推進市域協調均衡發展攀登行動的三條路徑

文|湯海孺

杭州自2010年出臺《關于建立區縣（市）協作機制推進城鄉統籌發展的實施意見》、實施“三江兩岸”生態景觀保護與建設工程、推進城鄉區域協調發展以來，在縮小城鄉、地區、收入三大差距方面，取得了巨大成就。2021年《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》賦予浙江先行先試的偉大使命后，杭州又自加壓力，要爭當浙江共同富裕示范區的城市范例。最近，為落實習近平總書記考察浙江重要講話精神，杭州市委十三屆五次全會提出要大力實施包括“加快市域協調均衡發展，擦亮杭州最具幸福感城市金名片”在內的后亞運“十大攀登行動”。

著力規劃引領努力發揮統籌、引領、帶動作用

加強國土空間規劃與發展規劃的協同。以國土空間規劃為基礎，通過生態紅線、永久性基本農田控制線、開發邊界線的劃定，守住保護底線。通過城鎮空間格局的謀劃、交通和市政設施體系以及公共服務設施體系的完善，提高發展上限。以發展規劃為統領，按杭州建設世界名城的目標要求，結合西部地區的資源稟賦，在國土空間規劃的格局框架下，積極謀劃生態保護、功能提升、產業發展等方面的項目，為做強做大縣城，增強發展實力，提供項目支撐。例如，按照杭州“賽”“會”之城的建設目標，除了世紀城、大會展新城之外，在淳安、桐廬等地，可結合亞運會體育場館設施，進一步發展自行車、賽艇、馬拉松、馬術等運動休閑產業。結合產業園區、通航小鎮的建設，積極支持建德航空產業、水產業、生物醫藥、新能源、新材料等新興產業的發展。

加強西部縣城發展，發揮“蓄水池”“攔水壩”作用。針對西部地區生態嚴加保護、產業嚴格審批、人口不斷流失的現象，要落實中央關于“以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設”的重要精神，給西部縣城必要的發展空間，發揮縣城作為阻止縣域人口流失的“攔水壩”、接納周邊鄉鎮、村莊人口流入的“蓄水池”的重要作用。其中，淳安作為浙江省特別生態功能區，保護水源是第一要務，對產業發展有著最嚴格的環境要求。為此，在本地大力發展綠色產業的基礎上，也要充分發揮區域協作的優勢，與杭州中心城區合建科創“飛地”、產業“飛地”。通過異地開發、合作開發，反哺淳安的經濟發展。

加強城鄉合作，促進區域協調發展。例如，結合人防專項規劃中疏散地布局的落實，可以將城鎮社區與鄉村社區結成對子，鄉村生鮮直供城市社區，城市居民可去鄉村旅游、體驗農家生活，建立城鄉產銷共同體、城鄉發展聯合體。平時建立緊密的情感聯系，戰時就可以很自然地切換到疏散地模式。

加強規劃傳導，落實協調均衡要求。結合事權分工，與鄉鎮街道社區界線相銜接，編制好國土空間規劃體系下的詳細規劃，作為審批管理的直接依據。將總體規劃、專項規劃的有關市域協調均衡要求，充分傳導落實到詳細規劃中。結合國土空間規劃“全域、全要素、全過程”的新要求，關注耕地、林地、園地等非建設用地的布局優化、用途管控、效益提升。

以土地綜合整治為突破口，推進共同富裕現代化基本單元建設。因地制宜，通過退耕還林，或退園還耕，或拆房復墾，做好耕地的進出和占補平衡。開展基本農田百畝方、千畝方、萬畝方整治。通過整治，推進農業規模化種植，提高種植效益，也優化村莊、產業用地等布局，提高用地及基礎設施使用效益。

著力部門協同條抓塊統、左右聯動，形成合力

推進規劃、經濟、治理三個單元的協同。規資部門的規劃單元與農業農村部門在推進的強村公司、共富工坊、鄉村振興聯合體以及與民政部門的治理單元相銜接，形成合力。通過多村聯動的鄉村規劃單元編制，引導鄉村從“單打獨斗”到“抱團發展、共同致富”，推動規劃共繪，讓“眾人的事眾人來商量”；生態共保，“守住綠水青山底線”；產業共興，“共富路上不讓一村掉隊”；設施共享，“發展成果為人民共享”；多元共治，落實“四問四權”；實現優勢互補、聯動發展、設施共享、流量統籌等。其中，銜接鄉村振興聯合體，通過強村帶弱村，增強村集體的經濟發展實力，推進產業共興，實現共同富裕；銜接鄉村治理單元，加強組織領導，建立聯合村黨委，支持合理適度地并村發展，推動鄉村社區共治。

推進條抓塊統，形成合力。將條線謀劃的項目，在塊上進行空間整合、時序整合，努力發揮項目建設的整體效益和綜合效益。例如，下山移民的安置要同步落實村民的經濟出路，安排好村留地，用于產業發展。山上空置房屋可以用于鄉村旅游發展，充分利用現有資源，節省投資。同時，結合項目的關聯性，統籌安排建設時序，避免像道路“拉鏈”那樣的重復建設，提高投資效益。

▲ 淳安場地自行車館 張之冰/攝

進一步推進公共服務優質共享。在開展全域未來社區、未來鄉村建設的基礎上，以鄰里中心綜合體的形態，匯聚相關部門管理的公共服務設施，推進社區公共服務設施集成落地。包括系統集成，做好多條線工作統籌的文章，設施共建、相互調濟；功能集成，結合社區人群畫像，因地制宜配置老年友好型、兒童友好型、青年發展型等更精細適配的公共服務設施；實施集成，通過新建、改造、置換、購置、租賃等多種實施路徑，盤活閑置資源，優化設施布局，做實公共服務設施補短板行動；運營集成，做亮多元主體運營模式，引導“公益+微利+經營”功能相互導流助益。

著力機制保障構建動力、協作、合作機制

合力打造家園共同體，優化內生動力機制。以建設美好家園為己任，重視發揮黨建統領作用，加強領導班子建設，改變“等靠要”的依賴思想，變外源輸血為內生造血，增強產業發展的自主能力；從外源型的輸血式拉動，盡快轉向內生型的造血式推動；變被動的“要我干”為主動的“我要干”，在聯村發展中找到自身發展優勢，整合更多資源，實現更大發展。

▲ 全國示范性老年友好型社區范例

合力打造責任共同體，優化在地協作機制。在城鄉結對幫扶的基礎上，疊加鄉村合作、聯村發展，形成“城手拉鄉手”“強手拉弱手”的合作機制，構建城鄉及鄉村兩個共富責任共同體。包括：優化異地間區縣協作、結對幫扶機制，增加結對方選擇的主動性，提高雙方合作的積極性，率先探索在地的未來社區與未來鄉村聯動運營新模式，通過“黨建聯盟、良田共收、產銷共盈、服務共享、人才共用、活動共辦”等方式，推動城市資本人才下鄉，鄉村生態產品進城，加快城鄉資源要素互通共享，合力打造城鄉未來“共富聯盟”，建立城鄉共富責任共同體。構建在地間鄉村共富機制。加強在地間縣企合作，發揮所在鎮街的主動性，積極開展與央企、國企、名企的“大企業大集團服務中心鎮建設”活動，促進科技下鄉、干部技術人員掛職交流，推進駐地規劃師制度，建立對口農產品供應基地、對口休療養基地等。

合力打造合作共同體，優化區域合作機制。在行政邊界地區的鄉鎮、村莊都有對統一規劃、經濟合作的迫切需求。例如，淳安的石林鎮與建德的壽昌鎮，桐廬的蘆茨村與周邊建德、浦江的村莊，都有密切的社會經濟聯系。但由于跨越行政邊界，相互間的資源整合、經濟合作的難度很大。必須構建交界地區的區域合作機制。為此建議：在按行政單元編制各級國土空間規劃的基礎上，應為交界地區的協調發展提供一個工作接口。即在區縣協作辦支持下，以強鎮或強村牽頭組織編制交界地區的協調發展規劃，統一謀劃生態共保、產業共興、設施共建等內容，并將其納入法定的國土空間規劃，保障規劃及項目落地。在區縣協作上，交界地區由于處于各自行政區域的邊緣或城鄉結合部，容易形成管理盲區。又因各自利益不同，容易成為鄰避設施的安放點，或者出現斷頭路，存在社會矛盾隱患。為此，更需要上一級部門進行統一協調、統籌解決。要將交界地區協調發展作為攻堅克難的新任務、新抓手，建立交界地區的經濟聯合體，將彼此利益捆綁起來，形成合作的動力，從而共同推進生態共保、產業共興、合作共贏。但這需要得到上級部門在政策、資金、項目等方面的支持，以促進區域協調發展機制的建立。

推進市域協調均衡發展攀登行動，需要著力推進規劃引領、部門協同、機制保障。通過異地間和在地間兩個方面的努力，充分調動在地方的內生動力和支援方利益共享的積極性，攻堅克難，攀登高峰，促進杭州區域協調均衡發展邁向共富新臺階。