城市科技創新人才政策擴散動力因素時空差異研究

彭川宇，劉 月

(西南交通大學 公共管理學院，四川 成都 610031)

0 引言

科技創新本質上是人的創造性活動，科技創新中最重要、最核心的資源是人才。習近平總書記強調：“創新之道，唯在得人。”科技創新人才是國家繁榮富強和科技創新的源泉，建立促進科技創新人才發展的制度與政策體系，有利于充分發揮科技創新人才群體的創新活力[1]。我國先后發布了《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》(2010)、《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》(2015)和《“十三五”國家科技人才發展規劃》(2017)等系列政策文件，從頂層設計層面推進了科技創新人才政策建設。

科技創新人才作為一種稀缺性資源，已成為城市提升科技創新水平的“籌碼”，城市之間對于科技創新人才的爭奪也愈發激烈。北京、上海、廣州等一線城市為了占領科技創新高地，紛紛出臺吸引科技創新人才的政策和措施，并引起其它城市的學習、模仿和跟進。例如，2016年上海出臺《關于進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》，引起長三角城市群內20多個城市的政策跟進，蘇州、無錫、常州等城市分別頒布了“姑蘇人才計劃”、“飛鳳人計劃”和“龍城英才計劃”等極具地方特色的科技創新人才政策。在政策跟進的同時，城市科技創新人才政策實質上完成了擴散過程。2017-2018年科技創新人才政策呈現出爆炸式增長，且在東部地區表現尤為突出。

城市科技創新人才政策發展受到學界密切關注并引起廣泛討論,形成了一系列成果。已有研究多從靜態視角對科技創新人才政策進行政策描述與特點分析[2-3]、文本內容分析[4-5]、評估體系構建[6]等。政策擴散作為當前國際公共管理和公共政策研究的前沿領域,相關研究討論的核心問題是哪些因素導致不同層級和區域的城市相繼采納某項政策或項目[7]。但是，目前鮮有文獻從政策擴散視角對科技創新人才政策進行研究。因此，本文運用事件史分析方法，基于2012-2020年161座城市面板數據，分析科技創新人才政策擴散的動力因素，并從時間與空間發展的動態視角，進一步探究科技創新人才政策擴散動力因素出現差異的原因，以期拓展科技創新人才政策研究視角，厘清各城市出臺科技創新人才政策這一行為背后的動機。

1 文獻回顧

1.1 政策擴散

Walker[8]的《創新在美國各州的擴散》一文被大多數學者認為是政策擴散研究的開端，在該文中，Walker 指出“政策創新是指一個政府部門首次采納某個政策或項目，不管這個政策或項目已經產生多久，也不管其他政府部門是否已經采納它”。此后，Rogers[9]將政策擴散(Policy Diffusion)定義為“一項創新通過某種渠道隨著時間流逝在一個社會系統的成員之間被溝通的過程”；Lucas[10]認為“擴散是某種創新從其發明和創造的發源地傳輸到創新的最終使用者或者采納者的過程”。國內學者對政策擴散的定義基本類似，王浦劬[11]認為政策擴散是某種政策活動在地區或部門間的傳遞；周望[12]認為政策擴散是一項公共政策從創新發源地傳輸到采納地的過程；朱旭峰等[13]認為政策擴散是指一個政府受到其它政府選擇的影響后采納某個政策。政策擴散的路徑、機制和影響因素等成為學界研究熱點。

關于政策擴散路徑，多數學者的研究與Rogers提出的“S”型曲線一致。Boushey[14]則認為政策擴散路徑有3種：陡峭“S”型曲線、“R”型曲線和階梯模式；Brown等[15]總結了政策擴散路徑的3個特點： “S”型曲線、橫向的鄰近效應、縱向的層級或短視效應；Berry等[16]根據政策擴散路徑，提出了政策擴散的四大模型：全國互動模型、區域擴散模型、“領先—跟進”模型和垂直影響模型。

關于政策擴散機制，國外學者研究總結了學習、競爭、強制、模仿、誘致、社會化6種，并且認為6種機制之間相互關聯[17-18]。國內學者將政策擴散機制總結為學習、競爭、模仿、行政指令推行、社會建構5種[11]，與國外學者總結的政策擴散機制大致相同。關于政策擴散的影響因素，基于國內外政策背景差異，學者們得出的研究結論有所不同。總體而言，國內外學者從政策主體、客體和微觀環境角度總結了影響公共政策擴散的動力因素。從政策主體來看，除經濟發展水平、人口規模、財政狀況、城市化水平、產業結構和土地財政等與經濟資源相關的因素會對政策擴散產生影響外[19-22]，政策企業家所具備的創新精神[23]、政治能力[24]和政治流動性[25]等特質也會對政策擴散產生影響；從政策客體來看，第三方企業或組織的數量越多，政策服務的客體需求越大，政策采納的可能性也越大[26]；從政策微觀環境來看，機制和體制方面的因素成為影響政策擴散的“幕后主導”，上級壓力、同級壓力和社會壓力等也一定程度上對政策擴散產生影響[27-28]。上述研究為本文探尋科技創新人才政策擴散的動力因素提供了豐富的理論依據。

1.2 科技創新人才政策與擴散

科技創新人才政策是國家機關、政黨和相關機構在一定時期內采取的涉及科技創新人才隊伍培養、引進、使用和管理等活動的一系列法令、措施、辦法、條例的總稱[29]。目前，科技創新人才政策相關研究成果較為豐富，主要有3個方面：政策描述與特點分析、政策文本內容分析和政策評價。

關于科技創新人才政策描述與特點分析，有的學者從宏觀視角出發，梳理我國科技創新人才政策發展歷程并總結其特點。如李燕萍等[2]運用文獻計量法和共詞分析法，對改革開放以來我國科技創新人才政策的整體狀況、發展過程和趨勢進行描述與總結，并從縱向和橫向角度對我國科技創新人才政策未來走向進行預測。另外，也有學者從微觀角度對單個城市科技創新人才政策進行研究，如崔宏軼等[3]以深圳市為例，從歷史演進軌跡、發文主體、政策工具和適用目標等方面對深圳市科技創新人才政策進行多維度描述與特點解析。

關于政策文本內容分析，相關研究差異主要體現在研究框架和研究樣本上。張大力等[4]以河南省科技創新人才政策文本為研究對象，提取78條科技創新人才政策文本中的關鍵詞進行共詞網絡分析，總結河南省科技創新人才政策文本的特點；易江格等[5]構建“政策的發文頻度、發文部門、政策文種、適用對象、政策類型”五維分析框架，對湖北省科技創新人才政策文本進行分析。

關于政策評價，學者們關注較多的是政策評價體系構建和政策實施效果評價兩個方面。如王寧等[6]基于因子分析和DEA模型對河南省2011—2015年科技創新人才政策實施成效進行評估；孫銳等[7]基于2007—2018年中央層面頒布的青年科技創新人才引進政策文本數據庫,構建青年科技創新人才引進政策評價指標體系及其量化標準,并應用于典型地區綜合評價實證分析。

以往研究大致厘清了科技創新人才政策發展歷程，并對政策實施效果進行了初步探討，但是，尚無學者從政策擴散視角對科技創新人才政策進行研究。

1.3 文獻回顧小結

綜上所述，關于政策擴散國內外研究已經比較豐富。學者們主要以某項具體的公共政策為切入點，從政策擴散的定義、路徑、機制和影響因素等角度開展細致的研究，且國內學者對我國城市低保制度、政府購買服務政策、城市公共自行車計劃、垃圾分類政策、“最多跑一次改革”等政策擴散過程中的動力因素進行了探討，為本文提供了堅實的理論支撐。科技創新人才政策作為我國的一項城市創新型政策,近10年來在全國范圍內被廣泛傳播和采納的過程屬于比較典型的公共政策在全國層面的動態擴散。但是，以往關于科技創新人才政策的研究主要從政策描述、政策文本分析和政策評價等方面展開，缺乏從政策擴散視角對科技創新人才政策的分析。另外，科技創新人才政策擴散的動力因素在不同階段、不同區域是否存在差異也值得探討。

因此，本文從政策擴散角度出發，一方面，應用政策擴散理論，識別科技創新人才政策擴散的關鍵動力因素，并分階段、分區域探討科技創新人才政策擴散動力因素的時空差異，深化對科技創新人才政策在全國層面擴散的理解；另一方面，期望通過對科技創新人才政策擴散進行研究，豐富公共政策擴散相關研究成果。

2 理論分析與研究假設

在政策擴散相關研究中，Berry等[16]首次提出政策擴散內部決定模型和區域擴散模型。其中，內部決定模型主要考量轄區內部經濟、社會和政治特征對政策擴散的影響，而區域擴散模型主要衡量區域周邊已經采納政策的城市對政策在該地區擴散的影響。朱旭峰[13]認為我國城市在采納公共政策時，不僅要考慮城市內部社會需求和財政能力，而且要考慮中央政府與省級政府間關系以及與其它地方政府之間的關系。借鑒西方經典的人口流動理論——推拉理論的觀點，本研究認為公共政策從政策發源地傳播到政策采納地存在“推力”和“拉力”兩種動力。在人口流動研究中，“拉力”主要來源于人口流入地，“推力”則主要來源于人口流出地[30]。在本研究中，“拉力”主要來源于政策采納地，包括與城市內部發展需求相關的一系列因素，而“推力”來源于多方主體，包括政策發源地、中央政府和社會公眾等，主要是城市外部環境中的相關因素。因此，本文認為城市科技創新人才政策擴散動力因素研究可以從需求拉動和壓力推動兩個方面展開。

2.1 需求拉動因素

需求拉動因素來源于公共政策產生的內部環境，與城市內部經濟條件緊密相關，本文選取城市經濟發展水平、人口規模、第三產業比重、財政收入4個變量。

Mohr[31]認為創新動機、創新資源和創新障礙交互影響組織創新行為，而財富作為一項重要的創新資源，是組織在采納創新政策時需要考慮的關鍵因素。一般而言，政策擴散主體經濟狀況越好，所掌握的資源就越多，從而更容易克服政策擴散時面臨的各類阻力[26]。城市經濟發展水平被視為影響政策擴散的首要因素[17]，結合我國公共政策發展形勢來看，經濟發展水平較高的城市往往是政策先行者，并且扮演著新生事物接納者和風險承擔者的角色，其對于創新型政策的接納度更高，也有經濟實力去承擔創新型政策失敗的風險。因此，提出如下假設：

H1：城市經濟發展水平越高，越有可能采納科技創新人才政策。

組織創新理論認為，人口數量、人口密度與地區創新能力具有較大關聯[19]。人口數量可以從側面反映轄區所處環境的復雜程度，人口較少的地區需要的程序化決策較多、非程序化決策較少，復雜程度較低，創新可能性較小[32]。人口規模越大，能夠為城市提供的科技創新人才儲備越多，城市越愿意采納科技創新人才政策以留住人才。據此，提出如下假設：

H2：城市人口規模越大，采納科技創新人才政策的概率越大。

目前，新一輪科技革命和產業變革深入發展，科技創新成為產業轉型升級的重要助推劑。我國第三產業比重已超過第一、二產業，為經濟高質量發展提供了一定產業基礎。相比第一、二產業，第三產業的發展更需要人才資源的拉動。一個城市第三產業比重越高，所需科技創新人才越多，實施科技創新人才政策的可能性也越大。據此，提出如下假設：

H3：城市第三產業比重越高，越有可能采納科技創新人才政策。

資源松弛假設指出，松弛的資源狀況是組織創新的重要條件，而資源豐富的組織更傾向于創新[33]。Berry等[16]認為財政狀況是直接決定地方政府是否采納一項新的政策或項目的重要因素。城市如果具備充足的財政資源，就可以為采納創新型政策提供資金保障。如果缺乏有力的財政資源支持，則政策采納可能難以真正實現。科技創新人才政策的實施需要投入大量資金，良好的財政狀況是政府實施科技創新人才政策的資源保障。據此，提出如下假設：

H4：城市財政收入越高，采納科技創新人才政策的可能性越大。

2.2 壓力推動因素

壓力推動因素來源于公共政策產生的外部環境，本文選取行政指令、府際競爭和社會輿論3個變量。

在政策擴散機制中，強制機制是指中央政府對下級組織施加壓力，使得各地政府積極采納中央政府支持和鼓勵的某項政策創新[26]。Welch等[34]研究發現，聯邦政府對各州政府實施的政策激勵有利于政策擴散，在政策實施過程中，一般只要上級政府明確支持某項政策，大多數地方政府都會自發、積極地采用該政策。朱旭峰[13]在研究城市低保制度時發現，中央鼓勵政策采納的行政命令頒布之后，既給地方政府施加了政策執行壓力，也增加了地方政府采納政策的合法性。因此，提出如下假設：

H5：行政指令的壓力越大，城市越有可能采納科技創新人才政策。

科技創新人才資源是有限的，學習與競爭是城市之間爭奪科技創新人才資源的兩種有效方式。一方面，城市之間通過交流與研討相互學習先進的治理經驗，在信息溝通與知識吸納的過程中促進創新型公共政策在城市之間傳播與采納。另一方面，迫于“政治錦標賽”的壓力，城市之間也存在相互看齊的競爭過程，部分城市會考慮通過采納創新型政策提升自身競爭力，客觀上促進公共政策在城市間傳播與擴散[26]。因此，提出如下假設：

H6：府際競爭的壓力越大，城市越有可能采納科技創新人才政策。

社會建構理論認為公共政策是社會建構的產物，政策制定者會在媒體、公民等社會因素的影響下進行政策學習或模仿[35]。大眾媒體是社會公眾了解創新型政策信息的重要渠道，在政策采納過程中扮演重要角色，對社會輿論具有一定引導作用，可以間接影響城市公共政策的制定或采納[27]。當新聞媒體對科技創新人才政策的報道較多時，會產生一定輿論效應，推動地方政府予以關注。因此，提出如下假設：

H7：社會輿論壓力越大，城市采納科技創新人才政策的可能性越大。

圖1 科技創新人才政策擴散動力因素模型Fig.1 Motivation factor model of the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

3 研究方法

3.1 研究樣本

基于數據的可獲得性和有效性，本文選取我國四線及以上級別的地級市作為研究對象，樣本覆蓋161個城市。樣本考察期為 2012-2020年，考慮到因果關系的時間順序，將部分變量的取值滯后一年。

3.2 變量測量與數據來源

(1)因變量測量。科技創新人才政策擴散是指科技創新人才政策在地區或部門間傳遞過程中被新的政策主體采納推行的過程。本文借鑒學者們探究城市低保制度、政府購買服務政策、城市公共自行車計劃、垃圾分類政策、“最多跑一次改革”等政策擴散動力因素時采用的測量方式，以“是否采納政策”作為衡量因變量的標準。該變量為二分變量，城市采納科技創新人才政策的年份賦值為“1”，城市采納科技創新人才政策之前的年份賦值為“0”。同時，將城市采納科技創新人才政策之后的相關變量數據刪除。因變量數據來源于各城市政府官網和北大法寶網站。

(2)自變量測量。在需求拉動因素中，城市經濟發展水平通過人均GDP測量，人均GDP可以直接反映城市經濟發展水平。城市人口規模代表城市人口特征，使用常住人口數衡量。第三產業比重可以反映城市新興產業發展情況，通過計算第三產業生產總值占地區生產總值比重得出。財政收入代表城市財政資源狀況，采用一般公共預算收入測量。以上4個變量的數據均來源于《中國城市統計年鑒》。

在壓力推動因素中，行政指令主要反映上級政府行政命令給城市采納政策帶來的壓力，通過“中央政府是否出臺科技創新人才政策”來測量。將該自變量作為二分變量處理，中央政府出臺科技創新人才政策當年及之后的年份賦值為“1”，中央政府出臺科技創新人才政策之前的年份賦值為“0”，數據來源于中央政府網站。府際競爭反映同級政府之間的競爭對城市采納科技創新人才政策帶來的壓力，通過“同級別出臺科技創新人才政策的城市數量/同級別城市總數”測量，數值越大，代表城市之間府際競爭壓力越大，數據主要來源于城市政府官網。社會輿論主要反映社會公眾為城市采納科技創新人才政策施加的壓力，將每年關于科技創新人才政策的新聞報道數量作為測量社會輿論壓力的指標，數據來源于中國知網報紙數據庫。

(3)模型設定。本文采用事件史分析方法對科技創新人才政策擴散的研究假設進行實證檢驗，事件史分析方法最早出現在Berry等的研究中，此后成為政策擴散實證研究的范式。在事件史分析模型中，被解釋變量為“風險率”，即個體在特定時間發生事件的概率，用一個二分虛擬變量表示。個體發生“事件”取值為 1，未發生“事件”取值為0，一般使用二元logistic回歸模型進行實證分析。在事件史分析模型中，每個城市的數據都是歷時性數據，需在確定時段內每隔固定時間就對每一個樣本進行測量，直到樣本發生“事件”，即從一種狀態轉變為另一種狀態時，對這個樣本的測量才停止。因此，事件史分析模型比傳統的 OLS 回歸模型能更好地反映因果關系[36]。事件史分析模型如下：

Logit(pj，t)=β0+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+β7X7

其中，pj，t是城市j在年份t出臺科技創新人才政策的概率，X1-X7是7個自變量，β1-β7是7個自變量對應的系數,β0為常量。

表1 主要變量含義、測量與數據來源Tab.1 Main variables, measurements and data origins

4 實證結果分析

4.1 描述性分析

本文主要變量的描述性統計結果如表2所示。為滿足正態分布、消除異方差和避免共線性問題, 對數值較大的自變量進行取對數處理。此外，對自變量進行共線性診斷，結果顯示自變量的方差膨脹因子(VIF)普遍偏低,最小值為1.248, 最大值為5.206，低于多重共線性警戒值10。同時，自變量的容忍度普遍偏高，最大值為0.801，最小值為0.126，高于多重共線性警戒值0.1，說明變量間不存在嚴重的多重共線性問題。

4.2 科技創新人才政策擴散的事件史分析

通過實證結果分析發現，模型1和模型2都在0.05及以上的水平上顯著，模型1和模型2融合在一起得到模型3。從表3可以看出，模型3的偽R2相比模型1和模型2有所提高，模型的解釋力增強，擬合度變優。

首先，在需求拉動因素中，經濟發展水平和第三產業比重與科技創新人才政策采納在0.01的水平上顯著正相關，人口規模與科技創新人才政策采納在0.05的水平上顯著正相關，假設H1、H2、H3得到支持。財政收入與科技創新人才政策采納在0.05的水平上顯著負相關，假設H4未得到支持，可能與未對財政支出水平進行測量有關。模型3結果表明，一旦加入外部壓力推動因素，人口規模和第三產業比重與科技創新人才政策采納之間的影響關系就變得不顯著，說明這兩個變量雖然對科技創新人才政策采納有一定解釋力，但是被外部壓力推動因素稀釋。

其次，在壓力推動因素中，行政指令和府際競爭都與科技創新人才政策采納在0.01的水平上顯著正相關，加入內部需求拉動因素后，這兩個變量對科技創新人才政策采納的影響依然顯著為正，假設H5和H6得到支持。社會輿論與科技創新人才政策采納在0.01的水平上顯著負相關，并且在模型3中依然顯著負相關，假設H7未得到支持。能夠推動政府決策的社會輿論往往是理性的，而部分社會輿論是非理性的。城市在進行科技創新人才政策采納決策時，雖然受到社會輿論的影響，但是，也掌握著輿論主導權，只針對理性的社會輿論作出回應。

表2 變量描述性統計結果(N=1 012)Tab.2 Variable descriptive statistics(N=1 012)

4.3 不同時段的科技創新人才政策擴散動力因素分析

政策擴散不同階段有著不同影響因素，為檢驗兩種不同動力因素對政策擴散的影響，本文分時段分析科技創新人才政策擴散歷程。2012-2020年科技創新人才政策在中國161個城市的擴散情況如圖2所示，柱狀圖顯示每年新出臺科技創新人才政策城市數量，曲線則表明科技創新人才政策出臺城市累積數量，呈現“S型”。2012-2016年累積曲線較為平緩，2016-2018年累積曲線最為陡峭，2018-2020年累積曲線達到頂峰。

本文以科技創新人才政策擴散的“S型”曲線拐點和國家對科技創新人才規劃的關鍵節點作為劃分依據，將科技創新人才政策擴散過程分為3個時段：平穩增長階段(2012-2016年)、快速增長階段(2017-2018年)和減速增長階段(2019-2020年)。

表3 科技創新人才政策擴散事件史分析結果Tab.3 Event history analysis on the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

圖2 城市出臺科技創新人才政策的年度新增數量與累積數量Fig.2 Annual and cumulative quantities of cities that have introduced policies for scientific and technological innovation talents

(1)平穩增長階段。2012年黨的十八大提出創新驅動發展戰略，并再次明確科技創新人才對我國經濟發展具有重要意義。在該階段，各個城市較為分散地對科技創新人才政策進行探索，政策數量平穩增長。直至2016年中共中央、國務院出臺《關于深化人才發展體制機制改革的意見》《國家創新驅動發展戰略綱要》(以下簡稱《意見》、《綱要》)，政策增長速度開始發生變化，科技創新人才政策發展進入新階段。在平穩增長階段，第三產業比重和府際競爭與科技創新人才政策采納分別在0.05和0.01的水平上顯著相關。其中，府際競爭與科技創新人才政策采納呈正相關關系，而第三產業比重與科技創新人才政策采納呈負相關關系，這與我國地方政府政策擴散長期以來處于特殊府際關系與復雜轉型環境相關。一方面，地方政府基于內部經濟發展需求，受到產業轉型壓力的影響；另一方面，在“政治錦標賽”模式下，地方政府政策采納受到同級政府競爭關系的影響。另外，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出，“十二五”時期要“提高產業核心競爭力”。部分城市縮減第三產業比重，集中發展重點產業，政策著力點與產業結構調整呈現高度耦合性。

(2)快速增長階段，也是“政策搶才”的白熱化階段。在該階段，《意見》和《綱要》的政策指導作用逐漸凸顯，具備條件的城市利用自身稟賦探索各類吸引科技創新人才的機制，出臺的政策數量多且密集。例如，2017年1月武漢市提出“雙百萬”計劃，2017年5月西安市發布《關于深化人才發展體制機制改革，打造“一帶一路”人才高地若干政策措施》系列文件，著力打造科技創新人才高地。在該階段，需求拉動因素中的經濟發展水平和人口規模與科技創新人才政策采納分別在0.1和0.05的水平上顯著正相關，而財政收入與科技創新人才政策采納顯著負相關；壓力推動因素中的變量則與科技創新人才政策采納無顯著關系。該階段是“十三五”開局階段，秉持“堅持全面深化改革，堅持創新驅動發展，加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整”的理念，城市出臺科技創新人才政策時更多從經濟發展需求的角度出發，希望通過政策推動經濟增長。另外，在該階段，人口規模大的城市紛紛出臺科技創新人才政策，試圖利用人口紅利開創搶才先機。

(3)減速增長階段。經歷政策文本“爆炸式”增長后，此階段科技創新人才政策文本增速減緩，政策文本總數達到頂峰。需求拉動因素中的變量對于科技創新人才政策采納沒有顯著影響，壓力推動因素中的府際競爭壓力在0.1的水平上對科技創新人才政策采納產生正向影響。這反映出府際競爭壓力對城市實施科技創新人才政策具有促進作用，同級別采納政策的城市越多，對其它同級別城市產生的壓力越大，越會推動其采納科技創新人才政策。

表4 科技創新人才政策擴散動力因素分時段分析結果Tab.4 Analysis of different time periods of the motivation factors of the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

4.4 不同區域科技創新人才政策擴散動力因素分析

為了探究科技創新人才政策擴散的動力因素在不同區域的表現，本文按東、中、西部地區對數據進行重新劃分，并分別進行 logistic 回歸分析，結果如表5所示。研究發現，在需求拉動因素和壓力推動因素方面，分區域政策擴散中的影響因素并不相同。

實證結果顯示，在需求拉動因素中，只有西部地區表現為部分指標具有顯著影響關系，而在東部和中部地區無顯著影響。其中，經濟發展水平和人口規模與科技創新人才政策采納在0.05的水平上顯著正相關，財政收入與科技創新人才政策采納在0.01的水平上顯著負相關。當前，東部地區涵蓋了大部分一線和新一線城市，科技創新人才也在東部沿海地區出現集聚現象，東部地區科技創新人才政策的競爭張力大，中西部地區搶奪科技創新人才的難度升級。為避免在與東部城市搶才過程中陷入惡性競爭沼澤，西部地區在采納科技創新人才政策時可能表現得更加理性。因此，相比東部和中部經濟相對發達區域，西部地區出臺科技創新人才政策時，首先關注自身經濟發展相關指標以及出臺科技創新人才政策能對經濟發展帶來多大促進效應，盡量回避不必要的風險。同時，由于政策搶才難度升級，西部地區也可能尋求政策上的優化，以加碼競爭的方式吸引科技創新人才。

在壓力推動因素中，行政指令和府際競爭與科技創新人才政策采納在東、中、西部地區都表現為0.01水平上的顯著正相關關系。在“晉升錦標賽”格局下，東、中、西部地區受到的縱向和橫向壓力有增無減，東、中、西部地區在表象上形成良好的縱向和橫向政策推廣效應，但是，對于競爭優勢不明顯的城市來說，也許只是迫于雙重壓力而加入這場政策搶才之爭。另外，社會輿論在東、中部地區的影響更加顯著，而在西部地區沒有顯著影響，這也驗證了西部地區在采納科技創新人才政策時更加理性的觀點。

表5 科技創新人才政策擴散動力因素分區域分析結果Tab.5 Analysis of different regions of the motivation factors of the diffusion of scientific and technological innovation talents policy

5 主要結論與政策建議

5.1 主要結論

本文對影響科技創新人才政策擴散的因素進行了探討，提煉城市科技創新人才政策擴散的雙重動力因素：需求拉動因素和壓力推動因素。研究發現，在需求拉動因素中，經濟發展水平和財政收入影響城市科技創新人才政策擴散；在壓力推動因素中，行政指令壓力、府際競爭壓力和社會輿論壓力顯著影響科技創新人才政策擴散。在不同時段和不同區域，這些因素對科技創新人才政策采納的影響有所不同，推動政策擴散的主導因素也不同。綜合事件史分析結果，得到以下主要結論：

(1)城市科技創新人才政策擴散存在雙重動力因素。事件史分析結果顯示，影響城市科技創新人才政策擴散的因素主要來源于需求拉動和壓力推動雙重動力因素。其中，壓力推動因素是影響科技創新人才政策擴散的關鍵，而需求拉動因素是科技創新人才政策擴散的重要動力。具體而言，在需求拉動因素中，經濟發展水平和財政收入對科技創新人才政策擴散具有顯著影響，說明城市經濟發展情況和政府財政收入與城市出臺科技創新人才政策之間存在較大關聯性，是城市采納科技創新人才政策的重要動力源泉，經濟發展水平較高的城市采納科技創新人才政策的積極性往往更高。也有財政狀況不佳的城市反而希望通過采納科技創新人才政策推動城市發展，說明城市之間對于科技創新人才資源的爭奪一定程度上突破了財政狀況的限制。在壓力推動因素中，行政指令壓力、府際競爭壓力對科技創新人才政策擴散的正向影響顯著。在科技創新人才政策擴散過程中，社會輿論壓力會產生阻礙作用，可能是因為科技創新人才政策不具備在全國各個城市普遍采納的特質，政府決定是否采納科技創新人才政策時會更加基于理性調研分析，而不是過分被輿論主導。

(2)時間維度下，在3個不同階段，城市科技創新人才政策擴散的動力因素存在明顯差異。在科技創新人才政策擴散的平穩增長期，大部分城市面臨“政治錦標賽”和產業轉型的雙重壓力，需求拉動因素中的第三產業比重和壓力推動因素中的府際競爭壓力都對城市科技創新人才政策采納表現出較為顯著的影響。為了緩解雙重壓力，部分城市希望通過主動創新吸引科技創新人才。例如，上海為了建設具有全球影響力的科創中心，頒布《關于進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》；廣州為了促進產業發展，頒布“1+4”政策文件。在科技創新人才政策擴散的加速增長期，各城市之間的政策搶才競爭逐漸進入白熱化階段，利用經濟水平、人口規模和財政資源等優勢進行加碼競爭，部分城市使出“殺手锏”，力求達成搶才目標。因此，需求拉動因素在該階段占據主導地位。在科技創新人才政策擴散的減速增長期，城市之間的搶才競爭仍然存在，差異化競爭成為首選戰略。對比第一階段，第三階段競爭強度有所減弱。

(3)空間維度下，三大區域城市科技創新人才政策擴散的動力因素不盡相同。已有研究表明，從空間上看，我國公共政策擴散呈現出4種地理擴散效應，即近鄰效應、等級效應、軸向效應和集聚效應[12]。總體來看，3個區域的城市科技創新人才政策擴散都會受到壓力推動因素的影響，西部地區還受到需求推動因素的影響，3個區域城市科技創新人才政策擴散的動力因素表現出一致性的同時也存在一定差異。受四大效應的影響，東部和中部地區政策擴散動力因素的一致性遠大于差異性。西部地區背負經濟發展和產業轉型的雙重壓力，在采納科技創新人才政策時，會更多地考量自身經濟發展需求以及能夠為科技創新人才提供的資源稟賦。

5.2 政策建議

(1)科技創新人才政策的采納需要根據城市是否具備采納相關政策的實際條件而定。目前，城市在面對科技創新人才政策采納的選擇時，較多地受到各種外界壓力的影響。某些城市只是照搬其它城市的經驗，政策內容并不符合自身實際發展需求，各種配套措施也不完善，最終政策效果大打折扣。因此，在科技創新人才政策擴散過程中，城市需根據自身經濟發展情況制定科技創新人才政策工具。

(2)在政策爆發期，理性看待其它城市的政策采納行為，不盲目跟風。在政策采納比較密集的時期，某些城市往往出現非理性的政策采納行為。一方面，某些經濟發展相對落后的城市跟風其它城市的科技創新人才政策，忽視自身所處發展階段。另一方面，部分城市以創新性作為政策采納標準，將科技創新人才政策作為一項顯示城市創新能力的工具，忽視了科技創新人才政策后續的執行和落地。因此，在科技創新人才政策擴散的快速增長期，城市需理性進行政策采納。

(3)不同區域應著力于科技創新人才政策的不同方面，既要“引”人才，也要“留”人才。一般而言，東部經濟發達城市在創新能力上優于西部經濟欠發達城市，其采納科技創新人才政策的動力大部分源于外部環境，而西部地區更多地需要通過內部環境因素推動科技創新人才政策的采納。因此，東西部地區科技創新人才政策應著力于不同方面，東部地區要進一步優化科技創新人才發展環境，持續留住科技創新人才，而西部地區要根據自身發展需求，制定差異化的科技創新人才政策，注重對于科技創新人才的引進、培養和開發。

本文主要貢獻在于，借鑒國外提出的政策擴散理論框架,結合中國科技創新人才政策實踐，構建城市科技創新人才政策擴散的動力因素模型，并利用離散時間事件史分析法，探討科技創新人才政策擴散動力因素在不同時段、不同區域的差異，豐富了我國公共政策擴散領域研究，完善了政策擴散研究維度和視角。

本研究也存在不足之處：首先，政策擴散影響因素很多, 本文僅從需求拉動和壓力推動兩個角度考察科技創新人才政策擴散影響因素。其次，在考察科技創新人才政策擴散動力因素和不同時空情境下的動力因素差異時，沒有考慮不同影響因素之間可能存在交互效應，而交互效應也可能影響科技創新人才政策擴散。未來研究可從以上幾個方面加以完善。