期內的科技創新創業需求，但從長期來看，仍存在改進的空間，對于高新技術人才，無論是福利方面還是資金支持方面都不甚理想，“重引進、輕培養”的情況依然存在。除此之外，武漢市政策更多側重于高新技術企業、高校和科研院所等專業機構，對民眾的關注度不夠，這也是未來政策的改進方向。

3.2 政策建議

3.2.1 合理配置政策工具

對各類政策工具進行合理的組合和運用，發揮好政策工具對科技創新創業發展的助推作用。第一，強化需求型政策工具。強化政府購買等政策工具，鼓勵海內外交流合作，促進各主體協作創新，促進多元協同創新創業生態的構建。第二，增加環境型政策工具。加強金融支持和稅收優惠政策的使用，鼓勵第三方機構對重點項目展開投資。第三，優化供給型政策工具。加大對創新主體的供給力度，增加資金投入，強化教育培訓、校企合作和人才引進等政策。

3.2.2 完善政策目標體系

現有的科技創新創業政策中與資金和人才相關的政策目標較少，政府應該提高重視程度。在資金方面，對風險投資行業進行扶持，通過給予一定的稅收優惠來促進風險投資行業規模的增長，增加風險投資的金額；創建重點行業和相關項目的專項基金，引導民間資本的投資方向；增加與高校聯合進行創新研發企業的稅收優惠力度，如對研發費用給予一定加計扣除。在人才方面，加強對科技人才培養的支持，完善人才培養鏈條，優化高校創業課程體系，理論結合實踐；加強與相關企業的聯系合作，建立產學研聯合培養模式，擴展學生的知識面，使其了解上下游產業鏈；建立創業支持機構和專業人才隊伍。

3.2.3 提高各政策客體積極性

在以往的科技創新創業發展中，政府承擔了大部分的責任，但僅依靠政府的力量是不夠的，加強科技創新創業各政策客體之間的交流溝通，是推動科技創新創業發展的關鍵。第一，促進科學普及。開放科學信息平臺，加強科技創新宣傳，激發民眾主動研究科學著作的興趣，培養民眾的創新積極性。第二，拓寬民眾與科研機構等研究主體的溝通渠道，建立需求反饋機制，鼓勵高校、企業等加強調研，了解公眾需求。第三，完善科技獎勵機制。近年來，武漢市配合國家關于科技獎勵的規劃，形成以國家和省級獎勵為主，社會力量設立獎項為輔的獎勵體系。未來還需優化科技獎勵的審批流程，更多地引導社會資本設置科技獎項，增加社會獎項在獎勵體系中的比重。