憲法財政學：中國現代財稅制度基礎地位與國家社會福利責任承擔主體角色

劉繼同

一、中國現代社會福利制度時代與憲法財政學議題

2021年中國全面建成小康社會，基本消除絕對貧困現象，社會福利服務制度成為中國現代社會福利制度建設戰略重點與優先領域，中國式現代社會福利制度建設新時代來臨。如何回應中國社會主義制度高質量發展的新時代需要，構建“社會福利共識”成為當務之急。福利是指幸福、美好的生活狀況，社會福利是指全民性幸福、美好的生活狀態。現代社會福利制度由組合式社會保障制度、社會服務制度和公共服務制度組成。(1)劉繼同：《中國“社會福利共識”的社會建構與現代社會主義福利國家制度目標》，《學術月刊》2022年第6期。黨的十九大報告提出中國特色社會主義福利國家制度目標，二十大描繪路線圖與時間表。二十大報告強調“中國式現代化”，現代法治國家、財稅國家與社會福利制度成為社會主義法治建設的重要目標。(2)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第21-25頁。現代社會制度主要由政治民主制度、市場經濟制度、社會福利制度和多元文化制度四大制度組成。多元文化制度主要是總體性社會制度的全面性、綜合性、系統性和外顯性社會文化的表達系統，現代政治民主制度、市場經濟制度都服務于現代社會福利制度，因此，社會福利制度處于核心地位。現代民主政治制度主要由憲法與法治國家，立法、司法、財稅制度與行政管理制度等組成，憲法是現代國家根本大法，是現代法律之母和法治國家法制基礎，具有至高無上的法律權威。現代憲法制度目標既反映國家立憲目的、國家目標與政府職責，又決定國家價值觀、國家權力分配、政治責任和公民基本權利義務責任結構，還決定現代國家財稅制度與責任劃分等。(3)美濃部達吉：《憲法學原理》，歐宗祐、何作霖譯，北京：中國政法大學出版社，2003年,第1-5頁。現代憲法制度原理和核心目標是：如何設計、分配、規范、約束國家權力，全面、有效、實質和制度化保護公民政治權利、民事權利、社會權利和文化權利，發展現代社會福利制度。(4)T.H.馬歇爾：《公民權利與社會階級》，劉繼同譯，《社會福利》2016年第2-5期。而國家對公民政治權利、民事權利、社會權利的保護集中體現為憲法財稅與社會福利財政法制。(5)劉繼同：《中國現代社會福利財政制度理論論綱》，《人文雜志》2020年第9期。在中國全面建設社會主義現代化國家和現代社會福利制度新時代，憲法財政學議題應運而生。簡言之，中國現代法治國家、現代化國家與社會福利國家建設新時代，迫切需要憲法財政學。

二、憲法財政學的含義、構成要素與基本特征

憲法財政學是范圍廣泛的哲學社會科學學科群，基本含義泛指政治領袖和憲法有關對國家財政權力、稅收權力、預算權力、強制征收等公權力以及政府支出責任予以劃分、約束，保護公民權利和利益，回應和滿足社會需要等相對穩定性法律規則、規范和原則總和的一門政治科學，是法治國家、法治政府、法治社會發展的必然歷史產物，反映財政制度憲法化程度。憲法財政學涉及哲學、價值觀與神學、政治學與國家學、憲法學與法學、財政學、預算學與稅收學、國防軍事學與外交學、會計學與審計學、經濟學與社會學等所有哲學社會科學學科，分為憲法政治學、憲法經濟學、憲法社會學、憲法文化學四大領域，覆蓋社會生活所有領域。憲法是法律制度的基礎與核心，憲法權威和憲法尊嚴至高無上的地位源于憲法的根本法屬性。根本法是17世紀英國盛行的一個古老概念，表達統治者須受制外在權威的“準”憲法理念，18世紀美國復興這一觀念，根本法成文化為憲法，它強調約束主權的根本法與約束個人行為的普通法律之間的區別，發展法院實施憲法保障根本法地位的機制，完成根本法的法律化。(6)韓大元：《憲法的根本性透視》，《法制資訊》2008年第2期。簡言之，憲法根本法的崇高地位決定憲法財政學范圍的全面性、政治性、法律性和制度性。

憲法財政學概念框架內涵豐富、外延廣泛，主要構成要素由五大部分組成，反映憲法財政學本質屬性、價值目標、權力主體、責任劃分、范圍內容與國家政治制度框架設計質量。首先，憲法財政學的政治主體和權力主體是政治領袖和國家憲法，包括成文憲法和非成文憲法。政治領袖是統治階級和政治精英中的最高領導者。政治領袖價值觀、執政風格和政治智慧深刻影響和決定國家憲法精神和原則。一般來說，目前世界各國憲法有兩種模式，一是成文憲法如德、法，二是不成文憲法如英國。其次，憲法體現統治階級、政治精英和國家最高的政治意愿，核心是對國家擁有的公權力，尤其是具有強制性的立法權、司法權、行政權力和政治制度的規劃、設計、分配、約束和監管。因此，憲法財政學的研究對象是國家政治權力、政府行使的公權力和掌控的強制權力。這些權力既包括立法權、司法權和行政管理權，又包括財政權、稅收權、預算權和審計權；既包括政治權力、公權力，又包括公民政治權利、民事權利、社會權利和文化權利。簡言之，憲法財政學主體是政治領袖、憲法和國家政體，研究對象是政治權力和公民權利。

第三，憲法財政學的范圍內容、優先領域和政治主題主要是對國家財稅權力進行分配和約束，對公民各種權利進行法律保護和司法防衛，國家回應、滿足社會需要的責任和義務共計三類議題。眾所周知，權力主體是人民，國家政治權力源于人民的權力讓渡及國家與人民間的政治契約，這意味著憲法主要涉及國家和政府，公民個人和民族以及公民個人有機集合體社會三部分。憲法基本含義是國家和政治組織對于如何分配、控制和約束權力而制定的一系列法律規則，對國家政治權力尤其是公權力和強制力約束的目的是防止國家侵害公民權利和利益。更為重要的是，在現代社會生活中，公民權利和利益主要以個人需要和社會需要形式呈現，(7)劉繼同：《美好生活需要滿足與現代社會需要理論體系——現代社會福利制度化目標與原理》，《南開學報》2022年第4期。這種約束國家政治權力、保護公民權利和利益，轉變為國家財稅權力和社會福利制度安排。有鑒于此，憲法最好不要過于具體和詳盡，不應過于偏離已經長期存在的傳統，憲法應當相對容易進行修改，應該盡量體現“激勵相容”(incentive compatibility)的原則，即讓國家權力所有者個人動機符合社會總體利益，讓當權者個人動機與社會總體需要相一致。(8)W.菲利普斯·夏夫利：《權力與選擇：政治科學導論》，孟維瞻譯，北京：世界圖書出版公司，2015年,第218-224頁。簡言之，憲法財政學內容主要是規范國家財稅權力、保護公民權利和回應社會需要三部分。

第四，憲法財政學概念框架第四個構成要素是憲法和法律制度中確定的相對穩定性的法律、規則，有約束力的規范，強制性命令，基本原則和非正式傳統、慣例等。它們的共同特點是具有強制力、約束力和懲罰制裁權力，在法律制度中處于基礎、核心和最高地位。為防止憲法危機，樹立憲法權威，實現由憲法到憲政的政治理想，各國建立憲法訴訟制度。憲法訴訟既不是“司法審查”，又不是“違憲審查”，是指解決憲法爭議的一種訴訟形態,即依據憲法最高價值，由特定機關審查法律違憲與否，使違憲法律或行為失去效力的制度。例如，國外納稅人訴訟制度保障公民的財產權利、平等權利、自由權利等基本權利，制約政府財稅權力，落實稅收法定原則，促進民主政治與福利制度建設等發揮重要功能。(9)湯喆峰：《財政憲法學視角下的納稅人訴訟制度研究》，《昆明理工大學學報》2017年第6期。簡言之，憲法財政學既限制國家權力、保護公民權利，又是違憲審查和制裁規則的總和。

第五，憲法財政學學科屬性是政治科學，既不是傳統經濟學學科，又不是財政學學科。什么是法和憲法？這是法學和憲法學基礎理論問題，長期爭論不休。無論是形式意義上的憲法，還是實質意義上的憲法；無論是固有意義的憲法，還是立憲意義的憲法，其政治屬性是共識。但是，長期以來，我國學術界有關財政學學科屬性存在“政治性”與“經濟性”兩種爭論，且“經濟學”屬性不適當占據主導地位。財政學既非“獨立學科”，又非“政治學屬性”。(10)陳啟修：《財政學總論》，北京：商務印書館，2015年,第30-36頁。簡言之，憲法財政學是個范圍廣泛多樣的哲學社會科學學科群，其本質屬性是政治學學科，經濟尤其是資本、資金、貨幣只是國家權力與國家政治意圖外在化、物質化表現形式。

需要指出的是，“憲法財政學”概念不同于“財政憲法學”概念，二者存在諸多差別。文獻研究發現：一是目前國內法學界和憲法學界較早開始對憲法財政學基礎理論的研究與探索；二是絕大多數法學家習慣和喜歡“財政憲法學”的概念，反映“部門憲法學”法學思維模式。文獻回顧發現，廈門大學法學院周剛志最早提出“財政憲法學”概念。對于如何定位財政憲法學的學科性質，他認為財政憲法是經濟學與法學交叉的研究領域。關于財政憲法學概念，他認為財政憲法學用財政分析理論方法來研究憲法與憲政問題，是一種獨特憲法學理論派別。因此，從一般意義上講，財政憲法學是指有關財政憲法的憲法學專題研究。具體來說有三：首先，財政憲法學是一種憲法學研究的獨特方法；第二，財政憲法學以財政憲法作為主要的研究對象；第三，財政憲法學是一個重要的憲法學理論派別，財政憲法學基本理論體系主要包括總論與分論兩個部分，總論包括本體論、歷史論、價值論、范疇論、運行論等五部分。(11)周剛志：《財政憲法學初論》，《廈門大學學報》2005年第2期。簡言之，財政憲法學學科基礎是經濟憲法學、財稅法學和憲法學體系，憲法學處于附屬地位。

總體來說，憲法財政學與財政憲法學概念在中文表達習慣、憲法地位、財政地位、權力來源、權力主體、規則主體、學科屬性、理論基礎、基本原則、基本含義等多方面存在差別。首先，按照中文表達習慣，表述主體通常位于前面，如憲法哲學等，而不是相反。這種前后順序不是簡單的前后次序，而是反映憲法和財政的相互關系以及二者之間地位。憲法財政學的主體是憲法，憲法的地位決定財政的地位，憲法與財政的關系是憲法決定財政；財政憲法學的主體是財政，財政的地位決定憲法的地位，財政與憲法的關系是財政決定憲法。憲法財政學中憲法權威的權力來源是人民讓渡、委托和授權，憲法的權力決定財稅權力來源；財政憲法學中財稅權力來源是政治領袖制憲的結果，財稅的權力取決于憲法權力規則。憲法財政學的權力主體是國家與人民，憲法權力來源于人民授權，國家的權力來源于憲法；財政憲法學的權力主體是國家與政府，財政權力來源于財政立憲，財稅權力來源于憲法規定。財稅法定是全面依法治國和依憲治國應有之義，憲法成為財稅法定的起點與財稅權力主體。財稅入憲、財稅憲定既是財稅法定基本內容和最高級形式，又是財稅法定原則憲法表達。(12)譚波：《財稅法定原則的憲法表達及其啟示——以法國式與英國式的財稅入憲模式為例》，《河南工業大學學報》2016年第1期。憲法財政學是新興的哲學、社會科學學科群，政治哲學、政治科學和政治性質是最主要屬性。財政憲法學來源于經濟憲法學與憲法經濟學，嚴重缺乏政治哲學、政治科學和政治學視野。換言之，憲法財政學概念的理論核心和基本原則是國家財稅權力的憲定主義或財稅法定原則。財政法定原則最初表現為稅收法定，并在夜警國家到社會國家的演進中擴展到預算法定,最終發展為財政法定。從憲法到憲政角度，憲法財政學的制度理想是從范圍法定上構建起“財政憲定——財政體制法定——財政收入法定、財政支出法定、財政監管法定”三層次體系。(13)劉劍文：《論財政法定原則——一種權力法治化的現代探索》，《法學家》2014年第4期。簡言之，無論是從憲法核心理念，還是從憲法基本原理，憲法財政學概念都是更好的理念。

最重要的是，憲法學理論與憲法制度原理決定憲法財政學若干制度特征，反映現代國家角色認同與合法性最高的憲法基礎、國家目的、政府職責與國家政治權力、公民權利結構質量。首先，無論是從形式—憲法理論，還是從實質—憲法實踐上看，國際公認的普遍規律和國際慣例是憲法地位和效力高于普通法律，憲法是決定所有法律的法律之王，處于法律制度中的最高地位。憲法和憲法制度最崇高地位決定憲法財政學最崇高地位。這意味著憲法財政化是現代國家政治權力、公民權利秩序和國家治理體系現代化的最重要、最核心和最關鍵部分。(14)周葉中：《憲法至上：中國法治之路的靈魂》，《法學評論》1995年第6期。其次，無論是從憲法學基本原理，還是從憲法制度建設角度看，憲法財政學主要對象和目標是限制國家公權力，保護公民權利，回應滿足社會福利需要，樹立憲法至高無上和神圣的憲法權威，塑造民主政治的公意型權威、法治國家的規則型權威，優化權力配置產生的善政型權威。這種善憲、善權、善政、善治權威強調國家權力有限性以及國家和社會的和諧共治。(15)朱道坤、周葉中：《論憲政權威》，韓大元主編：《中國憲法年刊》，北京：法律出版社，2014年，第270頁。憲法、憲法化財稅制度設計質量與財稅制度憲法化質量，是衡量憲政財政制度質量的最佳標準。第三，憲法至高無上、神圣不可侵犯、最高法律地位的憲法權威和根本法、基本法戰略地位。世界各國憲法與法治的普遍規律和國際慣例是修改憲法的理由與根據、修憲立法機關資格、憲法修改的程序和手續均明顯不同于普通法律，即憲法規則剛性和憲法修改程序的嚴苛性。這種剛性和嚴苛性既反映憲法規則的剛性和穩定性，又反映憲法效力的最崇高性，憲法權威至高無上的地位，還反映憲法最普遍、最全面、最權威的法律適用范圍與強制約束力。(16)王世杰、錢端升：《比較憲法》，北京：商務印書館，2010年,第9-15頁。換言之，頻繁修改的憲法既反映憲法權威和憲法質量，又可能影響和破壞憲法的最高權威。最后，憲法與憲政基本原理是政治領袖觀念形態的憲法權威，通過奪取國家政權、制定科學的憲法、進行系統性權力約束的配套立法、建立健全體制機構和制度四大環節，可以轉化為包括民主政體、統一完備法制、憲法實施保障機制三方面的法治制度形態的憲法權威。(17)周葉中：《論憲法權威》，《學習與探索》1993年第2期。這意味著憲法和法治實質是約束國家公權力，保護公民權利，通過發展福利制度滿足社會需要。而規范約束國家政治權力，保障公民權利利益，發展社會福利制度的共同點是社會制度建設。(18)莫紀宏：《從制度、制度化到制度體系構建——制度發展的內在邏輯》，《西北大學學報》2020年第3期。簡言之，憲法財政學的精髓、核心是現代政治制度、現代財稅制度和現代福利制度建設。

三、憲法目的、國家目標與現代政府基本職責

需要制定憲法目的、動因反映國家政治目標。民族主權國家是現代社會政治文明最大制度創造，是現代社會政治生活最主要政治主體。以國家為主要研究對象的國家學主要研究國家界定說、國家起源說、國家結構功能與類型、國家目的、理想國家形態和優良國家政治制度等，其中國家目的、目標是最重要的政治議題。(19)王海明：《國家學是什么》，《學習論壇》2013年第8期。因為“政治”是現代社會中內涵外延最廣泛的概念，國家是政治概念中最重要的政治團體。國家是將政治動因、政治權力、公民權利、資源等組織起來并使之形式化和程序化的政治機構。政府是國家最重要、最根本和最核心的組成部分，主要職能是行使國家掌控的政治權力和暴力、保護人民生命安全和財產安全、建立社會生活秩序，建立國家的主要目的是追求社會公平價值觀。國家最重要政治特征是壟斷、使用暴力和政治權力，為限制國家政治權力、防止國家濫用暴力和政治強制力、建立國家權力的合法性和權威性，現代國家主要通過制定憲法方式，既實現國家安全、秩序和正義目標，又約束政治權力目的。一般來說，國家目的大致分為統治、服務以及國家作為一個有機體的自身目的。(20)陳戈寒：《論國家目的理念對治國模式的影響》，《江漢大學學報》2004年第5期。

中外比較憲法學研究發現，憲法“序言”是觀察憲法目的、國家目標和政府職責最佳途徑，憲法序言最能真實反映一國主流的憲法觀與法治觀，最能準確反映制憲目的和國家目標。(21)袁士杰：《中國憲法序言的結構化闡釋——以反映型憲法觀為視角》，西南政法大學碩士學位論文，2015年。簡言之，政治精英的制憲目的和立憲動機，既決定憲法目的和國家目標，又決定政府職責。

比較憲法學研究發現，國家制憲和立憲目的既有特定社會歷史處境，反映制憲和立憲目的縱向憲法文化傳統，又有橫向和水平性的社會環境、國家角色、政府職能、個人生活狀況與社會需要等，凸顯憲法目的層次性、結構性與體系性。現代憲法普遍原理是約束國家權力，保護公民權利和滿足社會需要三個立憲目的有機統一。如1215年英國《自由大憲章》反映了13世紀英格蘭國王、公爵、伯爵、法官和人民的立憲目的。序言規定，“為了余等自身以及余等之先人與后代靈魂的安全，同時也為了圣教會的昌盛和王國的興隆，上帝的意旨使余等承認下列諸端，并昭告全國”。國王的靈魂安全、教會的昌盛和王國興隆三項立憲目的清晰，而且三個目的之間先后次序分明，反映制憲目的優先次序。(22)董云虎、劉武萍：《世界人權約法總覽》，成都：四川人民出版社，1990年,第227-235頁。1787年9月17日，美國制憲會議通過的《合眾國憲法》序言是，“美國人民，為建設更美好之合眾國，以樹立正義，奠定國內治安，籌設公共國防、增進全民之福利，并謀今后使我國人民及后世永享自由生活起見，特制定美利堅合眾國憲法”。(23)漢密爾頓等：《聯邦黨人文集——關于美國憲法的論述》,程逢如等譯，北京：商務印書館，1980年,第452-465頁。建設更完美聯邦國家、樹立正義、奠定國內治安、籌設公共國防、增進全民福利和永享自由生活六大制憲目標清晰。眾所周知，美國憲法是西方現代成文憲法的典范，清晰反映美國自由主義和人民主權憲法觀。美國人民是制憲和立憲的政治主體和國家權力來源，美國制憲的最優先目標是建立聯邦國家，其次是弘揚社會公平正義，第三是傳統的國防安全和國內治安秩序，第四是增進全民福利，第五是永享自由生活，憲法涉及美國人民、國家安全、社會福利和自由生活共四類目標。1923年10月10日，中華民國曹錕北洋政府通過國會制定，正式公布了第一個《中華民國憲法》。“中華民國憲法會議為發揚國光，鞏固國圉，增進社會福利，擁護人道尊嚴，制茲憲法”。(24)陳荷夫：《中國憲法類編》，北京：中國社會科學出版社，1980年,第404頁。捍衛國家主權和維護國家安全，發展社會福利和維護全民性人道尊嚴是制憲的三個最主要目標。1949年5月23日頒布的《德意志聯邦共和國基本法》序言是：“意識到自己對上帝和人類的責任，秉受維護自己民族和國家統一和作為統一歐洲的平等成員而為世界和平謀利益的意愿所驅使，為了建立過渡時期國家生活的新秩序，根據自己的制憲權通過德意志聯邦共和國的這個基本法。”(25)潘漢典：《德意志聯邦共和國基本法》，《環球法律評論》1981年第4期。明確了承擔人類社會責任、成為歐洲國家中平等一員和致力世界和平的憲法目標，反映德國政治家對發動二次世界大戰，尤其是納粹德國滅絕人性的殘暴屠殺的深刻反省。1958年9月28日公民投票通過的第五共和國《法國憲法》序言是，“法國人民莊嚴宣告，忠于1789年《人權和公民權宣言》所規定的，并由1946年憲法序言所確認和補充的各項人權和關于國家主權的各項原則。根據這些原則和各族人民自決權的原則，共和國為對愿意參加共和國的海外各領地提供建立在自由、平等和博愛的共同理想為基礎上的，并使各領地得以民主發展的新體制”。(26)董云虎、劉武萍：《世界人權約法總覽》，第326、297頁。人權和公民權利，國家主權，人民自決權，自由、平等和博愛價值觀，共同理想和民主發展共六大類憲法價值觀和憲法目標清晰，反映了現代憲法價值目標。簡言之，現代制憲會議和各國憲法確認的普遍性憲法價值觀是人權和公民權利，普遍性憲法目標是維護國家安全，保障公民權利，發展社會福利制度，追求世界和平與社會公平、正義。

表1 中外部分主要《憲法》序言結構與制憲目的、動機一覽表

圖1 現代國家目標、憲法目的與政府職責結構、層次示意圖注：本表系筆者自行編制，特此說明。

更為重要的是，憲法目的既真實地反映和代表國家目的，又決定政府職能和財政職能，還反映現代國家目的、憲法目標、政府目標和財政制度目標的層次結構、發展趨勢和普遍規律。首先，各國憲法目的本質屬性都是國家政治文明秩序發展目標，“憲法政治學”色彩濃厚。無論是王國、聯邦國家，還是共和國家，國家主權、國家安全和國家政治福利目標是一樣的。憲法是國家政治權力、暴力、強制性國家權力獲得合法性和人民同意、授權的最佳法律化途徑。其次，各國憲法普遍弘揚社會公平正義和社會平等價值觀，堅持自由、平等和博愛價值觀，普遍確認、承認各項人權和多種公民權利。這些價值觀和保護公民權利成為憲法價值觀目標。換言之，自由、平等、博愛、安全、公平、民主、自決、福利等價值觀是憲法價值觀靈魂。第三，人民與公民是國家權力來源。制定憲法的基本目的是對國家權力和暴力予以剛性約束。人民自由、美好生活和幸福、福利既是國家安全、秩序和正義的終極目標，是國家存在理由，又是政府和政府官員的基本職責所在。政府主要通過暴力、權力和權威手段實現國家目標。第四，為實現各國《憲法》規定的國家目的和憲法設計理想目標，履行國家與政府基本職責，“工具性和手段性”財稅制度發揮基礎性、核心性與關鍵性制度角色，具有重要的戰略地位。財稅資源是實現國家安全、秩序和正義，增進社會福利和社會發展等目標的工具。(27)陳啟修：《財政學總論》，第14-20頁。第五，維護和捍衛國家安全是世界各國制憲目的、憲法目的和創建國家的最重要動因之一。世界歷史經驗顯示，國家安全范圍不斷擴大，內容不斷豐富，類型不斷增多，層次日趨多樣。例如，從國民個人生命安全與私有財產所有權神圣不可侵犯，到國家領土主權和國防安全。第六，從制憲目的、憲法目的、國家目標和政府職能角度看，國家、政府、軍隊、法院和官員等都是服務人民和服務社會政治組織的工具，發展社會福利和創造自由美好生活是最終目的。簡言之，憲法目的基礎是公民權利，國家安全和財稅是中介工具，社會福利制度是最高目標。

四、憲法質量、制度質量與現代財政制度質量

憲法是確定國家政治秩序和法律秩序的根本規則，主要功能是創建理想和優良政治制度。目前，關于什么是憲法，其主要構成要素是什么，國內外尚存學術爭論，各種憲法觀各具特色。如有學者認為：憲法與憲政、主權與人權、國體與政體、基本權利與基本義務、國家權力與國家機構等五對基本范疇，是憲法學基礎理論研究核心與關鍵，是憲法學理論體系基石。(28)李龍、周葉中：《憲法學基本范疇簡論》，《中國法學》1996年第6期。雖然人們對憲法概念界定存在爭議，但對憲法至高無上和其獨有的政治功能、作用具有廣泛共識。例如北大教授陳端洪認為：現代憲法是現代文明和現代政治生活秩序建構的最佳政治方式，現代憲法觀、現代憲法和制憲權背后的政治理論基礎是理性、自由、平等的現代個人和公民，現代憲法最大的功能是通過理性的政治權力設計規劃世俗政治，人民成為政治制度的締造者。憲法的基本功能有四：(1)創造權力，體現憲法創造性或建構性力量；(2)使統治合法化； (3)把一群個體變成人民和公民，發揮創建統一政治體作用；(4)限制政府權力和暴力。(29)李飛等：《紀念五四憲法頒布暨全國人民代表大會成立五十周年理論研討會紀要》，《法學研究》2004年第6期。簡言之，現代憲法最基本的功能是確立政治秩序和制約權力規則，創建理想和優良的政治制度。

更重要的是，中外憲法與憲政制度歷史經驗說明：憲法質量高低決定政治制度質量高低。從憲法與憲政歷史形態看，可以將憲法與憲政制度分為傳統憲法、轉型憲法與現代憲法三類。一般來說，傳統憲法是低質量的憲法。轉型憲法是傳統與現代的融合，憲法質量有所提高，但是尚未達到現代高質量憲法的一種過渡性狀態。憲法現代化與現代化憲法必定是高質量的。憲法質量高低的最大制度性意義是，憲法質量高低直接決定和影響國家政治制度質量高低。有學者認為，國家預算作為公共預算，具有預算主體多元性、預算決策受托性等四大特征及技術性、政策性兩大性質；從法律上講是種法定混合信托，人民(納稅人)公共需要的最大化實現是國家預算最高利益，保障公共需要充分實現應是修訂預算法的根本目的和價值追求；預算法修訂應遵循“中改”，整體剛性與適度彈性結合，重視預算過程制度設計等五原則。(30)朱大旗：《從國家預算的特質論我國〈預算法〉的修訂目的和原則》，《中國法學》2005年第1期。簡言之，憲法質量主要體現在國家權力約束和公民權利保護質量方面，核心是政治規則秩序質量。

憲法財政學主體和主題是國家憲法所創設有關國家政治體制、立法權、司法權、行政權、財政權、稅收權、預算權、債務權和公民權利等理想型的政治規則制度框架設計和制度建設。目前，世界上憲法分為兩大類，一類是以英國為首“無成文憲法”和“憲法慣例法模式”，(31)陳道英：《憲法慣例：法律與政治的結合——兼談對中國憲法學研究方法的反思》，《法學評論》2011年第1期。一類是以法國和德國為代表的成文憲法模式，這種成文法類型國家在數量上占據絕對優勢。無論是成文憲法，還是憲法慣例模式，各國普遍對立法、司法和稅收權力等有明確憲法規則，如國家稅收的憲法與立憲原則。憲法意義上稅收的憲法價值觀是公正。目前，能夠體現稅收公正憲法精神的稅法原則是稅收公平原則和稅收法定原則，稅收公平原則是稅收公正價值觀的直接體現，稅收法定原則是稅收公正價值觀法律保障。在稅收公平原則和稅收法定原則中，稅收公平原則高于稅收法定原則。因憲法的價值觀規則決定憲法的立法規則和法律規則。(32)王世濤：《稅收的憲政原則》，《稅務研究》2007年第6期。簡言之，憲法質量反映國家政治權力制度規則質量，核心與關鍵是憲法財稅權力規則質量。

總體來說，憲法財政學聚焦的財稅權力準則分為國家政治權力準則與財稅權力準則兩類。國家政治權力準則的地位“高于和優于”國家財稅權力準則，前者質量決定和影響后者指量。具體來說，憲法創設、確定的國家政治權力準則框架主要涵蓋國家構成、國體與國土權、國家主權、最高權力來源機關、國會權力與國民權力、國家元首或總統權力、立法權、選舉權、法院與法律權、國家行政權、國家司法權、中央政府國家權力與地方政府權力的權限劃分、公民權利和義務、制憲、憲法實施、憲法效力、憲法解釋和修憲權力與程序等諸多重大議題。根據有關國際法與憲法效力關系的國際法，國際法的效力優于各國憲法。每個國家都有義務依據憲法或法律采取履行國際義務的措施，不得以憲法及其他國內法為理由不履行國際義務。但各國可利用條約保留機制處理國際條約與憲法或法律的沖突，協調國際法與憲法效力。(33)趙建文：《論國際法與憲法的效力關系——〈公民權利和政治權利國際公約〉的視角》，《時代法學》2004年第6期。需要指出的是，國內憲法學界有關“政治憲法學”與“規范憲法學”之間的理論范式之爭，(34)陳端洪等：《政治憲法學與規范憲法學“對話”實錄》，《公法研究》2011年第2期。表面上是不同憲法價值觀、憲法觀與憲政觀、國家觀與社會觀、國家權力與公民權利等爭論，實際是制憲權和憲定權、政治學與法學視角、政治制憲權與憲法財稅權的區分。(35)陳端洪：《憲法學的知識界碑——政治學者和憲法學者關于制憲權的對話》，《開放時代》2010年第3期。簡言之，憲法創設、確定的國家政治權力準則和公民權利準則，勢必決定和影響財稅權準則。“制憲權”決定“憲定權”，因為制憲權決定國家根本政治權力準則和憲法確定財稅權力。

憲法創設、確定的憲定財政稅收權力準則制度框架范圍廣泛，內容繁多，主要涉及中央與地方財稅權、國家財稅立法權、稅收立法權、國家預算權、國債權、國家信用借貸權、貨幣權、行政權、司法權、財產權、所有權、強制征收權、國家賠償權和國際稅法權等多項。需要強調的是，從憲法價值觀、原則和憲法目的看，國家的財稅權力既是責任，更是義務。(36)蔣銀華：《論國家義務概念之確立與發展》，《河北法學》2012年第6期。目前財政立憲已成各國通行做法。財政立憲基本內容一般包括設定財政權基本內容、裝置財政橫向分權與制衡機制及財政縱向分權與制衡機制三個主要方面；以憲法中包含財政條款數量和分布情況，財政立憲可以分為“分散式財政立憲”與“集中式財政立憲”兩種模式。(37)韓姍姍：《財政權憲法規制的文本解析》，《河南警察學院學報》2011年第1期。中國政治制度、憲法與法治、法律與政策、財稅制度與財稅治理結構均處于全面轉型中。如何吸取憲法與法治力量，以財政立憲為基本準則，樹立憲法權威和對憲法的信仰、敬畏，落實財政運行的憲法監督、違憲審查機制，實現民主財政、公平、法治財政目標刻不容緩。(38)本刊評論員：《財政治理要汲取憲法的力量》，《財政監督》2014年第36期。例如現代財稅制度既需要建立在法治理念基礎上，又有助于推進法治中國和現代國家治理。從形式法治層面看，法律保留、法律優位、平等原則和不溯及既往在財稅領域衍生豐富內容；從實質法治層面看，財稅必須追求正義，通過限制元權力、提供目的指引、保障權利底線,實現憲法對財稅最高統治。為實現法治財稅制度理想圖景，必須釋放納稅人的主體意識。(39)熊偉：《法治財稅：從理想圖景到現實訴求》，《清華法學》2014年第5期。簡言之，憲法與法治質量，尤其是財稅立憲質量決定和影響國家、憲法財政權力準則質量。

五、簡要討論與基本結論

中國正處于全面建設社會主義現代化的關鍵時期，最核心和最關鍵的是國家政治制度現代化和憲法現代化。政治現代化主題是國家權力、公民權利、政治和法律準則現代化，真正實現依憲治國的政治目標。憲法現代化主題是由傳統憲法、轉型憲法升級為現代憲法，實現由憲法到法治的制度革命。改革開放以來，中國的憲法政治，實現從憲法到憲政轉變。(40)周葉中：《從憲法到憲政：中國改革開放30年的法治進程》，《楚天主人》2008年第9期。中外憲法制度歷史經驗說明：憲法價值觀質量、憲法文本質量、憲政制度質量決定整個法制質量。憲法與法治最重要功能是國家“理想”政治制度框架設計，權力框架設計的源頭質量最重要。國家政治權力憲政化制度設計和憲政化制度建設質量，勢必決定和影響現代政治民主制度質量、市場經濟制度質量、社會福利制度建設質量以及國家治理體系和治理能力現代化水平。簡言之，中國特色憲法革命質量和現代憲法制度建設質量將決定第二個百年目標的制度質量。政治、憲法、法治、國家和權力現代化，將決定市場經濟、社會福利制度和文化現代化狀況。

中國憲法現代化與憲法革命主題是財政現代化，核心與關鍵是憲法財政化。憲法財政化既是依憲治國的關鍵與核心，又是國家治理體系與治理能力現代化的關鍵與核心，因為財政最能反映國家目的與政府職責，是政治權力和國家權力配置的核心。“財政”作為憲法文本的核心與關鍵概念群，既有規范性特征，又有整合性優勢。它主要包括規范整合、價值整合、秩序整合與社會整合四個方面，其中社會整合是最基礎和核心優勢。中國憲法文本“財政”概念群對現實社會的整合包括對現實社會解讀和對現實社會指導。(41)范毅：《中國憲法文本上的“財政”概念群》，《財貿研究》2008年第6期。最重要的是，如果說政治權力責任配置是憲政體制的核心，作為任何政治共同體存活須臾離不開的血液，財政權力是最不可或缺的政治權力。財政權力配置堪稱所有政治體制大廈的根基。財政權力配置有自身對權力的政治分工和權力制約規則。財、人、事合力決定其他政治權力的運行機制及其實效。收入、支出、預算、決算、轉移支付和審計六項制度及其運行機制組成的財政權力配置，主要表現形式是憲法、稅法、預算法、轉移支付法等憲法性法律,是最可能被“看得見的憲政”，也是憲法財政化最關鍵的憲政性制度實踐，全面反映中國憲法財政從靜態憲法觀轉向動態憲法觀，由憲法財政轉向憲治財政憲法化中國法制。(42)歐樹軍：《“看得見的憲政”：理解中國憲法的財政權力配置視角》，《中外法學》2012年第5期。簡言之，中國現代財政制度建設核心是憲法財政化，是憲法中國建設的政治基石。

2021—2050年的30年，既是“后小康社會”和美好生活需要滿足的新時代，又是實現第二個百年目標的關鍵期。國家目的與政府職責，憲法與財政，國家與社會、公民，社會主義制度與社會福利制度等關系，成為衡量國家治理體系和治理能力現代化的最佳標準。“新時代”基本含義是中國已進入現代、開放、多元、民主、自由、福利和高風險現代社會。中國社會主要矛盾由1956年的“階級斗爭為綱”，轉變為習近平式中國“美好生活時代”。(43)劉同舫：《新中國成立以來關于社會主要矛盾的理論爭鳴》，《浙江社會科學》2019年第8期。這意味著新時代中國社會主要矛盾和屬性是以美好生活需要滿足為主題的“現代化美好社會”。中國“現代化美好社會”憲政化特征是多元混合的“公平-民主-福利-市場社會主義”。(44)劉繼同：《試論福利-民主-市場社會主義》，《中共福建省委黨校學報》2005年第5期。鑒于福利概念基本含義是幸福美好生活，憲法法治主要目的之一是發展社會福利制度，發達國家普遍建立“福利國家與福利社會”，因此，中國“現代化美好社會”實質是中國特色福利社會。中國特色現代福利社會建設核心與關鍵是，實現“由國家為主，社會為輔，公民權利虛化”狀況，轉型為“社會為主，國家為輔，公民權利和利益憲法化保障”的美好社會生活秩序。(45)鄭秉文：《社會權利：現代福利國家模式的起源與詮釋》，《山東大學學報》2005年第2期。