養老服務體系金融支持政策量化研究

梁威，依紹華

（1.商務部國際貿易經濟合作研究院，北京 100710；2.中國社會科學院財經戰略研究院，北京 100006）

引言

完善養老服務體系是部署老齡工作、積極應對人口老齡化的關鍵舉措，而有力的金融支持是落實這一舉措不可繞開的方面。養老服務體系建設長期受到資金不足、融資渠道不暢等制約，在財政資金投入的基礎上，以金融支持等方式構建多渠道資金投入機制是健全養老服務體系的關鍵內容之一[1-4]。發布于2022年2月的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確提出要“拓寬金融支持養老服務渠道”，并對“十四五”時期養老服務體系金融支持政策做出部署。當前我國構建養老服務體系的金融支持政策內容不斷豐富，政策設計關系到老年人口的幸福感與養老服務體系建設進程，也關系到積極應對人口老齡化國家戰略的貫徹落實。基于此，有必要對養老服務體系金融支持政策進行系統分析與評價。

養老服務體系金融支持政策既是養老服務政策的組成部分，也是養老金融政策的組成部分，已有研究分別從兩個方向展開。從養老服務政策來看，金融支持政策屬于優化養老服務發展環境的細分政策，有助于緩解民辦主體的投資成本與經營壓力，豐富低成本的養老服務供給，并激勵社會部門投資該領域[5-6]。近年來，金融支持政策呈現數量增多、力度加大、與財政等其他政策措施協同度提升等特征[7-9]。居家養老領域金融支持逐漸增多[10]，智慧養老[11]、醫養結合[12]等細分領域金融支持政策仍然偏弱。整體來看，金融支持類政策工具仍然占比不高，專業化程度與政策落實細節也有待加強，滿足老年人口金融服務需求的政策工具有待增加[13-14]。就養老金融政策而言，服務于老齡化社會新興需求的養老金融成為細分新領域并起步[15]，養老金融支持政策有利于緩解養老服務融資困境并滿足老年人口的金融服務需求[16]。養老金融支持政策中環境型工具超過六成，政策注重市場化導向，以發揮各金融機構主體積極性助力養老服務產業發展[17]。整體來看，養老金融政策支持力度偏弱，政策設計趨于保守，與政策執行相關的細則較少[16,18]。

綜上可以看出，養老服務體系金融支持政策研究初具基礎，政策工具理論被較多應用于養老服務與養老金融政策分析[6,14,16,19]。但是在養老服務政策與養老金融政策兩個領域的已有研究中，金融支持政策僅作為組成部分，鮮有學者對其展開專門地、系統地研究。老齡人口存量與增量“雙高”使得我國面臨尤為嚴峻的老齡化挑戰，完善金融支持政策是應對該挑戰中的關鍵一環。由此，本文在已有研究的基礎上，基于政策工具視角系統研究金融支持政策，立足于完善養老服務體系。結合養老金融的概念界定，本文研究的養老服務體系金融支持政策包括面向老年人口和養老服務機構兩種服務對象的金融支持，分別對應養老服務金融和養老產業金融支持政策，前者注重引導養老服務金融供給適配老年人口的多樣化養老服務需求，后者旨在緩解養老服務機構的融資困境。養老服務體系的金融支持政策工具類型如何分布？政策工具與具體對象及戰略如何銜接？政策工具需要做出何種調整？圍繞以上問題，本文采用“工具-對象-戰略”框架多維度分析政策內容，基于研究發現提出針對性的建議，為完善養老服務體系金融支持政策提供參考。

一、研究設計

內容分析法是對顯性內容按照要素進行規范拆解并統計頻次，進而以量化特征表達文獻內容本質的研究方法[20]。本文采用此方法，以政策工具為核心要素拆解金融支持政策內容，基于數量特征剖析政策本質。參考劉偉（2014）[21]總結的確定問題、選擇樣本、確定分析單元、編碼及驗證、數據分析等步驟，本文按照以下步驟展開研究。首先，基于養老服務體系金融支持政策特征，構建以政策工具理論為基礎的分析框架，確立文本內容分析維度。然后，篩選政策文本分析樣本，對政策文本內容進行編碼并檢驗，確定文本內容分析基本單元。最后，對文本內容按照關鍵詞和句意進行要素拆解與多維度頻次統計，量化政策工具特征。

（一）“工具-對象-戰略”三維分析框架構建

養老服務體系金融支持政策是一個復雜、多維、綜合的政策體系，政策設計以服務于積極應對人口老齡化的國家戰略為導向，圍繞“為誰以何種工具提供金融支持”這一核心問題展開。由此，本文構建“工具-對象-戰略”的三維分析框架對政策文本進行多維評價，基于政策工具視角研究養老服務體系金融支持政策。

1.工具維度。應用政策工具理論分析養老服務政策的已有文獻較多采用環境型、供給型和需求型的政策工具三分法，其中，金融支持類政策被納入環境型政策。為專門研究金融支持類政策，本文需要選擇其他政策工具分類方法。在反復閱讀有關政策文件之后，發現政策文本呈現出由低到高的政府參與程度。因此，豪利特等（2006）[22]提出的自愿型、混合型和強制型政策工具分類方法具有可行性與適用性。參考朱春奎（2011）[23]總結的政策工具包，結合養老服務金融支持政策文本，本文構建了包括3類政策工具、10類政策子工具的金融支持政策工具包。其中，自愿型政策工具是指市場機制作用下金融機構以獨立或者與社會部門聯合等方式為養老服務機構或老年人口提供金融服務，強調政府干預偏弱狀態下金融系統的自主支持，包括家庭和社區、自愿型組織和市場化三類子工具。強制型政策工具則是政府直接為養老服務體系建設提供融資支持，或者以標準、規則等方式對該領域的金融支持做出強制規定，包括規制、直接提供、命令與權威三類子工具。混合型工具介于二者之間，強調政府、金融機構與社會部門等多方合力，為養老服務體系建設提供融資等支持，其中金融機構是提供支持的最終決策方，可分為信息與勸誡、補貼、契約和誘因型工具4類。表1對工具含義及示例進行了詳細說明。

表1 養老服務體系金融支持政策工具分類

2.對象維度。金融支持圍繞養老服務體系建設的金融服務需求展開，以直接服務對象為分類標準，政策內容可分為直接服務于老年人口和養老服務機構兩種類型。基于此設置政策工具的對象維度，分析當前引導金融支持養老服務不同對象的政策工具分布。

3.戰略維度。金融支持政策通過工具引導養老服務體系建設的資金等資源流向，以服務于積極應對人口老齡化國家戰略為最終導向，由此，政策工具與戰略的匹配程度是衡量政策設計完善程度的重要方面。戰略可被拆分為多個具體政策目標，在十八大以來的政策文本基礎上，參考經典文獻對養老服務戰略與政策目標的總結[6,24]，本文確立了開放養老服務市場、發展社區居家養老服務、提升農村養老服務、推動智慧養老、推動醫養結合、完善養老保障、發展養老服務消費7大具體政策目標，構成金融支持政策戰略維度。

（二）政策文本選取與編碼

十八大提出了事業和產業雙線協同供給養老服務的新思路，這一戰略部署貫徹至今，成為近10年來我國養老服務體系政策設計的中心思想。2013年《關于加快發展養老服務業的若干意見》一文對養老服務產業發展首次做出戰略部署，提出要求金融機構以適老理財產品開發、服務創新等方式支持養老服務產業發展，初步確立了養老服務體系金融支持政策框架，在此基礎上政策內容陸續完善。由此，本文以此份文件發布為起點，以中國政府網等政府官網和北大法寶檢索平臺為政策文本來源，篩選政策文本分析樣本。

考慮到養老服務體系相關文件數量較多，其中并非每份文件都與金融支持相關，本文確立了以下幾點篩選政策文本的原則，以保證所選取的政策文件具有代表性且不產生遺漏：（1）政策發布單位為中共中央、國務院、國家發展和改革委、民政部、中國人民銀行等中央政府部門；（2）選取意見、通知、規劃、實施方案等綱領性文件，圍繞頂層設計而非具體落實方案展開分析；（3）文件明確提出金融支持養老服務體系建設的舉措，過濾掉對其略有提及或舉措模糊的文件。基于這三點原則，最終篩選出2013年9月至2022年2月的34份金融支持政策文件。

以34份政策文件為分析樣本，進一步確立基本分析單元，對其編碼并作為本文的政策文本內容分析條目。為保證編碼的科學性，本文采取三輪編碼。第一輪編碼采用統一編碼，納入所有文本內容。該輪編碼發現，金融支持政策在大多數政策文件中篇幅較短，較高比例的政策文本單元與本文主題相關性不高。由此，研究團隊分為兩組，分別進行第二輪編碼，篩選并保留金融支持養老服務體系的政策文本，按照“政策文件編號-文本內容編號”規則進行編碼。最后，研究團隊對第二輪編碼結果進行復核與信度檢驗，保留一致文本編碼，對不一致的部分進行內部討論與外部征求專家意見，形成第三輪編碼結果。最終，本文從34份有關政策文件共計約25萬字目標文本中提取養老服務體系金融支持政策的237條分析單元，作為政策文本內容分析基本單元（表2）。

表2 養老服務體系金融支持政策文本編碼

二、政策文本量化分析

在政策文本編碼基礎上，應用“工具-對象-戰略”分析框架，按照相同或相似原則，對政策文本內容分析單元進行頻次統計，量化現有政策內容中不同工具類型的分布特征及銜接情況。

（一）工具維度分析

按照政策工具類型維度，對237條政策文本內容進行不同工具類型的頻次統計（表3）。統計結果顯示，金融支持養老服務體系建設的政策工具類型分布由高到低為混合型、強制型和自愿型，所占比例分別為55.7%、26.6%和17.7%。金融支持養老服務體系的混合型工具與自愿型工具之和占比近3/4，這說明政策注重發揮市場機制作用，強調營造良好政策環境以引導金融系統對養老服務體系的自發支持，這與當前構建服務型政府和推動養老服務產業與事業協同發展的兩大政策導向均有所匹配，也考慮到了資本逐利性需求。同時，約1/4的強制型政策工具也被納入政策設計中，這適配于養老服務公益性的本質特征，政府始終在養老服務體系建設中起到主導作用。由此可知，政策設計考慮到養老服務公益性與資本逐利性矛盾并做出平衡，工具類型分布較為合理。

表3 養老服務體系金融支持政策“工具”維度頻次與占比分布表

從政策子工具分布來看，“信息與勸誡”是最主要采用的政策子工具類型。自愿型政策子工具以“市場化”為主，主要包括支持市場機制作用下保險公司等投資養老服務、金融機構為具備一定實力的養老服務企業上市融資提供服務等。“信息與勸誡”是最高頻的混合型政策子工具，該子工具的頻次也遠超于其他幾類政策子工具，這呈現出政府以有限干預倡導和鼓勵金融支持的政策導向。政府明確支持方向，同時以金融系統自發決策和落實為主，這有助于降低政策成本，符合胡德提出的政策工具選擇有效性原則[23]。“補貼”“契約”和“誘因型工具”三類混合型政策子工具使用頻次不高，分別為9次、11次和9次，“補貼”“契約”和“誘因型工具”需要為金融支持提供實際的激勵，需要付出高于“信息與勸誡”的政策成本，混合型政策子工具的分布說明政策設計中成本節約是主要考慮因素。強制型政策工具中，“規制”“直接提供”和“命令與權威”三類子工具分布較為均衡，其中，養老服務體系的復雜性使得“規制”子工具的內涵較為豐富，既包括特別允許該領域的金融支持政策創新等促進機制，也包括對金融支持負面措施的監督、處罰與禁止，該子工具類型的使用頻次為26次。“直接提供”主要包括政府出資產業投資基金和開發性金融機構提供的金融支持兩種類型，其中政府是為養老服務體系建設提供資金支持的主要決策方。

（二）“工具-對象”維度分析

加入對象維度，進一步分析服務老年人口和養老服務機構的金融支持政策工具特征（表4）。面向養老服務機構的金融支持政策工具數量與多元化程度均高于老年人口，這源于養老服務領域投資回報周期長、主體發展不充分等因素影響下，金融機構提供融資等支持缺乏市場激勵，因而更迫切要求政策支持。相較而言，養老服務金融市場潛力較大，金融機構具備自發服務老年人口的內在動力。

表4 養老服務體系金融支持政策“工具-對象”維度頻次與占比分布表

從引導金融支持養老服務機構的政策工具分布來看，自愿型、強制型和混合型政策工具頻次分別為39次、40次和103次，混合型政策工具頻次最高，表明政府試圖以有限干預引導金融體系自發支持。10種政策子工具均被納入政策設計中，工具類型較為多元，分屬于混合型、自愿型和強制型，其中“信息與勸誡”“市場化”和“直接提供”是使用頻次最高的三種政策子工具。

從引導金融支持老年人口的政策工具分布來看，自愿型、強制型和混合型政策工具頻次分別為3次、23次和29次，強制型和混合型政策工具占比較為接近，自愿型政策工具使用較少。5種政策子工具被納入政策設計中，“信息與勸誡”的使用頻次最高，這為養老服務金融發展中的市場機制作用預留出較大空間。除此之外，“規制”頻次也較高，政策內容主要為對養老服務金融產品的規范、監督和負面懲戒，該類政策子工具在近兩年政策文件中的頻次上升，體現出進一步加強老年人口權益保護的動態調整過程。

（三）“工具-戰略”維度分析

政策工具是服務于政策目標的手段，加入戰略維度構建二維框架，分析金融支持政策工具與積極應對人口老齡化戰略的適配情況（表5）。

表5 養老服務體系金融支持政策“工具-戰略”維度頻次與占比分布表

開放養老服務市場是金融支持政策服務的主要目標，在所有政策文本中占比54%，這說明金融支持主要被作為引導社會資本投入養老服務的間接推動力，完善金融支持環境以期助推養老事業與產業協同發展。服務此目標的自愿型、強制型和混合型政策工具分布頻次分別為28次、29次和71次，分屬于三類政策工具的“市場化”“直接提供”和“信息與勸誡”為最高頻使用的子工具。發展養老服務消費也是金融支持政策服務的主要目標，在所有政策文本中占比17.7%，呈現出推動老齡消費和發展銀發經濟的政策導向。其中，強制型政策工具被高頻使用，并以“規制”政策子工具為主。完善養老保障這一目標的頻次在所有政策文本中占比12.2%，其中約七成使用混合型政策工具，這說明政府著力于協同金融機構、社會部門等多方資源，來分擔政府直接承擔的養老保障壓力。除了以上3種政策目標之外，金融支持政策服務發展社區居家養老服務、提升農村養老服務、推動智慧養老和推動醫養結合4大目標的頻次相對較低。

三、結論與建議

養老服務體系建設是由政府主導、社會部門參與等多元主體協同的復雜過程，不同所有制市場主體在實施過程中分別面臨機遇、困境與變革挑戰，彼此之間也存在沖突與合作。作為主導部門，政府引導金融支持是明確政府與市場邊界前提下基于融資困境與金融服務需求做出的制度安排。本文基于34份政策文件中提取的237條政策文本，構建“工具-對象-戰略”三維框架，透視養老服務體系金融支持政策的特征與薄弱點，并提出針對性的政策建議。

（一）結論

1.政策特征。一是養老服務體系金融支持政策較為健全，政策工具較為多樣，政策工具呈現為以混合型為主、自愿型與強制型為輔的結構特征。這一分布結構體現出政府平衡養老服務公益性與資本逐利性矛盾的政策設計出發點，以期通過政府有限干預和引導，最大限度發揮金融機構提供服務的積極性，因此具有合理性。二是引導金融支持養老服務機構的政策工具頻次較高，引導金融支持老年人口的政策工具布局較為合理。政策設計考慮到了養老產業金融市場化發展缺乏動力，政策嘗試對養老服務機構的融資困境做出回應。政府引導金融支持老年人口的政策規制力度加大，嘗試為金融領域老年人口權益保護提供政策層面的解決方案。三是金融支持政策主要服務于開放養老服務市場和促進養老服務消費的目標。一方面，通過加強金融支持優化經營環境來吸引社會資本投入；另一方面，對老年人口的金融服務等消費需求上升做出回應，支持銀發經濟發展。

2.政策薄弱點。一方面，政策設計對金融機構執行政策的激勵偏弱。混合型政策工具中，“信息與勸誡”子工具使用過多，以“鼓勵”“號召”“呼吁”“宣傳”等溫和引導金融機構提供服務利于節約政策成本，但不足以形成金融機構落實政策的充分動力，疊加養老服務產業發展滯后的現實背景，金融機構或將消極執行政策。自愿型政策工具中，“直接提供”子工具占比不高，政策性金融支持力度不足。強制型政策工具中，“補貼”“契約”“誘因型工具”子工具使用不足。

另一方面，金融支持政策與養老服務體系建設戰略匹配精準性不足。金融支持政策側重于整體環境優化的模糊支持，精準匹配社區居家養老服務、農村養老服務、智慧養老和醫養結合等重點政策目標的金融支持力度偏弱。

（二）政策建議

基于以上問題，可以通過調整政策工具的選擇與運用，進一步完善養老服務體系金融支持政策。

一是通過增加“規制”“直接提供”等強制型政策子工具和“補貼”“誘因型工具”等混合型政策子工具，加大養老服務機構的金融支持政策力度。金融支持養老服務機構實踐進展緩慢，有必要以促進政策執行為導向調整政策工具類型。一方面，增加“規制”強制型政策子工具，出臺應收賬款等抵押貸款支持細則，特許適應養老服務產業發展特征的金融支持方式創新。增加“直接提供”強制型政策子工具，加大開發性金融機構對養老服務體系的支持力度，發揮好專項貸款作用。另一方面，增加“補貼”“誘因型工具”混合型政策子工具，簡化投資審批程序，建立金融機構與征信機構、融資擔保機構等主體的合作機制降低金融支持風險，健全財政貼息、風險補償等機制，通過利益留存、成本節約等激勵金融機構發展養老產業金融。

二是圍繞服務社區居家養老、農村養老、智慧養老和醫養結合等養老服務體系薄弱環節，強化金融支持政策工具的銜接。加強商業銀行、保險公司等金融機構在支持社區居家養老服務、農村養老、智慧養老和醫養結合領域的主體責任，探索增加考核標準、命令執行等強制型工具。引導金融支持政策向社區居家養老服務、農村養老、智慧養老和醫養結合領域發展較好的主體傾斜，推動連鎖化、品牌化運營。加強社區居家養老、農村養老、智慧養老和醫養結合等領域民辦主體的金融政策支持力度，綜合運用多種政策工具類型緩解民辦主體融資困境。

三是探索自愿型和強制型工具組合使用，進一步完善對老年人口的金融支持政策。政策設計有必要隨著政策環境變化而相應調整，適應服務消費發展和居民金融素養提升等趨勢，引導服務老年人口的金融政策工具也需要持續優化。豪利特等（2006）[22]提出的政策工具選擇模型認為，政策工具可以互相組合以形成合力，政策子系統復雜程度高、國家計劃能力強的情況下，可更多采用“市場化”工具優化資源配置。養老服務金融是一個涉及多元主體、鏈接多元產業、存在多種潛在沖突的復雜系統，基于該領域的復雜程度，可以“規制”等強制型政策子工具明確負面清單和處罰措施，在設置好市場化邊界的基礎上增加自愿型政策工具以加快養老服務金融市場化進程，優化供給更好滿足老齡化社會的金融服務需求。