突發公共衛生事件中應急物資保障標準化問題研究

熊唯 鄧希妍 李倩 胡昊天 朱雪芹

摘 要：加強突發公共衛生事件應急物資保障建設，是健全完善公共衛生體系的關鍵環節，事關國家長治久安。本文通過梳理國內外突發公共衛生事件中應急物資保障的經驗做法，發現并提出我國應對突發公共衛生事件中尚存的應急物資保障相關標準化問題。

關鍵字：突發衛生事件，應急物資保障，標準化問題

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.05.013

0 引 言

《突發公共衛生事件應急條例》對突發公共衛生事件的解釋為：“突然發生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物或飲水和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”突發公共衛生事件中應急管理水平事關國民福祉安危。應急物資保障作為一項基礎性應急管理工作，保障是否及時有效，對突發公共衛生事件的應急保障效果產生直接影響。自“SARS”危機以來，我國非常重視突發公共衛生事件應急管理能力建設，應急保障能力也相應得到提升。標準化在應急管理工作中發揮了重要的基礎支撐作用。但在2020年新冠肺炎疫情防控過程中，全國各地防疫物資緊缺情況突出，暴露了我國在應對突發公共衛生事件中存在諸多問題：如應急物資儲備不足、分發效率低、運輸不暢、冷鏈物流發展滯后、末端快遞收派難等。經濟全球化背景下，深層次矛盾逐漸凸顯，突發公共衛生事件應急管理難度加大，加之其突發性、復雜性、傳播速度快、影響范圍廣等特點，成為影響我國經濟安全、維護社會穩定的一大威脅。因此，加強應急物資保障標準化體系建設，優化公共衛生應急物資配置，降低物資供應風險，提升應急保障能力是回應構建和諧社會的現實需要，也是推動服務型政府建設的必然要求。

1 突發公共衛生事件中應急物資保障的經驗

2003年“SARS”疫情的暴發，極大考驗了我國對突發公共衛生事件的保障能力和應急水平。疫情之后，黨中央和地方各級政府高度重視公共衛生應急管理工作。中共中央十六屆三中全會對加強應急管理工作作出明確部署，提出“要建立健全疾病信息網絡體系、疾病預防控制體系和醫療救治體系，提高公共衛生服務水平和突發性公共衛生事件應急能力。”對此，我國建立由工業和信息化部負責的應急物資動態儲備有償使用機制，應急物資供應問題得到有效改善，應急處置水平得以提升。但2020年暴發的新冠肺炎疫情，使全國各地普遍出現應急物資緊缺狀況，暴露了我國公共衛生應急物資在調度、儲備和配送方面的不足。對此，通過分析國內外在實踐中應對突發公共衛生事件的應急物資保障的做法，歸納出具有一般性、可推廣性、可復制性的應急物資保障的有效做法和成功經驗，有助于今后解決各類突發公共衛生事件中應急物資保障的難題，對提升應急保障水平、維護人民群眾身體健康和生命安全具有重要現實指導意義。

1.1 國內

（1）應急物資保障體系建設

應急物資的保障體系建設需要覆蓋包括采購、存儲，調配在內的應急物資流轉全流程及其處置程序。2020年2月初的中央深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記強調“應急物資保障體系是重大疫情防控和國家公共衛生應急管理體系的重要支撐，要健全重大疫情應急物資保障制度”。2020年4月底的中央深化改革委員會第十三次會議審議通過《關于健全公共衛生應急物資保障體系的實施方案》，在從國家層面出發，為公共衛生應急物資保障體系提供了指導性建設意見。針對疫情暴露出的防疫物資短缺問題，各省市加大公共衛生應急物資的保障力度，上海、廣東、山東等地陸續出臺多項措施，積極推動建設健全公共衛生應急物資保障體系。

（2）應急物資生產保障

加強企業應急物資生產，推動綠色通道建設，擴大必要的醫療物資應急生產線，有利于實現應急物資的有效供應。疫情期間，寧波市為提升物資生產能力，有序推進防控物資的保障工作，深入調研口罩生產鏈企業資訊動態，實時掌握口罩生產企業產能、原料供應企業產能及各企業擴產改造信息，大力支持制造企業、研發單位投入研發全自動口罩生產線，四次印發市級重點口罩及配套產業鏈企業名單，納入市級口罩生產企業、服裝聯盟轉產企業和區縣級口罩生產企業形成三級聯動的口罩生產體系。

（3）應急物資儲備管理

公共衛生事件應急管理體系中，應急物資儲備是不可或缺的重要組成部分，充足的物資儲備和合理的調度是減少死亡率和提高救治成功率的關鍵。目前中國已基本建立健全了應對突發公共事件的應急物資儲備體系。根據應急管理中的“分級負責，屬地管理”原則，應急物資儲備工作采用統一規劃、分級儲備的形式，由各級政府負責。應急儲備按照“政府實物儲備為主，企業代儲為補充”的模式執行。實物儲備是突發事件發生前預防與應急演練、突發事件發生后的初步響應過程中應急物資的主要來源，對應對突發事件起關鍵作用。應急物資的儲量要求能基本滿足現有人口的應急需求。上海市依據現實需求，按照突發公共衛生事件的類型差異，合理儲備不同類型的應急醫療物資，協調把控應急物資的儲存規模及數量構成，在市、區兩級建設應急醫療物資儲備庫和覆蓋長三角區域的異地儲備庫，保障儲備物資的安全、價值及使用效率。

（4）應急物資調配與維護

國家現代化治理水平的一個重要方面就是應急物資的調配統籌能力。疫情期間，南平市印發《南平市新型冠狀病毒感染肺炎防控應急物資調配辦法（暫行）》，按照各地疫情輕重緩急、物資缺口程度及就近總體原則予以分配應急物資。制定了《衛生應急搶救設備調配使用流程和管理制度》及操作指南，規定醫院在應急狀態下實行“平戰結合”，落實應急保障物資調配機制。與周邊零售類企事業單位簽訂應急物資緊急征用、調配協議，確保突發公共衛生事件中有充足的供應物資。嚴格落實物資使用登記制度，掌握物資去向與使用狀況。此外，健全物資維保的管理制度，在維護工作中有機統一集中與分散、定期與隨機等方法，完善維保記錄。構建儲備維護的信息管理系統，有效調配物資和保障設備正常運行，嚴守應急物資的安全底線和質量紅線。

1.2 國外

（1）美國

美國應急醫療物資國家儲備保障體系較為完善，已建立相應的法律規范體系。為推動應急醫療物資國家儲備保障體系建設，多部門協作建立了覆蓋目標物資選定、基礎設施共享、信息交流分析、應急保障演練等環節的應急物資儲備保障體系。在應急物資管理標準化建設方面，美國在應急物資管理流程及方法上進行了系統的應急物資管理標準化探索。通過災后物資標準化管理，災后物資籌備與調度所涉及的人員、物資及相關程序都進行了統一的標準化規范[1]，各機構職責更加清晰，實現了應急物資采購、配送的流程優化再造，物資保障效率大大提升。

（2）日本

日本作為自然災害頻發的國家，在災害應急物資儲備方面有著成熟的體系和豐富的經驗。應急物資保障相關的法律法規相對完善，已建立應急物資儲備與輪換制度。地方政府對應急物資儲備負責，制定5年應急物資儲備計劃，明確規定了應急儲備物資的數量和儲備條件[2]等內容。

（3）俄羅斯

為有效應對公共衛生危機，俄羅斯建立了以國家首腦為核心的應急管理體制，應急物資儲備體制是應急管理體制的重要組成，資源集中于中央，應急物資采購、儲備、管理由聯邦國家儲備局統一承擔，設立緊急情況部，實行自上而下的垂直管理。在各聯邦建立應對災害儲備機制，儲備食品、日用品、衛生醫療等物資，緊急情況下及時向受害者提供緊急救助[3]。

2 突發公共衛生事件中應急物資保障相關標準化問題

2.1 應急物資保障法規標準體系不健全

目前，國內尚未建立完善的應急物資保障法律標準體系。現存法規立法層次低、權威性不足，缺乏法律法規基礎。另外，一些指導性標準文件過于注重原則性而缺少可操作性。對于應急物資采購、儲備、運輸、調撥、配送等環節均缺少具體指導規范和標準化流程依據，軍、地、政、企在力量與資源融合上缺少可操作化標準。現有國家標準 GB/T 24439-20 09《救災物資儲備庫管理規范》更側重通用基礎性內容，包括救災物資儲備庫管理的內容、要求和工作程序，標準整體內容上相對寬泛；省級層面出臺的《救災物資調撥、使用與儲備管理規范》因要兼顧不同層級和地方對應急物資種類、規模、結構、布局、調撥和使用情況差異，無法在具體操作層面給予更加細化的指導和要求，現有標準無法實現統一科學的指引和管理。

2.2 應急保障管理體制不完善

一是責任主體不明確，缺乏協調聯動機制。國家尚未明確總體應急物資保障的牽頭部門，職能分散，未能形成中央與地方間、相關部門間的聯動機制。由于缺乏統籌規劃，多頭管理、區域割據、政策不一等現象凸顯，應急物資保障鏈條難以一體化運作，采購、生產、儲備、運輸、快遞、倉配割裂，應急保障能力難以提升。

二是應急預案工作發展不平衡。公共安全和應急管理宣傳動員不足，社會公眾危機意識不強，自救、互救能力不高。應急專業科技人才匱乏，應急專家隊伍建設有待進一步完善，基層應急干部和專業技術人員缺乏系統的應急能力和標準化培訓[4]，災情信息獲取不及時，現有的應急救援指揮、通訊技術和設備都相對落后。

三是缺乏頂層設計和響應機制。在生活物資方面，存在短期內價格上漲、部分物資缺乏，儲備不足等問題；在醫療物資方面，存在醫療物資極度缺乏，社會捐贈供需不匹配，醫療物資工廠停工等問題；在醫療后勤保障方面，封城后公共交通停擺，醫院工作人員上下班、吃飯等極不便利。

2.3 應急物資儲備保障能力不足

我國《突發事件應對法》第三十二條規定，“國家建立健全應急物資儲備保障機制，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系”。《國家突發公共事件總體應急預案》規定，“要加強對物資儲備的監督管理，及時予以補充和更新。地方各級人民政府應根據有關法律、法規和應急預案的規定，做好物資儲備工作”。按照法律和應急預案要求，各級政府都有一定的應急物資儲備。但實際工作中，應急物資的儲備保障能力還有所不足，突出表現為：

一是醫療物資供需不平衡。在疫情防控的關鍵時期，防護服、口罩、護目鏡和氧氣供給均存缺口，特別在春節停工放假特殊時期，醫療物資供需矛盾更加突出。

二是部分地區生活物資短缺。由于疫情的原因，各地政府庫存和儲備都準備不充足。食品供應上，冷鮮肉、淡水魚等缺貨嚴重；衛生資源上，民用口罩、消毒液酒精和溫度計基本脫銷。

三是銷售市場開放不足。由于疫情防控需求，大部分農貿市場、菜市場都處于關門歇業狀態，主要依靠大中型超市供應生活物資，造成購物不便，再者工作人員上班交通工具缺乏，人手不夠，難以及時補貨，出現空柜空架現象。

四是特殊人群供應不到位。部分封閉小區、偏遠農村社區居民、在家隔離人員購買物資困難，同時醫護人員、行動不便人群等的生活物資供應存在困難，醫護人員上下班、吃飯等基本問題也安排不完備。

2.4 應急物資運輸保障能力亟待提升

一是物資運輸配送不暢。部分村級道路封死，應急物資出入不便，由于入城檢疫手續繁瑣，存在物資難以入城的情況。在外地貨源組方面，也存在著對湖北車牌的隔離限制，使得司機不愿送貨來湖北，后備貨源組織難度大。

二是配送供需匹配仍不夠精準。代購配送服務的商品種類相對居民生活需求比較單一，主要提供米面肉菜等生活必需品，其他生活物資較少，群眾的多樣化需求難以得到滿足，隨著封閉時間加長，這一矛盾進一步凸顯。

三是套餐和配送矛盾突出，套餐限定金額、限定銷售方式，讓消費者缺少選擇權，不僅不能按需購物，還存在過量銷售現象，另配送速度較慢，一些急需物品如藥品需求難以及時滿足。

2.5 缺乏專業化應急物資保障隊伍

應急物資接收、分發、物流是一項技術含量高的任務，需專業軟硬件、設施設備與人力支撐。無論是各省衛計委還是省市紅十字會，均缺乏大規模物資接收、倉儲、分類、集散的應急經驗和高效物流管理能力，對于疫區醫療機構的需求也不完全掌握[5]。在分配應急物資時，標準不清晰、操作不合理、過程難監督，物資流動堵塞。

2.6 缺少統一的應急物資管理信息系統

盡管相關政府部門、企業擁有各類信息平臺，但部分信息平臺尚未融合聯通，導致各類信息數據尚未做到實時共享，難以對全國應急物資進行大范圍高效率配置。分散化和多部門化的應急物資需求迫切要求建立統一的應急物資管理信息系統，實現物資的集中管理和統一調撥，確保緊要關頭物資拿得出和用得上。

3 對策與建議

3.1 健全應急物資保障法規及標準體系

一是盡快完善應急物資保障相關法律法規，提高應急物資保障法治化水平，提出并執行體制機制、指揮流程、單位協同、職責分工、動員補償、第三方評估等方面的相關法律法規。

二是提高應急物資保障標準體系的可操作性，細化救災物資管理相關標準化規范的內容、要求和工作程序，實現對救災物資的統一指引與科學管理。

3.2 完善應急物資保障管理體制

一是要明確責任主體、健全協調聯動機制。應明確應急物資保障的牽頭部門與執行部門，形成中央有關部門之間、中央與地方之間以及中央、地方與企業之間的聯動機制。

二是要做好各地方、各領域、各人群應急預案工作。做好公共安全與應急管理宣傳動員工作，提高社會公眾意識；培養應急專業科技人才，提高基層干部應急能力；加快應急通訊技術與基礎設備更新迭代。

三是要完善頂層設計與響應機制。以頂層設計為引領，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，建立健全突發事件應急管理機制和部門間協同響應機制，充分發揮政府作用，提高政府應對突發事件的統籌能力和快速反應能力，最大限度保障人民群眾生命安全和維護社會秩序穩定。

3.3 提升應急物資保障能力

一是要提升應急物資儲備保障能力。加大國家對應急物資儲備的資金保障力度，對應急物資生產企業、生活必需品生產企業提供一定的政策支持與資金補貼，關注特殊人群物資供應問題。

二是要提升應急物資運輸保障能力。暢通物資運輸渠道，簡化應急物資運輸車輛檢疫手續，切實了解被隔離群眾需求，減少應急物資以套餐形式及“一刀切”限量出售，配合群眾按需出售，對于急需用品如藥品應加快配送速度。

三是要打造專業化應急物資保障隊伍。聚焦提升應急物資保障隊伍的業務能力和專業素養，加強隊伍的應急保障能力培訓，設計整體化的應急物資管理方案，提高應急物資接收、倉儲、分類、集散等的效率，確保物資補給時效。

四是要建立統一的應急物資管理信息系統。融合聯通相關政府部門、企業擁有各類信息平臺，搭建用于應急物資指揮調度，物資需求信息、物流資源信息、通道及環境信息等實時共享的全國統一大數據平臺，對全國應急物資進行大范圍高效率配置，提高國家應急管理能力的現代化水平。

參考文獻

[1]于雙平，吳東，毛軍文，等.美國應急醫療物資國家儲備保障體系分析[C ] //中國·國際第11屆現代救援醫學論壇論文集.2013：134-136.

[2]胡佳艷.加強寧波公共衛生應急物資保障體系建設的思考建議[J].寧波經濟（三江論壇），2020（7）：26-28.

[3]李鳳荷，蘇政武.拷問各地政府城市應急機制該“急”什么[J].安防科技：安全管理者，2005（1）：3-5.

[4]盧文剛.地方政府應急管理工作存在的問題與改革思路——基于廣東惠州市的研究[J].行政管理改革，2014（5）：56-63.

[5]魏際剛.新時期完善應急物資保障體系總體思路[ E B /OL] .（2020-03-12）[2022-10-10].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1660954329098385395&wfr=spider&for=pc.

作者簡介

熊唯，碩士研究生，助理研究員，研究方向為社會管理和公共服務標準化。

鄧希妍，碩士研究生，高級工程師，研究方向為綜合標準化。

李倩，博士研究生，助理研究員，研究方向為綜合標準化。

胡昊天，本科，職員，研究方向為綜合標準化。

朱雪芹，碩士研究生，職員，研究方向為基本公共服務標準化。

（責任編輯：張佩玉）