我國種業發展的現實困境及其破解之道

張亨明 尹小貝

民以食為天，食以種為先［1］。我國是世界人口大國，糧食在國家層面的戰略性作用不容忽視。糧食一向是我國的戰略物資，糧食安全問題始終是我國社會民生的關注重點。總體來說，我國糧食安全的形勢向好，但仍面臨一些潛在沖擊點，如國際局勢的動蕩、國內持續增長的糧食需求、耕地資源的稀缺、糧食供求處于緊平衡狀態等。提高糧食單產水平是保障國家糧食安全的關鍵，而高產優質的糧食有賴于農作物種業的發展，因此種業健康發展是解決糧食安全問題的堅實基礎。

新中國成立至今，我國種業發展可分為五個階段：“戶戶留種”“四自一輔”“四化一供”“種業產業化發展”“種業現代化發展”［2］。總體來看，我國種業發展卓有成效，種業管理體系日益完善，品種選育水平逐步提高。良種是糧食豐收的關鍵因素，對于糧食增產貢獻率高達45%。由于我國種業發展起步晚、規劃遲、研發差、支持弱，因而還有諸多問題亟待解決。2022年中央“一號文件”指出，要“全面實施種業振興行動方案”。黨的二十大報告明確指出，要“深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐”。因此，解決種業安全問題，是化解糧食安全潛在風險、掌握糧食安全主動權的必然要求。

一、我國種業發展的政策法規演進歷程

新中國成立至今，我國種業政策法規經歷了不同階段的變遷，形成了具有中國特色的種業政策體系，其發展是種業工作從“集體自給”到“統一供種”，再到“種業產業化”和“種業現代化”的演變過程。目前不同的學者對種業政策法規的劃分階段不同，但其劃分依據相似。通過對相關研究的整理，本文將我國種業發展政策法規的演進劃分為四個階段。

（一）計劃經濟時期：集體自給推動種業發展

新中國成立時，我國農作物良種種植面積僅占農作物種植面積的萬分之六，農作物良種工作進展緩慢。1949年12月，原農業部在北京召開第一次全國農業工作會議，提出要開展良種的推廣工作，并于1950年2月印發了《五年良種普及計劃草案》，文件要求各省份成立種子公司，組織農民選育良種，這是新中國成立后我國第一份種業計劃，其出臺為我國種業工作指明了方向。1953年10月，中共中央發出《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，決定實行糧食統購統銷，種子公司被撤銷。為完成農業發展目標，1956年3月，國務院發布《關于春耕生產的指示》，要求建立種子站加強種子管理和良種推廣工作。根據文件指示，原農業部設立種子管理局，各級農業部門相繼成立種子站。1958年4月，原農業部召開全國種子工作會議，提出種子工作要依靠農業合作社自繁、自選、自留、自用，輔之以調劑（簡稱“四自一輔”）的方針，強調要依靠集體解決用種問題，設立種子站、合作社為選育種單位。在該方針指導下，不僅培育了良種，而且培養了大量種業人才。1960年，原農業部撤銷了種子管理局，在糧油局內設種子處。1962年11月，中共中央、國務院發布《關于加強種子工作的決定》，指出由種子站進行良種推廣，恢復了原有的種子工作機構。1963年1月，原農業部恢復了種子管理局。1972年，國務院批轉了原農林部《關于當前種子工作的報告》，再次強調貫徹“四自一輔”工作方針。由于當時生產力低下，且種業工作出現失誤，至1977年我國種業還處于曲折前行的狀態。

（二）統一供種時期：種業發展走向專業化、集約化

1978年5月，國務院批轉了原農林部《關于加強種子工作的報告》，提出“四化一供”工作方針，建立各級種子管理經營體系，大力發展種業，種業開始向專業化方向轉變。在種子管理經營機構方面，1978年7月，原農林部成立中國種子公司，與種子局（1982年4月，種子局改為全國種子總站）共同負責我國種子工作。1987年10月，全國種子總站與中國種子公司進行分設，全國種子總站為部屬事業單位，中國種子公司為部屬企業。在種業國際交流方面，1979年2月，我國種子代表團訪問美國等地，開啟了我國種業的對外交流之路。1979年11月，國務院批準《關于中國種子公司直接辦理種子進出口業務的報告》，為我國種業的國際交流提供了政策支持。在種業法規體系方面，1989年3月，國務院頒布了首個系統的種子法規——《中華人民共和國種子管理條例》，也是當時最權威的種子法規，原農業部等部門又相繼頒布種業規章。自此，我國種業管理逐步從工作方針指導階段進入有法可依的新階段，初步形成了以《中華人民共和國種子管理條例》為核心、以地方種子管理條例和部門種業規章為有力支撐、中央至地方多層次的種業管理法規體系。在這一階段，我國開始推動實施“種子工程”。1996年 1月，《中共中央、國務院關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施》明確提出“各級政府要把實施種子工程作為依靠科技進步發展農業的一件大事”，我國正式開始推動實施“種子工程”。

（三）產業化發展時期：種業發展強調市場作用的發揮

20世紀末，我國種業市場假劣種子事件頻發，亟須出臺種子法律予以規制。2000年7月，《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）審議通過，這是我國首個種子法律。《種子法》施行后，國務院及相關部門先后出臺多項法規規章，我國種業進入依法治種時期。2006年5月，國務院發布《關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》，要求“加快推進種子管理體制改革”，對種子管理體系和種子市場監管工作進行部署，促進了種業健康發展。2009年11月，原農業部召開全國種子管理會議，不僅提出把確保種業“四大安全”作為種業發展目標，而且將2010年定為“種子執法年”，開展種業執法活動，推進依法治種。2009年12月，原農業部印發《2010年種子執法年活動方案》，開展種子市場專項整治，依法治種進入高潮。自此，我國逐步形成了以《種子法》為核心、以地方種子法規和部門種業規章為重要組成部分的種業管理法規體系。

1996年開始實施的“種子工程”使得我國良種培育能力明顯提升，良種對糧食增產的貢獻率也從2003年的36%提高到2009年的40%，這一時期成為我國種業發展最快的時期之一。2010年，我國種子市值達500億左右，種業市場規模僅次于美國。2011年4月，國務院發布《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》，提出要“全面提升我國農作物種業發展水平”，明確了種業在國民經濟中的地位。

（四）新時代種業政策演進：種業發展注重創新能力的提高

我國種業產業化發展時間短，種業企業育種能力不強，小、散、弱問題突出，研發能力不強。2012年12月，國務院發布《全國現代農作物種業發展規劃（2012—2020年）》，強調企業在育種體系中的重要地位，對種業發展進行謀劃部署。2016年10月，國務院印發《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》，該文件對現代種子的“育繁推”工作進行了部署。黨和國家從戰略層面作出種業頂層設計，為我國種業發展取得重大成就發揮了先導性作用。2020年12月，中央經濟工作會議單獨列出種子問題，提出要打好種業翻身仗。2021年4月，農業農村部印發《2021年全國種業監管執法年活動方案》，開展全面凈化種業市場的“全國種業監管執法年”活動。與此同時，2013年、2015年和2021年《種子法》多次修訂，我國種業法規體系逐步完善，為現代種業發展打下了堅實的法制基礎。

黨的十八大以來，黨中央高度重視種業發展，2013—2022年中央“一號文件”皆有涉及種業的論述。2021年7月，中央全面深化改革委員會審議通過的《種業振興行動方案》將種源安全提升到關系國家安全的戰略高度。這是繼1962年后中央再次全面部署種業發展，為種業發展提供了難得的發展機遇，是種業發展歷程中的重要里程碑，此后種業振興進入全面實施階段。2022年5月10日，國家發展和改革委員會發布《“十四五”生物經濟發展規劃》，這是我國發布的首個生物經濟領域的頂層設計，指出要加快生物育種技術賦能生物農業產業，發展生物育種技術。中央多次出臺政策鼓勵種業創新，旨在推進育種創新技術突破，實現種業科技進步，提高農產品生產能力，保障我國糧食安全。

二、我國種業發展的成就和經驗

我國是用種和糧食需求大國，解決好種業問題是保障國家糧食安全的關鍵舉措。隨著我國農業現代化的推進，種業安全問題受到重視，得到了一系列政策支持。在此情境下，我國種業安全得到保障，種業發展取得一定成就。

（一）種業品種選育成效顯著

制種業正在成為我國的優勢產業，是我國口糧長期安全的可靠保證。據農業農村部數據顯示，近10年來，我國已審定、登記主要農作物品種達到3.9萬個，主要農作物良種覆蓋率達到96%以上，自主選育品種面積占比超過95%［3］。2021年，我國水稻單產為474公斤/畝，比世界平均水平高70%；小麥單產為387公斤/畝，為主要小麥出口國的1.7倍；玉米單產為420公斤/畝，比世界平均水平高7.8%。水稻、小麥種子做到了100%自給，玉米自主品種占比90%以上。隨著種業育種理論和技術的不斷革新，種業科技創新取得顯著成效，大田作物生產用種安全總體有了保障，實現了由傳統種業向現代種業的跨越式發展。目前我國種業育種處于由育種2.0向育種3.0過渡的階段［4］，種業的革命性改變意味著我國農業高質量發展實現華麗轉型。

良種的普及是糧食連年豐收的一大保障。據國家統計局公布的數據顯示，2011—2021年，我國糧食總產量除2016年略有降低之外，其余年份均穩步上升。其中2017—2019年糧食播種面積有所下降，但糧食單產從5 607公斤/公頃增至5 720公斤/公頃，并沒有改變糧食總產量增長趨勢。在主要糧食作物中，稻谷、小麥、玉米的單產整體皆呈上升趨勢（見圖1）。我國依靠世界9%的耕地面積養育了世界20%的人口，取得這一成果得益于我國種子品質的優化與良種覆蓋率的提高，優良品種的不斷出現確保了農業增產。

圖1 2011—2021年我國主要糧食作物單位面積產量

（二）種質資源保護成效顯著

種質資源是選育新型植物的重要材料，也是影響農業科技創新的重要因素。在國際種業競爭中，種質資源是獲取品種選育主動權的基礎，也是在國際種業市場競爭中贏得主動的關鍵。相關種業部門開展種質資源普查與收集，加大了種質資源保護的力度，取得了明顯成效。

全國農業種質資源普查行動于2015年全面展開，優先搶救與保存瀕危、稀少、具備地方特色的品種。隨著普查與收集活動的進行，搶救性行動收到成效，優質新資源的保護發掘得以實現，對種業創新能力的提高有著重大現實意義，為種業的長期發展奠定了堅實基礎。目前，我國已建立以國家種質資源長期庫為核心、以10座中期庫和43個種質圃為基礎的作物種質資源保護體系，長期保存的作物種質資源總量突破52萬份，位居世界第二［5］，其中大部分是具有地方特色的種質資源，為世界各國種質資源的交流合作作出了重要貢獻。同時，我國建設的油料作物種質資源庫已保存國內外油料作物種質資源多達3.5萬份［6］。近年來，育種專家對種質資源進行抗蟲、抗寒、抗病和高產穩產等特性研究，研發出諸如秈型雜交水稻、華美105等優質種子，為農作物育種奠定了良好的種質資源基礎。

（三）種業企業發展成效初顯

1978年，我國正式設立種子公司，種業企業從無到有、由弱到強。黨的十八大以來，農業農村部同相關部門聯合采取行動，引導資本注入種業，規范市場秩序，讓企業敢育種、能育種，推動種業企業做大做強。

在政策的催動下，我國種業企業發生顯著變化:一是市場資產逐漸集中。截至2020年底，我國種業企業資產總額為2 425.21億元，其中10億元以上的種業企業27家；5億至10億元的36家；2億至5億元的142家；1億至2億元的227家。企業個體資產分布情況有所改善，小、散、弱的狀況顯著優化。二是種業企業創新能力明顯增強。近年來，國內主要種業公司研發投入逐漸增加。2016—2020年，豐樂種業的研發投入由0.35億元增至0.71億元，荃銀高科由0.31億元增至0.56億元，隆平高科由2.2億元增至3.5億元。其中隆平高科的研發投入占營業收入10%左右，遠超國際公認的正常線5%。三是企業自身發展能力得到提升。注冊資本億元級的企業數量實現翻番，資本實力有所增強。與以往開店賣種子不同，種業企業開始注重提升科研、檢驗、加工等能力，投入大量資金進行技術研發。此外，種業企業改變了以往與農民之間的直接售賣方式，更加注重種子的售后保障，提供優質的全程化服務。

（四）國內種業市場環境顯著改善

新中國成立初期，農民教育水平較低，維權意識淡薄，加之市場監管不力，侵權現象在種業市場十分普遍，嚴重影響了我國種業管理體系和農業的發展。隨著改革開放的深入，我國種業從計劃供種轉為市場化經營，種業治理趨于法治化，市場監管逐步規范化。2000年《種子法》頒布之后，我國種業市場開始變革。2011年以來，我國農作物種業市場規模整體擴大。《2021年中國農作物種業發展報告》顯示，2020年我國農作物種業市場規模達到1 200億元，較2011年增加了210億元，增長率達21.2%。

2021年3月，農業農村部印發《2021年全國農資打假專項治理行動實施方案》，種子打假維權行動在全國展開。建設種業治理體系要秉持完善法制、監管嚴格、放管結合的原則，通過加強市場監管與完善產權保護機制有效減少侵權違法行為。2021年我國主流農業種子的合格率達到97.6%，種子質量低劣問題基本解決，市場秩序明顯好轉，顯著改善的國內市場環境為激發種業活力、推動種業發展夯實了基礎。《種子法》的最新修訂，是我國種業知識產權發展歷程中的標志性事件，既落實了種子產權保護措施，加大了假、劣種子打擊力度，又為“種業現代化發展”階段的深化改革提供了堅實的法制保障。

（五）種業貿易規模有所擴大

加入WTO以來，我國與國外貿易接洽頻繁，對外貿易規模持續擴大。中國種子貿易協會統計結果顯示，2014—2021年，我國農作物種子貿易額整體呈上升趨勢，由5.85億美元增至10.1億美元；進口額除2016年和2019年有所下降外，其余年份皆呈增加態勢，整體上進口額由2014年的3.24億美元增至2021年的6.8億美元，增長率達109.9%；出口額除2020—2021年高于2014年的2.61億美元外，其余年份均低于2.61億美元（見圖2，下頁）。總體來看，我國農作物種子貿易規模擴大，進出口貿易始終處于貿易逆差狀態。

圖2 2014—2021年我國農作物種子貿易額變化

隨著我國經濟的發展和居民生活水平的提高，人們對優質蔬菜的需求增加。2021年，我國農作物種子進口貿易額為6.8億美元，主要品種為蔬菜種子，占比35.3%，部分蔬菜種子進口依存度超過90%。出口貿易額為3.3億美元，其中水稻種子具有出口優勢，占比28.8%。總體而言，我國的種業安全以國內循環為核心支撐、國際循環為補充保障，國際政治格局的動蕩和新冠疫情的全球蔓延并未對我國種業國際貿易造成強烈沖擊。

三、我國種業發展的現實困境

盡管我國種業發展水平穩步提高、糧食產量逐年增長，但種業發展仍面臨一些阻礙其高效發展的風險。目前，我國種業發展的問題主要集中在育種創新能力較弱、種質資源保護利用不足、種業企業實力相對有限、種業市場監管乏力、種業國際競爭力不強等方面，導致我國糧食安全面臨潛在威脅。

（一）育種創新能力較弱，商業化育種體系不健全

我國育種技術缺乏創新突破，未形成規模且研發較慢，核心技術研發落后。數據顯示，2021年我國糧食作物單產387公斤/畝，較2020年增加 4.8 公斤/畝［7］；谷物單產 421 公斤/畝，較 2020年增加1.4公斤/畝。水稻和小麥單產水平在世界上處于領先地位，而大豆畝產在130公斤上下浮動，玉米畝產僅達到美國的60%。這主要是因為我國育種能力不強，仍與發達國家存在較大差距，在全球種業科技競爭中還處于不利地位。

一方面，我國育種研發投入不足。我國農業科技投入只占農業GDP的0.71%，與發達國家2%～3%的投入水平相比還存在差距，也低于其他行業2.14%的投入水平，且農業科技投入的80%以上用于農業科技應用技術，育種研發投入嚴重不足。另一方面，育種研發效率低。目前農業科研院所和高等院校是農作物品種選育的核心主體，在進行農作物育種時偏向于育種的學術價值，未能以市場需求為導向，給科技成果轉化帶來一定難度。雖然種業企業對于市場需求進行了充分調研，但擁有研發能力的種業企業較少，且企業大多數業務以推廣和銷售種子為主。科研院所和種業企業缺乏有效的聯結機制，造成育種和經營脫節，進而造成育種研發效率低下。

（二）種質資源保護利用不足，資源價值評估缺失

我國種質資源數量與豐富程度不匹配，遠低于種業強國水準。在生物技術迅猛發展的背景下，我國生態資源的超負荷開發致使生態環境惡化、傳統種質資源滅絕。我國種質資源的保護體系不健全，利用率低［8］。雖然我國種質資源的數量與品質得到增長和改善，但以國內資源為主，來自國外的資源不足15%，種質資源的多樣性不足，特色資源欠缺。同時，種質資源的開發利用有待深化，農作物種質資源的開發利用是21世紀農業科技競爭的關鍵，然而我國大多數的種質資源研究還處于初步階段，與發達國家相比存在較大差距。原因如下：一是種質資源保護利用不足。多地區保護利用體系和保存機制不完善，難以充分滿足種質資源精準鑒定的要求，復份保存條件差。同時，部分種質資源庫因資金不足和科技缺乏，無法合理利用現代技術對種質資源進行保護。二是種質資源開發利用不充分。現存種質資源超過52萬份，精準鑒定不到10%，可以用于育種的更少；大豆種質資源現有3.3萬份，開發利用率僅1%左右［9］。種質資源蘊藏著抗病、高產等優質基因，其作為培育新種的核心，只有提高利用率才能實現種業優勢的轉化。三是種質資源保護利用政策不完善。種質資源保護體系應由國家牽線、省級部門落實管理，目前相應的政策體系還不完善。同時，在保護體系建設過程中還會面臨一些阻力，如政策落實不到位、種質資源保護成本高、保護人員積極性低等諸多問題。四是部分種源對外依存度高。目前我國蔬菜和花卉種子主要依賴進口，如果國外種業企業斷供種源，我國雖有備份可供選擇，但生產效益會大打折扣，這將給我國“菜籃子”造成威脅［10］。

（三）種業企業實力相對有限，競爭能力整體偏弱

我國種業企業多而不強，普遍存在效益低、實力弱、規模小的問題。從種業企業數量來看，我國約有7 400家合法種業企業，其中銷售企業占比82.99%，同質化現象嚴重，行業集中度偏低［11］。從經營規模來看，我國種業企業前十強銷售額僅占國內市場份額的15.8%。從國際情況來看，全球50%的市場份額被拜耳和科迪華兩家種業巨頭占據，全球90%的銷售額被世界前十大種業企業占據。其中，2020年拜耳和科迪華兩家種業巨頭市場銷售額全球占比超過60%，而中國種業企業市場銷售額全球占比約10%，與國際巨頭相差甚遠［12］。從研發投入來看，2020年隆平高科研發投入3.5億元，占營業收入的10.52%；豐樂種業研發投入0.71億元，占營業收入的2.91%；荃銀高科研發投入0.56億元，占營業收入的3.51%。我國大部分種業企業的研發投入占營業收入的比重都低于5%的國際水平線。

種業科技水平是現代種業的核心競爭力，種業企業一般都擁有科技投入意識，但品種的育種周期平均為8—13年，成本高、風險大，還存在被侵權的可能性。因此，一般只有種業頭部企業較為重視種子品種研發，大多數中小型種業企業不愿進行品種選育。據統計，美國控制了全球農業生物技術核心專利的70%，我國缺少相應的核心技術。因此，我國種業企業只有不斷加大品種選育力度，增加科技研發投入，持續推進全球貿易，才能更好地保障我國種業安全。

（四）知識產權有效保護不足，種業市場監管乏力

我國種業起步較晚，在新品種保護方面存在諸多不足，主要表現為假冒、仿制等種業侵權事件層出不窮。主要原因有三：一是侵權者只需付出較低的研發成本，就能獲得高額利潤。由2022年9月農業農村部發布的《中華人民共和國農業農村部公告第603號》可知，有23種農作物604個品種獲得審批。雖然品種持續更新，但許多新品種以修飾改良性新品種的形式出現，套牌侵權、品質趨同現象普遍存在。二是被侵權者維權的取證難度大、成本高。一方面，違法證據的模糊性使得執法程序相當滯后，侵權行為的隱蔽性造成維權進度充斥惰性；另一方面，維權成本過高使得維權者入不敷出，造成維權者積極性不高。三是我國種業知識產權保護力度不足，相關法規不健全。2021年4月—2022年1月，全國查辦種業違法案件6 000余起［13］，反映出我國種業違法行為較多，種業市場監管亟待加強。監管部門難以判定種子的實際售賣和包裝聲明是否一致，導致侵犯知識產權的行為泛濫，影響了科研人員從事種業創新的積極性，不利于我國種業的高質量發展。如何加強對種業知識產權的保護，打造公平的市場環境來支撐我國種業發展，是我國種業發展面臨的重要挑戰之一。

（五）種業國際競爭力不強，資本作用有待發揮

我國種業進出口份額逐年提高，2021年我國農作物種子貿易規模達10.1億美元，較2011年接近翻番，但國際競爭力低的狀況仍未得到根本改善。一方面，我國種業國際市場份額過低。種業國際市場份額的四分之一由拜耳一家公司所占有，而我國兩家龍頭企業（隆平高科與先正達）所擁有的市場份額不足10%，2021年全球種業企業前兩強（拜耳和科迪華）的業績之和占全球十強種業企業總和的60%以上。我國種業國際貿易TC指數小于0，難以抵御跨國種業企業的沖擊［14］。目前，我國大豆對外依存度達到 80%［15］，蔬菜和花卉種子對外依存度也較高。另一方面，外來資本實力雄厚。跨國種業企業成為收集全球種質資源的主體，如杜邦先鋒經過長期收集加研發，玉米種質資源占有量為全世界的60%，并在我國東北地區設立研究中心，已培育出多個適應我國市場的暢銷品種。種子話語權掌握在外資企業手中，不僅會影響我國糧食安全，而且會通過價格波動影響我國國家安全［16］。

我國是全球第二大種業需求市場，種子市場規模自2011年的990億元增長至2020年的1 200億元，但規模優勢未轉化為產業優勢。在我國種業“走出去”過程中，基礎設施和技術供給沒有同步跟上。在生產過程中勞動力、機械投入、種子、農藥、化肥等缺一不可，我國向發展中國家推廣出口新品種時缺乏與之相對應的生產要素和培育經驗等，造成品種培育表現不佳，難以大范圍推廣。

四、我國種業發展現實困境的破解之道

種業問題對我國種業政策體系提出了更高要求，只有種業安全，我國糧食安全才能落實，農業現代化才能實現，國家安全才能保障。如何減輕種業問題對我國種業安全的消極影響，是構筑穩固種業格局亟待解決的重點問題。因此，在種業問題的對策選擇上，既要以國內種業市場為主，如鼓勵種業創新、挖掘種質資源基因、營造良好的種業發展環境、優化以國內循環為主的產業鏈，又要融入國際種業大循環，鼓勵種業企業“走出去”，開拓海外市場，實現國內國際種業生產“雙循環”，構建種業發展新格局。

（一）提升自主創新能力，構建特色種業科技體系

種業自主創新能力是種業競爭的決勝因素。目前我國種業資源仍集中在科研院所和高等院校，種業企業的科技研發能力較弱。在建立特色種業科技體系時，應從自身國情出發，不能盲目照搬國外經驗。

首先，強化育種技術與種業創新的關鍵在于人才。一方面，人才政策的協同程度是發展的重要因素［17］。科研院所和高等院校在進行種業基層調研時，要著力培養知種、懂種、愛種的新興力量投身基層種業發展，在實踐中增強對種業的忠誠度，加大種業人才補貼和科研獎勵，減少種業人才流失。另一方面，人力資源和社會保障部、各省級人力資源和社會保障廳、科研院所要大力引進國際種業專家，把國外先進的種業技術和模式帶到國內，吸引和激勵科研人員加強技術發掘與育種研發，推進生物育種進程。其次，把我國生物育種的優勢轉化為產業優勢。對于基因編輯技術和基因組學等優勢技術，要進行推廣普及，轉化為產業優勢，出臺相應的監管規范；對于轉基因技術，要集中力量保障轉基因食品安全，聚合資源實現轉基因的核心技術攻關，加強審定監管；對于處于起步階段的全基因選擇育種，要加強信息技術、大數據技術的應用，實施嚴格審查，避免既有核心技術的反復研發。最后，借鑒美國農業多方主體進行研發和推廣的經驗，我國應深入促進種業科研院所、高等院校和種業企業之間的交流，破解科研生產“兩張皮”問題，加強科研院所和企業的合作，進行團隊作戰和資源共享，形成以市場為導向的科技創新體系，提高育種效率。

（二）推進種質資源保護利用，深度挖掘種質資源

從農作物種業狀況來看，目前我國種業雖不存在“一卡就死”的問題，但仍存在種質資源基因利用價值低的現象。在種質資源與國外差距明顯的情況下，應在保護利用好本土種質資源的基礎上，引進國外的種質資源，深度挖掘優質基因。

首先，在政府主導下設立專項基金以支持種質資源保護和鑒定工作，構建種質資源保護體系，完善省市縣分級負責的種質資源保護機制。各級農業及林業部門通過統計當地的種質資源數量與質量，構建種質資源精準鑒定與新基因發掘平臺以保證種質資源精準鑒定、重要基因挖掘和新種質創制的有序推進，建立品種的基因型/表現型數據庫。其次，正視我國種質資源的現實約束，努力搭建與國外種業企業的交流平臺，積極引進國外種質資源，解決我國種質資源過于單一和特色資源匱乏的問題。同時，走出國門的種業企業要因地制宜，根據當地特征設立育種制種基地，充分利用當地種質資源進行品種培育，提高自身競爭力，發揮示范作用。最后，科研院所和高等院校可設立農業種質資源學科，培育種質資源方面的專業人才，提高種質資源保護鑒定的精準度。提高保護種質資源科技人員的薪資待遇，將種質資源的保護、鑒定和利用作為職稱評定和晉升的依據，激發工作人員對工作的熱情，從而提高工作績效，促進種業機構種質資源保護能力的提升。

（三）發揮企業的市場主體作用，優化育種商業化體系

從種業前沿國家的經驗來看，種業競爭力的提升要立足于市場，貫徹“育、繁、推一體化”的發展路徑。貫徹這條路徑的當務之急是增強企業競爭力，而企業組織的發展需要全社會同心同德、凝心聚力［18］，因此要將科研院所的資源、育種優勢，與企業的市場、管理優勢整合起來，協同提升種業國際競爭力。

一方面，企業之間的有效競爭是促進種業市場良性循環的有效路徑。采取差異化策略，提升企業競爭力，鼓勵國內種業巨頭延伸產業鏈，集中種業人才、高端技術和研發資金，提高附加值，不斷提升種業創新效率，打造種業市場“航母”；鼓勵大型種業企業通過兼并重組等方式，整合有潛力、有特色的企業，突出重點篩選優勢企業，避免“內卷式”的重復建設，發揮先正達和隆平高科兩大龍頭企業示范作用；對于效益較差的企業，引導企業進行合并重組［19］。另一方面，創新是企業長青的關鍵因素。要推動建立以企業為主體的育種體系，對于處在初始階段的企業，政府應加大在融資、稅收、信貸、資金、出口政策等方面的扶持，使企業科研經費的來源多元化，組建科研團隊，提高育種水平，鼓勵企業加強與科研院所的交流。在商業化育種體系初期，科研院所是育種研發主體，要搭建科研院所、高等院校面向企業的成果交流平臺，發揮企業在商業化育種、成果轉化與產業化應用等方面的主體作用，加強中小企業科研成果交流，推動種業企業良性發展。

（四）健全知識產權保護制度，促進種業市場環境公平

21世紀以來，作為無形資產的知識產權價值已經超過有形資產［20］。種業知識產權保護制度的完善是建立公平種業市場的重要支撐，保護創新的前提是保護種業知識產權。

一方面，有效完備的政策得以落實能夠保證種業發展的長期穩定。政府應完善種業知識產權的法律法規，構建種業產權保護機制，嚴查違法行為，加大懲處力度，切實保護各主體的利益，通過法律法規規范新品種的獲取、使用和保護。加強對管理部門的考核，提高政策落實和監管執行的效率，加速建立種子可追溯制度，開發種子可追溯管理信息系統［21］，建立整條產業鏈的追蹤機制，保護品種權人合法權益。另一方面，市場的外部環境是直接影響種業發展的重要因素。行業互助是種業發展的重要保障，而企業保證自身信用是推動行業互助的基礎，一個組織長期發展的關鍵因素是信用體系的完善［22］。首先，加強種業自身建設，嚴格規范行業行為，踐行業內信用制度，設立黑名單和白名單。其次，開展行業調研及合作，對于出現安全隱患的企業及時進行約談。最后，種業企業要規范自身行為，樹立產權意識，規避被不良企業侵犯的風險，同時發揮榜樣示范作用，營造和諧市場氛圍。

要定期培訓種業人員，增強種業工作者的維權意識［23］。地方政府要加強種業知識產權相關知識的科普宣傳，通過網絡、貼發宣傳單等方式，加大對社區及農村的宣傳力度，在全社會形成保護種業知識產權的理念。

（五）統籌利用國內外市場，提升種業國際競爭力

合作是解決困難的關鍵，摒棄偏見、加強合作是發展的保障［24］。鼓勵種業企業“走出去”，開拓海外市場，不僅是實現國內國際種業生產“雙循環”的重要路徑，而且是提升種業競爭力的重要方式。推動我國種業企業走向國際，應從如下方面著力：一方面，政府牽頭搭建完善信息平臺，為種業企業提供接觸國外市場的機會，并且借助種業協會的力量，通過公眾號、官網、報紙、宣傳欄等方式，普及諸如國外種業法律法規、國外種業科技研發進程、國外種子市場價格及數量等種業相關信息，加深我國種業企業對國外種業企業及市場的了解程度。與此同時，為提高種業企業國際競爭力，科研院所和企業應聯合收集利用國外種質資源進行育種研發，分析國際目標市場的需求狀況，鼓勵種業企業引進國外種業企業的先進技術和經營理念，開展種業國際合作，開拓海外市場，加快種業國際化進程。另一方面，支持有優勢的龍頭企業建立或并購海外研發機構、良種繁育基地，在境外實行本土化育種。對在境外設立實體公司的境內企業給予投資及一定運行成本的補貼，并推出適合種業的金融產品，為種業企業“走出去”提供資金支持。就目標市場而言，我國種業“走出去”的目標地區主要集中在發展中國家和經濟欠發達地區，要加強東南亞、中亞和非洲三個重點目標區域的戰略布局。同時，根據種業整體發展狀況，構建并完善政策支持體系，提高國家種業“走出去”的服務保障水平。Reform