公私合作背景下養老服務高質量發展的財政政策

杜寧寧

（華南理工大學 社會工作研究中心，廣東 廣州 510640）

黨的二十大報告指出，中國式現代化的本質要求之一是要實現高質量發展，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。這一界定是中國特色社會主義建設經驗的總結和延續，體現了中國特色社會主義的制度優勢和文明高度。黨的二十大報告同時強調增進民生福祉，提高人民生活品質，進一步將高質量發展的中國式現代化落實在了“為民造福”的執政理念上。根據我國人口發展特點和趨勢，人口老齡化已經成為我國經濟社會發展的總體背景之一，為此，黨的二十大報告、“十四五”規劃和《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中提出了積極應對人口老齡化的國家戰略，為養老服務高質量發展提供了基本遵循和總體規劃。

一、問題提出和文獻綜述

人口老齡化意味著養老服務需求的持續增長，對財政政策和各地實踐提出了嚴峻考驗。為破解養老服務資金缺口，財政資金積極尋求與社會資本合作，公私合作共建養老服務事業成為養老服務提質增效的關鍵策略。養老服務的公私合作模式，是政府與社會資本以特許權協議為基礎，在合作建設養老機構、投資醫養結合項目或提供養老產品、服務等方面形成的一種“利益共享、風險互擔、全程合作”共同體關系。[1]2015 年，民政部《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，明確把公私合作模式推廣應用到養老服務中。此后，《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》《關于推進養老服務發展的意見》等政策文件相繼出臺，將公私合作作為未來養老服務發展的主要驅動力量和破解養老金缺口的重要舉措。戴衛東教授在2018 年分析了民政部兩屆“中國十大創新社會福利政策”案例[2]，發現在案例創新中公私合作輸送福利服務最多，而“公私合作輸送福利服務又受制于財政扶持，財政扶持能夠促進和引導公私合作供給福利服務”[3]。當前，公私合作已經成為公共服務的主要供給模式，而財政政策是政府支持公私合作模式發展的重要手段。

從供給與需求雙側視角梳理現有公私合作財政政策，可以從公共服務的政府供給能力和效率、養老需求滿足程度與質量兩個方面進行歸類：一方面，PPP 模式可以加快融資速度，促進公共產品質量的提升，提高資金使用效率[4]；財政補貼不同模式的激勵效果不同，基于利潤的財政補貼方式激勵效果最佳[5]；公私合作的項目制養老，可以最大程度有效利用、管理、監督養老服務專項財政資金，提高政府投資的效率[6]。另一方面，PPP 模式能夠實現對剩余控制權和索取權的有效配置，進而發揮社會資本在服務質量提升方面的優勢[7]；PPP是一種高能激勵模式，它具有足夠的激勵去控制成本和規避風險，從而提高公共產品的供給效率[8]；財政補貼可以同時滿足項目社會效益最大化目標和私人部門的回報需求[9]；等等。

緩解財政上的壓力是引入公私合作模式的最初動因，然而在推進合作過程中，很多公私合作項目并未實現預期。例如，政府受畸形動因誘惑而怠于做出公私合作項目是否物有所值的客觀評價；在合作項目預算監督上政府傾向于開展博弈性規避行為；“公私合作可能造成政府內部財政分配或政府與社會資本之間財富分配的不當轉移，進而造成資源配置扭曲和資源錯配”[8]等。政社合作中財政目標偏離、融資權責不匹配、社會資本參與率低和服務質量不高等問題日益突出，這意味著進入養老服務提質增效的關鍵階段，促進供給與需求雙側平衡、匹配和對接的財政政策研究亟待加強。

二、財政支持養老服務的政策工具及其運用

（一）供給側：財政投資和稅費減免

1．財政投資。目前，政府投資主要受益領域是養老服務設施建設，主要集中三類設施，即政府直接投資興辦養老機構、建設城市養老服務設施以及由政府專項資金資助的農村社區養老服務設施。在積極老齡化和公私合作背景下，財政投資賦予了基礎養老設施快速增量能力，短期內擴大養老服務的覆蓋面，顯著提升養老服務的供給水平。以廣州市為例，近年來政府積極投資建設公辦養老機構，形成了特色“1＋5”新建項目（廣州市第二老人院和天河、花都、羅崗、南沙、從化新建養老機構）和“1＋6”擴建項目（廣州市老人院和越秀、海珠等六區公辦養老機構擴建工程）等，積極履行政府在養老服務供給上的重要作用。

2．稅費減免。稅費減免從廣義上來說是政府變動稅收和支出以影響總需求的一種財政政策，是政府干預經濟的主要手段之一。“現代稅收作為政府手中直接掌握的經濟杠桿，以其特有的非直接償還性、強制性、規范性特征，在現代市場經濟條件下是一國最為基本且最為重要的收入工具。”[10]我國對養老服務進行稅收優惠扶持一直是稅制設計和財政改革中的應有之義。其中，對養老機構的稅費優惠制度是基于養老機構的性質進行大類區分，實現不同程度的覆蓋，主要涉及領域有三：其一對養老機構提供的養老護理服務免征營業稅；其二對非營利性養老機構建設全免征收有關行政事業性收費，對于營利性養老機構減半征收有關行政事業性收費；其三是養老機構的公共生活類支出的價格優惠。以上優惠稅項涉及增值稅、所得稅、土地使用稅、車船稅、耕地占用稅等；減免費用包括行政事業性收費和價格優惠等。

（二）需求側：財政補貼和政府購買

1．財政補貼。財政補貼是指以直接和間接的方式資助養老特定人群和特定事項。直接補貼是針對特定人群直接給予貨幣和實物，緩解其生活困難，補充購買服務所需費用，提高其養老質量。如根據《廣州市居家社區養老服務管理辦法》的規定，政府提供兩類資助人員每人每月200 元和400 元的服務補貼，其中被評估為重度失能的每人每月增加200 元護理補貼，提高貧困、高齡和失能老人的服務購買能力。間接補貼則主要用于與養老服務相關的人員和事項的補助，例如對養老陪餐服務的專項補貼、對養老行業和職業的就業補貼等。其中政府對社會力量的補貼又可以分為經營補貼和投資補貼，以上措施是政府履行養老保障職能的重要表達。

2．政府購買服務。政府購買服務是以公開招標的形式，確定服務承接主體，簽訂政府購買服務協議，利用社會力量在公共物品和服務上的優勢，彌補政府力量的不足，以提高公共服務供給能力和質量。這種將政府不擅長提供的公共服務職能外包給非政府組織，借助外部資源優勢為政府履行職能所用的方式，降低了公共服務成本，提高了服務效率，同時政府服務職能的外包也能夠積極推進養老服務市場的培育、激發養老服務供給側的活力。可見，政府購買服務是政府轉變職能、推進政社合作、提高財政資金使用效率和提升養老服務質量的重要舉措。

現有財政體系對養老服務的支持從供給側與需求側層面主要基于以上四類工具的運用，在養老機構的建設和運營、服務覆蓋和質量提升、行業扶持和人員培訓等方面投入巨大，政府的主體責任得到了充分展現。

三、供需雙側視角下養老服務財政政策的困境

（一）供給側：財政投資政策缺乏適應性和有效性

1．適應性不足。政府對養老服務給予財政上的支持目前仍以公辦、民營性質作為基本依據，存在“厚公薄私”“公私分明”的現象。誠然，養老服務本身更多屬于公共服務，需要政府主導以滿足國民基本所需，但隨著各類養老機構改革的開展，公建民營、民辦公助等創新式養老機構正在不斷出現，養老機構多重身份性質的混合將成為常態。以養老機構性質作為財政資助的主要標準，越來越多地遭遇身份識別上的障礙，影響了制度的公平性和適應性。有學者認為，政府對民辦養老機構投資的區別對待，間接影響了這些機構的服務提供。[11]為此，需要政府穩步開放財政優惠的覆蓋范圍，調整對民營養老機構的投資政策，為社會資本的流入創造優惠條件。

2．有效性不足。不同類型養老服務所需費用的差異以及公私資本所占比重是財政投資需要充分評估和考慮的問題。目前，我們對養老模式僅做了機構養老、社區養老和家庭養老的大類劃分，財政投入存在對機構養老投入過多、對社區和家庭養老扶持不足的情況，這說明財政僅針對養老服務大類進行籠統支付，對每一類型之下的公私資本所占比例、具體服務事項所需費用、財政投入應占份額等并沒有做精細劃分。缺乏大類之下所需投入的精算，導致公私合作中風險分擔比例與利益補償核算等均缺乏具體依據，實踐中也出現了需要更多投入的資金供給不足、已有一定基礎的又對財政過度依賴的弊端。如一些公辦養老機構過多依賴直接的資金資助和稅收減免，“等、靠、要”思想嚴重，財政資金沒有起到促使養老機構提高服務、拓展績效和激勵投資的作用，反而不斷催生和提高機構的福利期待，使政府背負沉重負擔。

對商業投資模式和涉老服務的補貼也同樣存在有效性不明的情況。財政沒有對社區和家庭養老出現的商業資本運作新嘗試給予有效關注，僅從補貼和福彩公益金中提取一定比例以事項申報的方式資助，一事一議、一事一策的弊端不斷顯現；社會資本錨定新型養老需求而進行的創新開發，尚不能得到政策的充分關注和支持；財政補貼制度沒能很好實現扶持社會資本創新嘗試、提高涉老服務項目可獲得性等政策目標。凡此種種，均體現了財政供給與需求的不對應。

（二）需求側：財政補貼和政府購買無法滿足高層次、多元化養老需求

1．重硬件建設、輕服務提供和重基本需求、輕中高端需求的情況比較突出。目前，財政對養老服務的投入主要體現在養老機構的建設上，這雖體現了普惠型、兜底式養老對覆蓋面的要求，但也說明我國養老服務的財政扶持還停留在“硬件”建設階段，尚無法充分兼顧機構運營與“軟件”配備，即便是作為“軟件”的養老服務提供，也主要集中于老年群體吃穿住行等基本照料。隨著物質生活的普遍改善，這一基本層面的服務已經越來越不能適應老年人中高層次養老服務的需求。

在政府購買中，受財政預算限制，政府對承接主體的選擇更多傾向于價格優勢，而非其服務的專業化水平和服務質量。報價較低的承接主體，為了保持其項目的正常開展和終期結余，無疑會壓低項目成本，使得企業很難聘請到專業化素質較高的從業人員。服務意識淡薄、服務能力較低的非專業人員服務于政府購買項目，導致總體上服務效果不盡如人意。就服務內容看，仍以基礎需求和日常照料為主。例如，居家項目以助餐、助潔、助醫、護理服務為主；社區項目以日間照料、康復文體服務為主；機構項目以為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人購買機構供養、護理服務為主。老年群體亟須的精神慰藉、心理康復等服務，仍鮮見于政府購買服務項目。就服務方式而言，程序化、形式化、固定化傾向極為明顯，預先設定的服務內容、時間、方式和強度等，均不能隨對象需求的改變而靈活做出應對，尤其是面對服務對象高層次服務需求時明顯應對乏力。

2．對老年人多元化服務需求的市場開發缺乏有效激勵。老年人口的持續增加必然會帶來老年消費市場的擴張。有專家預計，自2025 年至2050 年間，老年人潛在的市場購買力可望達到14000 億元至50000 億元的規模，對老年產品的持續需求將會是市場出現的一個重要變化，銀發市場將成為內需市場上不可忽視的重要份額。而現行財政政策對于提供老年服務產品的創意、研發和生產企業，無論是吸引社會資本進入還是對企業稅負優惠方面，幾乎還是空白，財政工具的激勵效應并未充分激發。

四、高質量養老服務財政政策的宏觀定位與角色本位

（一）供需雙側下財政政策的宏觀定位

1．聚焦人民美好生活的需要，為高質量養老服務的獲得提供財政保障。黨的二十大報告指出，必須堅持在發展中保障和改善民生，增進民生福祉，提高人民生活品質。美好生活的向往體現了中國式現代化對人民利益的維護和凸顯，財政為此必須做出調整，在需求側上重點體現滿足人民美好的晚年生活所需，提高養老幸福度。高質量發展同時要求加強財政投資對優化供給結構的關鍵作用，通過細化財政投資發揮政府發展規劃和戰略導向作用，在供給側上著力構建優質高效的養老服務供給新體系。

2．以實現供給與需求的平衡、匹配與對接為核心，兼顧經濟與社會、公平與效益、遠期與近期、宏觀與微觀等政策目標。高質量發展是體現新發展理念的重要方略，關系社會主義現代化建設的全局。由于高質量發展與改革深水區同步關聯，不可避免地遭遇體制與機制上深層次矛盾和障礙，因而對財政政策的前瞻性和協調性提出了更高的要求。公私合作養老服務的財政政策，既要致力于改變現有供需結構性失衡的總體狀況，從養老服務質優價廉、物超所值方面做具體應對，又要協調好彼此關聯又存在沖突的政策目標，體現財政策略的前瞻性和協調性。

3．理順政府與市場的關系，體現財政政策對私人資本的監管與公共投資的雙重功能。在政府職能轉變和公私合作大背景下，政府一方面要“利用高質量發展評價指標引導深化‘放管服’改革，切實發揮好市場在資源配置中的決定性作用，優化適應當前生產力發展要求的制度環境”[12]；另一方面要發揮好財政與社會資本合作中的吸引、激活和監管等工具職能，通過調整雙重功能中的優先關系和平衡關系，體現政府與市場的監管與合作。

（二）公私合作中財政工具的角色本位

1．財政投資應突出公共屬性和社會效益。從供給視角看，對養老服務的財政投資是踐行政府福利的兜底性、保障性投入，以提高民生福祉為目標。因此，財政投資不能陷入商業投資邏輯，按照商業資本的產出考量財政投資回報。易言之，財政投資要首先立足于社會效益，以是否提高了公共福利水平為投資衡量尺度，“發揮財政政策的靶向引導功能”，“將提高養老服務水平納入財稅政策目標”[13]——如果同時能兼顧到經濟收益水平的提高，則投資處于理想狀態。有學者研究發現，對PPP 項目的財政投資可以顯著提高其綜合效益，尤其當商業收益與公共收益重合時，企業的投資實現了帕累托最優狀態。[14]由此可見，即便經濟效益不理想而社會效益很高，財政投資也是有成效的——如果公共資本舍本逐末，因追求經濟效益而損害或降低其社會效益，才是投資的失敗或無效。

2．財政投資的工具價值優先于資本價值。在與社會資本的合作中，財政投資除作為資本參與運營外，更重要的是其財政工具角色的發揮。例如，財政為實現公共目標而主導的項目融資，主要通過直接投資和財政稅收優惠，吸引社會資本參與，提高養老服務的總體供給，起到減少運營投入、降低建設成本、營造良好投資環境等作用。又如，財政對公私合作中的成本和風險給予一定分擔，增加公益項目對社會資本的吸引力，增強其投資信心，這對于良好伙伴關系的建構極具意義。在執行吸引社會資本、營造投資環境的職能之外，財政投資才作為普通商業資本參與運行，按照商業資本的運營享收益、負虧損、擔責任。因此，財政資金要提高投資效率，首先要定位為財政工具，發揮杠桿、激勵、引導和抑制作用，在撬動多元主體、激勵社會資本、抑制資本逐利本性等方面充分發揮導向作用。

3．財政投資須發揮引導角色和監管職能。由于養老服務公私合作項目天然的公益旨趣決定了其不能完全進行市場化運作，需要政府對項目質量和效率予以監管。通常認為，私人產權在生產效率上具有更高的優勢，市場主體按照逐利本性尋求經濟利益回報最大化，而公共產權則在產業布局上更勝一籌，以財政為代表的公權力以規劃、預算、招標和評估等方式設置項目布局、測算服務定價、評估服務效果，還要制定公私協作規范、政府監管細則、財政資金與社會資本的“進入-退出”機制等相關規則，甚至在風險防范、信息共享方面都需要財政有意識地干預和引導，防止公私合作項目異化為社會資本套取財政資金的圈錢手段。財政以其行政職能框定了養老服務的總體布局，實現對社會資本的有效引導和監管，因而這一監管職能應優先于它兼具的市場主體的經營角色。

五、優化現有財政政策推動養老服務高質量發展

（一）疏導資本偏好，提高有效供給

養老服務的公私合作主要是滿足老年人的基本養老服務需求，公共財政優先保障的是失能、高齡、貧困等弱勢老年人，提供的是基本保障型服務。然而，從收益回報看，這部分老年人是服務需求最旺盛而消費能力相對較低的人群，他們并不符合社會資本鎖定目標人群的偏好。實踐也證明了這種邏輯，目前，社會資本的投資方向大多是規模大、目標群體消費能力強、投資收益高的醫養結合、生態養老院等高端創新養老項目，而普惠型、基礎性養老服務則不受社會資本的青睞。可見，政府與社會資本的選擇偏好之間存在一定差距，而政策目標的實現又必須借助社會資本的投入。

回應這一問題的關鍵在于財政政策的精準定位和目標導向，對養老服務投資方向進行分層管理，以“資本需求高”“投資回報長”“短期效益好”等標準界定不同等級，再運用不同的財政優惠政策，疏導和分流社會資本進入相應的等級。例如，對“資本需求高”“投資回報長”的項目加大優惠力度，對“短期效益好”的項目則降低優惠幅度，避免社會資本的“扎堆”現象。此外，科學界定私人投資的合理回報指導線，也被看作是有效影響社會資本選擇傾向的方式。有學者提到應參考“無風險利率、社會平均利潤率、同行業上市公司利潤率、同期銀行貸款利率、投資機會成本、風險補貼率”[15]等因素，保證項目的回報率在合理范圍內。因為商業資本投資回報通常與項目帶來的社會福利存在“此消彼長”關系，如果“私人投資者合理的投資回報率過高，私人投資者在運營PPP 項目時通常過度追求項目的收益性，損耗了基礎設施的公共物品性”。[15]因此，既要對社會資本逐利特性予以肯定和鼓勵，又要調動財政工具對其投資回報率予以必要的監測和指導，如此才能溝通公共政策的福利目標和社會資本的逐利目標，破解公私合作利益分歧和目標相左的迷局。

（二）傾斜薄弱領域，滿足重點需求

1.加強財政對商業養老保險的扶持。社會保險和商業保險制度的互補與銜接目前已經在我國主要城市開展了試點工作，尤其是商業養老保險的開發正在成為社會資本進入社會保障事業的重要實驗。例如，2019年廣州市出臺《高齡老年人照護商業保險實施方案（試行）》，為廣州市戶籍80 周歲以上重度失能老人試行照護商業保險，對符合支付標準和范圍的基本生活照料費用、醫療護理費用，在扣除其他保障制度已經支付的待遇后，居家護理按照85%比例予以支付、機構護理按照70%的比例予以支付，不設起付線。財政在資金緊張的前提下仍大幅度資助商業養老保險的開拓，表現了政府拓展商業養老保險以創新民生保障之路的決心。

2.優化對養老機構的財政補貼標準。對比現行以養老機構性質作為資助標準，文章建議以養老服務項目的性質作為獲得財政補貼的標準。原因是無論公辦還是民辦，在提供的服務內容和服務人群上，實際上已經存在著多重交叉。有些營利性養老機構也在為“三無”老年人、農村“五保戶”等屬于兜底性保障的老年人提供服務，而一些非營利性養老機構，也在提供除基礎服務之外的消費性質的服務項目。易言之，非營利性機構提供的不一定是非營利性服務，營利性機構服務的也不一定都是高端消費群體，這種服務人群和服務項目的交叉滲透，早已突破了理論上的公私分野。從財政投資的價值導向看，營利還是非營利，不應以機構身份識別，而應以其提供的服務性質做依據。在工商和稅務工作機制的支持下，可以合理跟蹤和確定養老機構開展服務的具體屬性，根據其實際經營業務和公益業務的屬性或比例來確定是否屬于財政優惠范圍，提升財政補貼的實效。

3.提高政府購買服務的實效。政府通過與企業、社會組織簽訂政府購買服務合同的形式來提供公共養老服務，其優勢在于“競爭機制、成本控制、社會參與、效率提升”。[16]瞄準老年人群體的養老需求，是政府購買獲得實效的前提，也是供需匹配和供需對接的關鍵。即老年人需要什么，財政才購買什么；老年人最需要什么，財政就首先購買什么；哪些人最需要幫助，財政就優先幫助他們。消費者是政府購買最直接和最主要的利益相關者，“顧客價值是對特定產品和服務的感知利得與感知利失進行權衡后所做的綜合評價”[17]，老年人的需求滿足程度直接決定其服務感知，因而牢牢把握需求導向進行政府購買，才能夠真正使有限的財政資源用到“刀刃”上。以需求為導向的購買要注重老年人需求的科學調研，以及在專業力量指導下的有效需求評估。

4．加強對家庭養老的財政支持。目前，在“機構、社區和家庭”三位一體的養老服務體系內，家庭養老服務的財政支持最為薄弱。未來財政一方面要加大設施的投入、服務的購買等，另一方面還需要探索以稅收優惠作為杠桿吸引和撬動民間資本投資，在設施建設和服務開發上齊頭并進，探索家庭養老服務的新型合作平臺。拓展居家護理、精神慰藉、醫療保健等項目，消除對家庭養老服務供給不充分、不均衡問題，真正將支持的觸角深入到有養老需求的千家萬戶。尤為重要的是，可持續的惠及所有高齡老人的照護制度正在逐步納入國家社會保障體系，亟待獲得更大的財政支持。“長期護理保險制度是老年人享有高質量養老服務的重要保障，是我國新時期養老服務體系建設的重要方面。”[18]財政對老年長期護理保險的資助，是對家庭養老影響最為深遠的投入，是確保老年人有獲得感、體驗感和幸福感的重要投資。

六、建構財政補償機制、法律責任機制和績效評估體系

（一）健全風險控制和利益補償機制

1．項目起步階段的融資風險控制和補償。有研究表明，“前期盈利可以使人的風險偏好增強，還可以降低后期的損失，而前期的損失會加劇后期虧損的痛苦程度和風險厭惡程度”，“社會資本參與養老服務業的意愿取決于風險和收益的大小”。[19]一般而言，政府在項目起步階段需要對合作進行“物有所值評價以及財政承受能力評價，這主要是考察建設項目的融資渠道，以及政府資金的充足性”[20]，以此衡量公私合作項目的預期風險和收益，因而該階段由政府在政策上賦予足夠力度的財政優惠，可顯著提高社會資本的參與意愿，實現提高公共服務供給水平的目的。雖然前期政府多承擔一些風險，但后期隨著項目運營和效益產出，前期的融資風險就可逐步過渡給市場，財政完善項目資產的權屬確認、管理權和分配權的初始設置，是對社會資本投資最好的背書。

2．項目啟動后的運營風險分擔及補償。公私合作的最優目標在于公益價值和經濟價值都實現最大化，供給與需求達到大致平衡。然而在公共項目運營中，始終伴隨的是公益目標和商業目標相悖的問題，因而有學者建議，要引入“合作價值動態平衡”機制，即“在保障公共產品的根本性質前提下，促進PPP 項目公平與效率的動態平衡，在運營階段最大限度開放市場競爭效率邊界，促進公平與效率的動態統一”。[21]公共項目的風險一般根據公私資本投資比例分擔，但基于社會資本抵御商業風險、經營風險的天然優勢，運營中的風險應主要由社會資本承擔。而制度變更和政府違約風險則主要由政府補償，因為“如果發生風險，作為合作者的政府全然脫身，不僅不符合風險合理分配原則，也不利于項目的安全穩定運營”。[22]因此，政府的利益補償機制，是適應公私合作模式特質的、彌合兩種資本旨趣不可或缺的手段。

（二）建構法律責任機制

高質量發展是在法治軌道上的發展。公私合作協議是以保障社會公共利益為基本宗旨的合同，具有顯著的公益屬性。在帶有“準行政合同”屬性的公私合作養老服務協議中，權利與義務的分配在一定程度上偏離了“權責對等”的民事關系法則，政府因其“行政優益權”而賦予了更多以優化治理為目標的監管權力。在公私合作協議日益規范化和法治化的今天，社會資本在踐行契約精神方面顯著提升，違約情況較為少見。在某種程度上，更需要約束的是以財政為代表的政府行政。信息不對稱和畸形動因為公權力尋租提供了土壤，財政監督、財政公開和財政問責，需以行政法、刑法為遵循，堅決追究違法行為的法律責任。同時，與公私合作協議相關的行政合同簽訂、履行、管理和爭議問題，行政合同的優益性與社會資本權利保障問題，項目運營中財政承諾資金不到位、優惠政策不兌現、建設后期保障不及時等行政違約行為，則需要援引行政合同與民事合同相關法律制度予以規范。

（三）完善政策績效評估體系

1．全面實施事前績效評估制度。根據中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》規定，我國現已建立了重大政策和項目事前績效評估機制，并將評估結果作為申請預算的前置條件，實現重大政策績效評估的全覆蓋。事前績效評估從公私合作決策和事項的論證階段就開始發揮作用，補充了過去事前審查缺失的漏洞，發揮“第一道防線”的保護作用，從源頭上減少財政資源配置的低效率。

2.健全全過程財政管理鏈條。除重大事項的事前評估外，還應加強對公私合作項目的全過程財務監管，完善投資專家論證、運營風險評估、合法性審查、事后績效評估以及評估結果的應用等全程管理鏈條，減少決策的隨意性和投資的低效率，提高財政資金使用績效。

3.采用財政計量精算方法。公共財政與社會資本的合作，須堅持財政投入的精算平衡原則，采用科學測算方法，在合理界定政府責任、準確計量各類養老服務的公共投入的前提下，做出科學的財政決策。財政投入上量化標準的采用，有利于“明確財政責任的范圍和數量界限，從而有利于政府正確履行財政責任”[23]，是體現政府財政責任履行能力和程度的重要指標，也是未來財政政策進行調整的重要參考。

4.完善績效評價的程序規則。政策績效評價體系的建構，應在注重體系科學、標準適當、方法專業的前提下，追求評估的程序正義。績效評價應充分發揮決策部門、行業專家、利益相關者和社會公眾的意見，綜合反映政策從設計到實施的全貌，尤其是對于公共屬性強、社會關注度高的事項，要將目標群體的滿意度，即政策受益群體需求滿足程度作為關鍵指標。減少“‘關門預算’、部門利益、本位主義的干擾”[24]，加強預算決策的民主性和參與性。

結語

養老服務的高質量發展是踐行以人民為中心發展思想的必然要求。財政政策對于新時代社會主義市場經濟改革和優化養老服務供需結構具有關鍵作用，公私合作機制的理想建構是通過穩定雙方預期，發揮合作各方的資源優勢形成效益疊加或優勢互補，讓公私合力發揮最大績效，致力于實現“政府減輕財政負擔的同時獲得預期的社會價值，社會資本降低投資風險的同時獲得理想的經濟效益”。同時，風險分擔與利益補償、法律責任厘定和政策績效評估作為反向強化手段，發揮著外部監督和內部制衡的保障功能，有效減少和防范推進中的負效應，合法依規地實現共贏。由此，財政政策才能不斷提供優質高效的養老服務，滿足老年人對美好晚年生活的向往，政府也相應地實現作為公私合作模式“劇作者”和“劇中人”的應達使命。