經濟增長目標對基礎設施投資空間錯配的影響研究

張明源

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110001）

改革開放以來，投資一直是拉動我國經濟高速增長的主要動力，而以交通、通信、能源、水利等為代表的基礎設施建設投資在其中扮演關鍵角色，基礎設施投資占GDP的比重從1985年的4.9%攀升至2018年的22%。基建投資一直是各地方政府實行擴張性財政政策的主要政策手段，在西部大開發、振興東北老工業基地、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大區域發展戰略中，基建投資也至關重要。2022年以來，面對突如其來的經濟壓力，中央工作會議進一步把基建投資列為積極財政政策的首選政策工具之一。

經過測算發現①，我國南北方地區對于基建投資政策的態度并不一致。觀察圖1的基建投資存量分布差距圖后發現，基礎設施投資在我國南北方地區分布并不協調，盡管基礎設施存量南方比北方規模更大，但是從人均角度來看，南方地區人均基建投資存量只有北方地區的0.78。基建投資既然是有效拉動經濟增長的政策手段，在面對實現經濟增長目標的壓力下，自然而然地成為各地方政府共同的政策選擇，基建投資應該大幅增長。但結合上文事實來看，我國北方地區更傾向于利用基建投資政策，而南方地區并沒有。南方地區的基建投資收益率更高，且缺口更大（郭鵬飛等，2020）[1]，但基建投資資源更多地分配到北方地區，基建投資出現了區域空間錯配，這其中的內在機制值得探求。

圖1 基礎設施投資的存量分布差異（南方/北方）

既然基建投資可以拉動經濟，那么為什么相對于北方地區，南方地區并沒有進行足夠的基建投資？這種分布差異和其中內在機制是本文關注的重點。在此背景下，本文具有以下三點貢獻：第一，現有關于政府行為與基建投資的研究缺少從經濟計劃角度的討論，本文從經濟增長目標角度豐富了現有關于經濟增長與基建投資關系的研究。第二，本文將經濟增長目標、政府競爭和基建投資納入統一分析框架，論證了政府競爭情況下，地方政府經濟增長目標約束對基建投資的影響。第三，本文對我國區域間基建投資空間錯配的成因進行了一定探討，并對其內在影響機制進行了理論分析。

一、文獻綜述與研究假說

現有文獻對于基礎設施投資的研究汗牛充棟，但是近年來學者才關注投資的空間錯配問題。有學者經過測算已經發現我國基礎設施存量存在一定的空間錯配。胡李鵬等（2016）[2]是最早測算發現我國西部地區的人均基礎設施存量顯著超過東部和中部地區。金戈（2016）[3]的估算結果也表明我國當前基礎設施存量分布并不均衡。郭鵬飛等（2020）[1]測算我國基礎設施資本回報率后發現，盡管我國西部地區的基礎設施回報率長期處于低位運行，但是這并不影響該地區基礎設施存量的積累。陸銘（2020）[4]用一系列研究指出當前我國存在資源的區域空間錯配，這是中央政府區域發展政策造成的配置扭曲，也進一步桎梏了我國經濟增長潛力。究竟是哪些因素造成了我國基礎設施投資的空間分布存在扭曲？地方政府作為當地經濟增長的直接責任人，對于可以有效拉動經濟增長的政策選擇出現區域異質性，很可能與地方政府自身的目標約束有關。所以，本文認為從地方政府自身出發找尋原因具有一定的意義。

近年來，涌現出很多文章強調政府經濟增長目標管理對于經濟增長影響的研究。徐現祥和劉毓蕓（2018）[5]的研究表明，從全球范圍來看，制定增長目標與實現經濟增長具有顯著關聯。在我國政治背景下，經濟增長目標的實現與否與政治生涯直接掛鉤，是“晉升錦標賽”機制的直接體現。劉淑琳等（2019）[6]認為在這種“錦標賽”制度下，政府會通過指導規劃等方式確保目標實現。廖茂林等（2018）[7]認為面對這種保增長的壓力，自上而下的行政體制會進一步加大經濟增長壓力。所以，余泳澤和潘妍（2019）[8]認為這種層層加碼會使政府進行短視化的投資和重復性建設，以保證完成對增長目標的許諾。王賢彬和黃亮雄（2019）[9]認為以上這些政府行為不僅受到本地的經濟增長目標影響，還會受到來自周邊地區增長目標的壓力。徐換歌和蔣碩亮（2020）[10]認為在經濟增長目標約束下，地方政府會擴大基本公共服務支出規模，但也會表現出“輕公共服務”的偏好。

綜上，本文提出假說1：經濟增長目標的壓力會激發地方政府對基建投資的依賴，且政府競爭會強化這種影響。

基建投資在很長時間一直在拉動我國經濟增長進程中扮演重要角色。但是，隨著投資存量的提升，投資回報率下降，基建投資的行為可能并不長久。伴隨著我國經濟結構轉型，從制造向服務的轉換對地方政府提出了更高要求，單純通過基建投資拉動經濟與經濟結構轉型的趨勢相悖，甚至可能阻礙經濟增長。

所以本文提出假說2：地方政府經濟增長目標對基建投資的促進作用呈現“倒U形”特征，經濟結構轉型后經濟增長目標對基建投資的推動作用弱化。

地方政府通過基建投資完成制定的經濟增長目標，但是政策的實行依賴于各區域自身的財政稟賦與發展能力。我國南北區域分化嚴峻，造成不同地區的政府財力和政府行政能力差距懸殊。對于發達地區而言，由于市場經濟更加完備，不再依賴于政府投資帶動經濟增長，而是可以發揮經濟增長目標的政策指引效果，為市場主體提供更好的經濟預期，實現經濟增長。而欠發達地區落后的產業結構與發展能力使該地區政府不得不依賴于基建投資，這進一步削弱了地區的增長潛力，使區域發展出現“馬太效應”。

最后，本文提出假說3：經濟增長目標對基建投資的促進作用呈現區域異質性，且自我國跨越經濟結構轉型門檻后，地方產業結構的差異造成了南北政府面對經濟增長壓力時對基建投資政策的不同態度。

二、模型與數據

（一）計量模型設定

為檢驗經濟增長目標是否影響地方政府基礎設施建設投資，本文設定如下回歸方程：

其中，i表示省份，t表示年份，u用于控制地區固定效應，γ用于控制時間固定效應，?it為隨機誤差項。investmentit表示基礎設施投資，targetit表示經濟增長目標，Xit是控制變量集合，分別包括貿易開放度、人力資本水平、城市化水平、產業結構特征、人口特征和財政分權程度共6個控制變量。

為了考察省級政府的經濟增長目標設置對基礎設施建設投資的影響，在（1）式的基礎上加入地方政府競爭與經濟增長目標的交互項。即：

其中β3是地方政府競爭對經濟增長目標的調節效應，如果考察經濟增長目標對基建投資的影響則需要考慮上述調節效應對β1的影響。

（二）變量描述與統計

本文使用2004—2018年中國31個省、直轄市和自治區的平衡面板數據，主要指標及其數據來源如下。

1.被解釋變量：基礎設施投資數據。本文將“電力、煤氣及水的生產和供應業”“交通運輸、倉儲和郵儲業”“信息傳輸、計算機服務和軟件業”以及“水利、環境和公共設施管理業”4個行業定義為基礎設施行業，對于這4個行業的投資即為基礎設施建設投資。本文利用CEIC數據庫匯總計算基礎設施投資流量數據進行基準回歸，根據金戈（2016）[3]、胡李鵬等（2016）[2]的方法計算得出基礎設施投資的存量數據進行穩健性檢驗。所有投資金額均為經過固定資產投資價格指數去除價格效應后的實際數據，以2004年為基準年份。

2.核心解釋變量：經濟增長目標（target）。主要通過搜索省級政府年度政府工作報告而獲得。《政府工作報告》是地方政府的正式施政綱領，具有較強的權威性，能反映出政府對某項指標任務的公開承諾，同時，它還是未來對政府各職能部門考核的基礎

3.控制變量。表1、表2分別是被解釋變量、解釋變量和控制變量的描述與統計，實證回歸過程中分別對人均基礎設施投資、政府競爭、人力資本水平和人口總量分別進行對數化處理，以消除變量規模差異帶來的回歸誤差。

表2 變量描述與統計

4.數據來源。核心解釋變量經濟增長目標來源于《政府工作報告》的相關表述，徐現祥等（2018）[5]對此做出了極大貢獻，該數據來自中山大學IRE研究中心的網站。被解釋變量人均基礎設施投資是根據CEIC數據庫中行業固定資產投資數據，依照胡李鵬等（2016）[2]的方法計算而來。其余控制變量皆來自WIND數據庫與CEIC數據庫，具體測算方法見表1。

表1 數據描述

三、實證回歸分析

首先根據Hausman檢驗結果支持固定效應回歸方法，并實證研究2004—2018年地方政府經濟增長目標對基礎設施投資的基礎效應，考慮到存在一定的內生性問題，本章再用工具變量法以及更換變量的方法對研究結論進行一系列的穩健性檢驗。

（一）基準回歸

表3報告了經濟增長目標對基礎設施投資的雙重固定效應回歸結果。其中，（1）（2）列分別報告了不加入控制變量和加入控制變量后經濟增長目標約束對基礎設施投資的影響。根據結果來看，當不加入控制變量時經濟增長目標每增加1%則會促進1.035%的基礎設施投資，加入控制變量后經濟增長目標每增加1%則會促進0.438%的基建投資，結果均通過了最高水平的顯著性檢驗。當列（3）進一步考慮地方政府間競爭時，本文發現政府間競爭會促進地方政府的基建投資。結合政府競爭對基建投資的效應，經濟增長目標每增長1%則會促進基建投資增長0.535%②。這說明地方政府面對經濟增長目標的壓力，會主動通過增加基礎設施投資實現經濟目標，且政府間競爭會加劇對基建投資的依賴，基建投資成為實現經濟增長目標的主要手段之一。列（4）是利用滯后一期的經濟增長目標作為工具變量的回歸結果，結果證明經濟增長目標對于基建投資的促進作用十分顯著。基準回歸結果證明了假說1，即經濟增長目標的壓力會激發地方政府對基建投資的依賴，且政府競爭會強化這種影響。

表3 經濟增長目標對基礎設施投資的影響

從控制變量來看，教育水平、貿易開放度、城市規模與財政分權程度均會促進政府的基建投資，而產業結構升級則會抑制基建投資，這是由于第三產業的發展會擠出政府對第二產業的投資。

（二）穩健性檢驗

盡管本文通過雙重固定效應回歸證明了假說1的成立，但是經濟社會指標之間的關系千絲萬縷，可能會存在回歸結果的偶然性，因而對實證結果的穩健性檢驗必不可少。本節分別通過變換被解釋變量（基建投資）和核心解釋變量（經濟增長目標）的識別方法，進一步檢驗基準實證結果的穩健性，結果見表4。

在表4中，列（1）是將基建投資變化率作為被解釋變量的新識別方法。根據結果看出，經濟增長目標會提高基建投資變化率的增長，經濟增長目標每增加1%則會提高地方政府基建投資增長率的0.165%。列（2）是采用投資率衡量被解釋變量，即人均基礎設施投資占人均GDP的比重來度量投資，從結果可以看出，經濟增長目標每增加1%會使投資率增長0.126%。列（3）是本文利用估算的人均基礎設施投資的存量數據作為被解釋變量的回歸結果，即經濟增長目標每增加1%則可以使人均基建投資存量增長0.176%。更換被解釋變量的回歸結果均證明了地方政府制定的經濟增長目標的確導致了政府基建投資規模的擴張。

表4 穩健性檢驗回歸分析

另外，采用不同的核心解釋變量識別方法同樣可以證明該結論的穩健。一旦經濟增長目標確認，就會成為地方政府官員面臨的首要目標，當經濟增長目標與潛在經濟增長率差距較大時，地方政府官員會面臨更大的壓力（劉淑琳等，2019）[8]，可能會進行更為激進的基建投資政策。列（4）是將“當年的經濟增長目標/上年的實際經濟增長速度”衡量經濟增長壓力，結果顯示，當地方政府面對經濟增長壓力時會通過增加基礎設施投資以完成增長目標，經濟增長目標每增加1%會使基建投資增加0.35%。

穩健性檢驗結果表明，雖然政策的影響效應有區別，但是并沒有發生根本性扭轉，實證結果再一次證明了假說1的成立。

四、異質性分析

至此，本文的研究發現與假說1一致，在2004—2019年間，地方政府制定的增長目標顯著促進了基礎設施建設投資。接下來繼續通過異質性分析驗證假說2與假說3。

表5第（1）列是我國北方各省份經濟增長目標對基礎設施投資的回歸結果，即經濟增長目標每增加1%則會提高0.556%的基礎設施建設投資。相比之下，列（2）顯示我國南方地區經濟增長目標每增加1%會促進0.427%的基建投資。經濟增長目標對北方地區的促進作用大于南方地區，這體現了我國北方地區受限于經濟活力與經濟增長潛力有限，為了達到經濟增長目標，不得不通過投資拉動經濟增長。盡管經濟增長目標對于南方地區的基建投資也具有顯著的拉動作用，但得益于南方地區較為合理的產業結構合理與較高水平的市場化改革，民營經濟較為發達，投資更多的是引導性作用，不需要通過大規模投資拉動經濟增長。

表5 時間與區域異質性分析

經濟增長目標對基建投資的拉動作用不僅存在區域差異，還存在時代差異，2011年前后是該差異的關鍵節點。張斌和鄒靜嫻（2018）的研究指出我國在2011—2012年實現了經濟結構從制造向服務的轉型。經濟結構轉型不僅改變了我國的產業結構狀態，還直接影響了地方政府對投資的需求狀況。在跨越經濟結構轉型門檻之前，制造業是我國經濟的支柱產業，基建投資不僅可以提高資源配置效率，還可以直接為制造業創造有效需求。在此背景下，基建投資成為完成經濟增長目標的重要手段之一，經濟增長目標每增加1%會拉動基建投資增長0.589%。但是自我國跨越經濟結構轉型門檻以后，經濟增長目標對于基建投資的影響由正轉負，在整個樣本區間中呈現“倒U形”特征。2011年后，盡管不顯著，但是觀察回歸結果后發現，經濟增長目標每增加1%反而會造成0.114%的負效應。這種“倒U形”說明我國政府對于基建投資的態度出現異質性，進而造成了投資增速變緩，這在某種程度上也是造成我國自2012年后“L型”經濟增長態勢的原因之一。當我國拉動經濟的三駕馬車——投資、消費、出口中消費潛力還沒有充分發揮，出口由于地緣政治因素以及產業結構升級造成出口短時間爆發的潛力有限時，投資的降低使我國經濟增速放緩。

經濟增長目標對基建投資的時代異質性和區域異質性直接相關。我們繼續考察2011年前后在南北方地區經濟增長目標對基建投資的影響發現，我國經濟結構轉型后，北方地區經濟增長目標對基建投資的拉動作用明顯高于南方地區。與此同時，2011年后南方地區經濟增長目標對基建投資的拉動作用為0.246，進一步小于南方地區2004—2018年的平均水平。這說明我國南方地區的經濟結構轉型完成度較高，完成經濟增長目標的任務不再依賴于基建投資政策。與之相反的是，2011年后，我國北方地區經濟增長目標對基建投資的促進作用為0.41，雖然該結果并不顯著，但是從規模上來看，與2004—2018年間的平均水平0.55的差距較小。這在一定程度上說明，我國北方地區經濟結構轉型完成度較差，制造業仍是拉動地區增長的支出產業，服務業的發展程度跟不上南方地區的發展水平。

綜上所述，經濟增長目標對基建投資的促進作用呈現“倒U形”特征，這表面上看是因為北方地區政府面對經濟增長目標壓力時，出于政府間競爭的壓力，會比南方地區更依賴于基建投資以試圖實現經濟趕超，但是深層次原因是由于南北方區域發展動力出現了分化，南北方經濟結構轉型的進程出現了差異。當北方地區的服務業發展滯后，且并無法有效形成帶動經濟增長的動力源時，當地政府不得不依賴于制造業拉動經濟（吳延兵，2017）[12]，因此，基建投資理所當然成為北方地區政府拉動經濟的首選政策，而南方地區政府對基建投資的依賴程度減弱。以上結論分別證明了假說2與假說3的成立，即地方政府經濟增長目標對基建投資的促進存在時代與區域異質性，看似是政府間競爭壓力造成的，其實根源在于經濟結構轉型不同步造成的產業結構差異。當然，經濟增長目標對基建投資的影響在不同區域和不同時間出現異質性不僅由于經濟結構的原因，還有如財政能力的差距以及中央政策扶持力度的差異等多種原因，這需要后續進一步研究才能證明。但基建投資的空間錯配也同時意味著不同地區發展潛力的分化，這種經濟發展能力的異質性最終造成區域發展的“馬太效應”，對我國經濟新常態的發展提出了新的挑戰。

五、結論

基于中國經濟增長目標管理實踐，本文利用我國2004—2018年31個省份數據具體考察了經濟增長目標對基礎設施建設投資的拉動作用以及背后的內在機理。研究發現：

首先，經濟增長目標可以有效促進基建投資的增長。一方面政府會傾向于通過基建投資緩解經濟增長壓力，另一方面政府間競爭會加劇這種政策依賴。這一結論在工具變量法、更換被解釋變量、核心解釋變量等穩健性檢驗后仍然成立。

其次，進一步觀察經濟增長目標對基建投資的時間與區域異質性來看，一方面，地方政府經濟增長目標對基建投資的促進作用呈現“倒U形”特征，經濟增長目標壓力對基建投資的拉動作用在2012年前后出現明顯的轉折，2012年后，面對經濟增長目標壓力，地方政府對基建投資政策的傾向程度降低。與此同時，當面對經濟增長目標壓力時，北方地區也表現出比南方地區更加依賴基建投資的現象。

最后，深入判斷影響不同區域對基建投資政策態度的影響因素時發現，自我國跨越經濟結構轉型門檻后，地方產業結構差異造成了南北政府面對經濟增長壓力時對基建投資政策的不同態度，經濟結構的差異使不同區域的政策選擇產生差異。

針對以上結論可以帶來以下政策啟示：

第一，應客觀看待基建投資對于經濟增長的拉動作用，在面對新冠肺炎疫情造成的潛在經濟沖擊時，有效利用基建投資政策加強各地區基礎設施建設，尤其加強新基建投資，不僅有利于保證經濟增速，還會提高我國長遠的經濟增長潛力，而“新基建”的投資是重要的發展方向。

第二，應合理引導地方政府間競爭，摒棄“一刀切”式的官員績效評估方式。一方面要降低對欠發達地區政府的經濟增長目標考核壓力，加強民生、環保類目標的考核要求。另一方面對于發達地區要加強提高人均水平的考核要求，盡管發達地區政府不依賴于基建投資，但是鑒于持續的人口流入，應加強通勤、民生、市政等領域的基建投資以實現服務人口的目標。

第三，南北方地區對于基建投資政策的依賴程度不同主要是取決于區域經濟發展水平持續分化的現狀。南方地區相比北方地區對基建投資的依賴度更低，是由于發達地區較早的改革開放與經濟結構轉型，地方政府具有較強的財政能力與較大的發展潛力，而北方并沒有相同的政策基礎。所以當前的區域發展政策應改變以往的基建資金扶持，而應該更多地以發展地區比較優勢，培育區域特色產業為主，以“一帶一路”倡議為支撐，激發開放的市場經濟活力，為缺乏沿海開放的內陸地區提供開放發展與經濟結構轉型的新路線。

注釋

①基礎設施投資的存量估算方法借鑒胡李鵬等（2016）、金戈（2016）等，數據來源于CEIC數據庫，后文實證數據與此保持一致。

②計算方法為β1+β3- ---------compete，即-1.169+0.137×12.44=0.535。

③此處K-P test結果顯示工具變量效果較好。