紀檢監察內部監督視域下干部監督室制度研究

王立峰，徐天也

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

2014 年4 月，中央紀委監察部設立紀檢監察干部監督室，它的工作職責是監督紀檢監察干部，包括處理針對紀檢監察干部的信訪件和舉報件，負責對問題線索開展審查調查，以及依據調查結果對紀檢監察干部進行懲處等。2020年12月，中央紀委國家監委專門印發了《關于加強新時代紀檢監察干部監督工作的意見》，規范了紀檢監察干部監督工作，并且明確強調各級紀檢監察干部監督室是紀檢監察內部監督的專職專責機構。2022 年10 月，十九屆中央紀委向黨的二十大工作報告指出：“把不敢腐、不能腐、不想腐一體推進的理念貫穿自身建設，堅決防范不作為和亂作為兩大風險，從嚴管理監督干部，嚴格組織授權，明確權力邊界，完善內控機制，強化全過程監督。”[1]從其成立至今，紀檢監察干部監督室對解決紀檢監察機關“燈下黑”的問題，提升紀檢監察工作的公信力起到了非常重要的作用。對照實踐的發展，理論方面對紀檢監察內部監督的研究主要從以下幾方面展開：一是側重于異體監督，通過公民相關基本權利對監察委員會進行制約[2]；二是專門針對監督權的問責機制[3]；三是國家監察機關內部各部門聯合形成內部制約與監督機制[2]。但是總的看來，聚焦于內部監督的重要主體——紀檢監察干部監督室的研究卻很少，能夠清晰地闡明這一機構運行機制的研究更是付之闕如。本文通過描述紀檢監察干部監督室的運行機制，針對干部監督室在實踐中存在的問題，探尋其完善路徑，期望能夠對增強紀檢監察機關監督執紀能力、完善紀檢監察體制改革提供些許助力。

一、紀檢監察干部監督室的發展歷程

“某一制度之創立，決不是憑空忽然地創立，它必有淵源，早在此項制度創立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創立。”[4]干部監督室作為紀檢監察內部監督的一項創新性實踐，其生成與發展脫胎于內部監督實踐，梳理其生成與發展的歷史進程，就需要先從紀檢監察內部監督制度的發展軌跡中把握其制度特征。1998年，十五屆中央紀委第二次全體會議第一次明確提出針對紀檢監察干部進行監督制約，要從嚴處理執紀辦案過程中的違紀行為，完善干部交流輪崗制度，嚴格執行案件回避制度。2003年，被查處的地級市紀委書記在紀檢監察系統產生了極大的影響。2003 年11 月15 日，中央主要領導在針對此事的重要批示中指出，要從這個事例中，認真汲取經驗教訓，堅持懲治與教育、預防和監督相結合，建立起有效的反腐防腐機制[5]。此后，數次中央紀委的報告多次強調要“建立健全監督制約機制”。可以說，雖然紀檢監察部門在思想層面意識到了“打鐵還需自身硬”的必要性，主動強化了自律意識，并且逐步建立起相應的約束機制，但是內部監督依賴于成員的自我約束而不是機構化的自律機制，紀檢監察機關內部監督的監督主體尚未明確，內部監督的監督職責尚不明晰，而且沒有形成一個較為完善的內部監督體系。然而，紀檢監察干部監督室的成立徹底改變了這種狀況。

在全面從嚴治黨向縱深發展的新形勢下，必然要求對各級黨政機關權力運行過程與運行結果進行約束與監督，建立全覆蓋的監督體系[6]。紀委監委雖然是專門的監察機構，但是其本身也應該是實現權力監督全覆蓋的一個重要組成部分和不可或缺的環節。一個重要的現實問題亟待解決，這就是“誰來監督監督者”。這一問題的提出是基于特定的時代背景和政治考量：一是基于內部監督的重要性得到了黨中央的高度重視。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上，對紀檢監察機關和紀檢監察干部提出了“打鐵還需自身硬”的要求。后來，習近平總書記又在十八屆中央紀委三次全會上進一步強調，“各級紀委要解決好‘燈下黑’問題”。在2018 年12 月13 日，十九屆中央政治局第十一次集體學習時他講道：“在這里，我要再次提醒，紀檢監察機關不是天然的保險箱，監察權是把雙刃劍，也要關進制度的籠子。”“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身。”[7]王岐山同志在十八屆中央紀委三次全會上的工作報告中提出，要“從組織創新和制度建設上加強和完善內部監督機制”[8]。二是基于自體監督弱化的實踐需要，破解監督者“燈下黑”的困局。在內部監督不健全的情況下，一些紀檢監察干部利用手中掌握的權力，借機尋租、變公共權力為私有物，進而導致權力失去制約、滋生腐敗。王岐山同志于2015 年9 月23 日召開的紀檢監察干部監督工作座談會上強調：“黨的十八大以來，全國紀檢監察系統共處分違紀干部3400 多人，中央紀委機關查處處置14 人。”[9]中國共產黨是馬克思主義政黨，在執政過程中，并非“僵化”和“教條”的，而是“靈活”的，是實事求是和以問題為導向的[10]。中國共產黨在執政過程中常常基于現實情況和問題，聚焦關鍵環節，依據問題和目標對政策和戰略進行動態調整，根據具體問題選擇解決問題的方法。西方學者沈大偉認為中國共產黨強調問題意識、實踐導向，這使之成為一個能夠不斷“自我調適”的“彈性”政黨，這是其成功的重要原因[11]。所以，面對艱巨繁重的反腐敗斗爭形勢，紀檢監察干部監督室順勢而立，履行加強對紀檢監察干部的自身監督的職責，有效避免以往出現的泄露秘密、以案謀私等違紀違法行為，對遏制和避免“燈下黑”起到了重要的作用。

2014 年8 月，全國31 個省（區、市）紀委已經全部設立了紀檢監察干部監督室，實現了對省級紀檢監察干部的日常監督和常態管理。繼中央紀委和所有省級紀委之后，大部分市級紀委也都建立了干部監督室，縣級紀委則實現了有專人負責內部監督工作。

二、紀檢監察干部監督室的運作實踐

（一）監督對象與監督事項的精準靶向

干部監督室就特定事項、針對特殊對象開展監督。一方面，從監督對象看，針對的是紀檢監察干部，監督工作所聚焦的“關鍵少數”是本級紀委監委內設機構、派駐機構、派出機構、下級紀委監委、本級管理企業和高校紀檢監察機構領導班子成員特別是主要負責人；另一方面，從內部監督事項看，監督行為最終指向的是監督對象所做出的行為，查處的行為主要包括紀檢監察干部跑風漏氣、說情干預、違規過問案件等違紀違法行為。干部監督工作的內容包括強化政治監督、日常監督、嚴管厚愛、審查調查等。在各種類型的監督工作中，政治監督在內部監督中居于根本和統領地位，其通過以下方式實現工作目標：紀檢監察干部監督機構引導和督促各級紀檢監察機關和全體紀檢監察干部自覺踐行“兩個維護”；健全督查問責機制，對做選擇、搞變通、打折扣等形式主義、官僚主義突出問題嚴肅督查問責，履職盡責確保黨中央決策部署順利執行。日常監督和政治監督不同，其側重于監督的針對性和實效性，干部監督室采取各種形式，對紀檢監察干部的思想、工作、生活等各個方面進行全面的了解，一旦發現苗頭性、傾向性問題或輕微違紀問題，就及時咬耳扯袖或者進行嚴肅批評教育。政治監督和日常監督在注重“力度”的同時，還注重體現“溫度”，嚴管厚愛強調對紀檢監察干部既要嚴管嚴治，也要關心關愛。干部監督室堅持嚴的主基調不變，也要實事求是落實“三個區分開來”要求[12]，為受到誣告陷害的紀檢監察干部及時澄清正名，進而為紀檢監察干部履職盡責創造良好的工作環境。

（二）監督程序公正與監督依據規范

首先，干部監督室在開展內部監督時嚴格遵守相關程序。注重程序的公正性，有利于提高結果的公正性。紀委監委對內部監督審查調查的工作程序作出了明確規定，要求必須嚴格按照五項流程開展審查調查工作。一是受理，接受反映紀檢監察工作人員違紀或職務違法犯罪問題的線索和材料，并予以處理。二是問題線索處置，對受理的問題線索提出處置意見，履行審批手續，進行分類辦理。處置意見主要分為四種情況，即談話函詢、暫存待查、初步核實和予以了結，對于有查處價值的問題線索一般以初步核實的方式進行處置。三是初步核實，對受理的反映紀檢監察工作人員違紀或職務違法犯罪問題的線索進行了解、核實。四是立案審查調查，經初步核實認定確實具有違紀違法的事實后，確認需要追究黨紀責任或者法律責任的，依照相關規定做出立案審查調查的決定，并收集證據，對違紀違法事實予以查明。五是審理，經過了立案審查調查后，將確定需要追究責任的案件移送至審理部門。干部監督室要嚴格按照以上五個階段，對問題線索開展審查調查，從而實現監督處置職能，在必要的情況下尋求其他部門的幫助和配合，同紀委監委機關紀委、紀委監委案件監督管理室協作配合，聯合開展工作。嚴格依照程序規定開展工作，不僅可以提高審查工作的合法性和公正性，而且可以保障受審查人、證人的合法權益[13]。與其他部門不同，紀檢監察干部監督室查辦的都是紀檢監察干部違紀違法案件，既要重視辦案的效率，對紀檢監察機關“燈下黑”現象產生震懾作用，更要嚴格遵守黨內法規和國家法律，特別注重案件辦理的程序，以程序保障干部監督室自身的廉潔，以程序保證辦案的公平和公正。

其次，中央紀委、國家監委制定高位階的規范性文件和規則以統領監督工作。中央紀委印發了《關于加強新時代紀檢監察干部監督工作的意見》，以強化對全國各級紀檢監察干部監督工作的指導、監督以及示范作用。《中華人民共和國監察法》規定，監察機關被賦予了以“可以”為限定權限的內容有28個，這些“可以”是監察機關具有的自由裁量權[14]。對于法律所賦予的權力，紀檢監察機關用得合法合規，就是反腐懲貪的有力武器；紀檢監察機關濫用自由裁量權，其就成為發生違紀違法行為的主要原因。在中央紀委的領導下，已經逐漸形成了一個功能完整、全面覆蓋的紀檢監察干部監督體系，同時，還強化了對紀檢監察機關職權的監督和約束，但是機構建立后如何規范和統一運行，如何有效發揮作用成為亟待解決的問題，后續更需要制定具有指導督導和示范引領作用的規范性文件。《關于加強新時代紀檢監察干部監督工作的意見》明確了加強紀檢監察干部監督工作的要求，這是引領性和示范性的高位階制度規范。

（三）監督手段創新保障監督效能

為了更好發揮內部監督的制度效能，干部監督室一邊摸索、一邊創新。一是注重對工作流程的嚴格把控。中央紀委國家監委為了加強對內部管控的監督，建立了一系列嚴格工作標準、完善工作流程等方面的制度。例如，為了防止對查辦案件的影響，對打聽案情、過問案件、說情干預等情況，要求嚴格建立登記備案制度；對案件回避制度、離崗離職從業限制制度、案件處置重大失誤責任追究制度進行了完善。二是注重對信訪舉報的辦理機制進行嚴格把控。針對涉及紀檢監察干部的信訪舉報，中央紀委改進和完善了對中管紀委書記（紀檢監察組長）和中央紀委委員、地方紀檢監察干部信訪舉報件的辦理辦法；建立健全了抓早抓小抓預防的辦理機制。三是注重對干部準入條件進行嚴格把控。為了防止干部的選調錄用工作中出現問題，注重入口管理，對新進人員的學歷、年齡、政治面貌等方面設置嚴格資格條件，對選調錄用工作程序進行規范。四是對于重點關鍵人員，從不同崗位和工作性質人員分類進行監督。對辦案人員，強化自由裁量權的制約；對辦案安全情況開展專項監督檢查；對反映辦案人員領導干部的問題線索進行集中清理，按照標準嚴格進行處置；對于巡視機構的干部，實行“三個不固定機制”，要求巡視組組長不固定，開展巡視的巡視對象不固定，巡視期間巡視者與被巡視者之間的關系不固定；對派駐機構負責人，由紀檢監察機關負責人進行約談，督促提醒、監督制約。

三、紀檢監察干部監督室實踐的瓶頸問題

應該清醒認識到，紀檢監察內部監督實踐還處于探索期，干部監督室還只是一個新生的事物，制度設計還有待完善，干部監督室在具體實踐中還存在著一些問題。如何克服同體監督的困境，實現“打鐵自身硬”的承諾，還需要進一步反思和摸索。

（一）干部監督室難以擺脫同體監督的迷局

干部監督室作為紀檢監察內部監督機構，其與監督對象處在同一個組織和系統內部，工作上聯系頻繁且緊密，是同事甚至是朋友關系，因此紀檢監察部門內部監督難免會受到人情文化的影響。內部監督來源于系統內部，是部門內部的一種自我監督，是利用自身力量和資源對系統內部機構或人員進行監督，本質上仍然是一種同體監督。干部監督室與各內設機構關系復雜，有時甚至存在受被監督對象制約的情況。比如，中央紀委組織部對干部監督室就具有很大的制約和影響作用。組織部門管理干部監督室人員的錄用、提拔、獎懲等，同時，干部監督室對紀委組織部進行監督。如何取舍處置，關系到能否公正執紀，也是內部監督的重要環節[15]。出于可能存在的顧慮，干部監督室開展監督工作時，其監督的效果可能會受到影響。中央紀委國家監委干部監督室某干部在剛剛到干部監督室工作時說：“干部監督室的職能就是監督自己人。自己一開始的心情是復雜的，因為監督對象都是自己的同事，而且很多同事的級別都比自己高。”[16]干部監督室作為內部監督部門，在諸多影響其作用發揮的因素中，人情文化是不容忽視和無法避免的。在缺乏獨立性的前提下，干部監督室和其他處室在長期的共同體生活中形成了緊密的聯系，難以走出“同體監督”的根本性困局[17]。干部監督如果管得過嚴會得罪人，因而干部監督室成員極不情愿開展監督。干部監督室成員如果發現本單位干部的問題并行使監督職能時，有些領導多有顧忌，甚至對監督工作進行阻撓，這些都成為影響干部監督室運轉的阻力。

（二）干部監督室人員配備和業務能力制約其監督能力的實現

首先，能否有效實現紀檢監察內部監督，很大程度上取決于內部監督機構的人力、物力等資源是否充足。衡量一個反腐敗機構是否擁有充足人員的重要指標就是該機構的職員數與人口數（即監督對象數目）之間的比值。該數值越小，表明該反腐敗機構的人力資源越不充足。雖然該指標并不是衡量反腐敗機構運行有效性的唯一指標，但是它卻是反映內部監督機構的人力資源是否充足的一個重要維度。中央紀委紀檢監察干部監督室的干部數量有限并且比較穩定，與此形成鮮明對比的是，隨著紀檢監察職能的豐富和工作任務的增加，被監督對象——紀檢監察干部數量增長迅速，紀檢監察內部監督力量嚴重不足。從現有的基層紀檢監察機構的工作人員結構來看，干部監督室的成員通常不超過8 個，總體上比審查調查室的13 個要少，而且有些紀檢監察干部監督室的工作人員配置還不夠充分。以某市為例，干部監督室只有3 名工作人員。2015年上半年，該干部監督室收到24件信訪舉報，僅僅對其中11 件問題線索進行了初步核實，其原因就是人員配備不夠導致嚴重影響了工作進度。縣級以下紀檢監察機關問題更為突出，甚至多數沒有設立干部監督室，將紀委的干部監督室和組織部門的干部監督室合二為一，這種合署辦公的方式導致對基層紀檢監察干部的監督力量薄弱。在這種情況下，內部監督任務由干部室（人事部門）承擔，監督職能很難得到保障。這表明，內部專門監督工作并還沒有受到充分的關注，力量配置也存在嚴重的問題。其次，監督力量不足除了體現在配備人員不足方面，還體現在相當多的干部監督工作人員存在著監督業務不熟練、流程不熟悉的本領恐慌問題。比如，在紀檢監察體制改革后，干部監督室對紀檢監察干部的監督面臨著新的任務、新的要求，存在的問題之一就是日常監督還不夠深入，函詢的質量有待提高。有的時候，對舉報材料的研究不足，容易造成過分依賴函詢和對問題簡單化處置；有的時候，對同一個干部進行多次函詢，容易使其工作熱情降低；有的函詢處置時間過長，容易影響函詢的時效；有的對函詢說明材料甄別不充分，造成對問題線索的簡單采信，導致存在“一函了之”的情況[18]。

（三）干部監督室的現有監督方式導致其履職具有被動性

2022 年7 月，中央第十一巡視組在對中央紀委國家監委機關進行反饋巡視情況時指出：“落實自身管黨治黨責任還有薄弱環節，重點崗位權力運行和監督機制有待完善，作風建設還有不足。”[19]這說明紀委監委內部權力運行還不夠規范，內部監督機制還不夠健全。干部監督室作為內部監督的最主要機構，承擔著規范和約束內部權力、建立健全內部監督機制的職責，對以上問題具有不可推脫的責任。健全的監督制度體系應當包括事前預防、事中監督和事后懲戒三個部分，然而當前紀檢監察干部監督室工作主要傾向于事后懲戒，通常處于“被動監督”的狀態。以加強紀檢監察干部監督為目的，干部監督室所做的工作主要有兩個方面：日常監督和審查調查。在這兩方面工作中，進行審查調查工作即“清理門戶”是效果最好、影響最大的也是最重要和主要的工作。干部監督室進行監督主要是通過查辦紀檢監察機關干部信訪舉報件的形式實現的，對問題線索進行處置，這種處理方式的局限性在于內部監督的事后性和被動性。之所以稱行使監督權是一種事后行為，內部監督具有滯后性，原因是權力濫用的影響一般都是在行使職權后才顯現出來的。從監督的角度來看，監督機構采取的是事后監督，而非對其實施全過程的監督，這是一種更經濟、更高效的方式。由于監督的不及時，權力監督不可避免成為“救火式”的懲戒和糾錯行為，這樣雖然可以制止甚至糾正某些權力濫用行為，但是對那些已經造成的損害結果卻于事無補[20]。另外，從性質來說，監督具有被動性，其首要目標是防止和矯正過錯行為。基于監督權的被動性，它主要是一種防守性的權力，對既有監督者的監督只能等出現監督失責情況時才能實現。

（四）干部監督室同部分監督對象距離甚遠導致監督效果弱化

人類政治的最大難題就是如何有效地監督制約權力，既要控制它的方向和作用范圍，又要保證它能有效運行，以滿足社會的需要[21]。干部監督室設立的初衷是對紀檢監察干部的權力進行約束和監督，可是部分監督對象卻離干部監督室甚遠，導致監督效果弱化。干部監督室的監督對象具有人數眾多、類型復雜的特點，除了處于相同辦公地點的紀委監委機關的干部，還包括派駐紀檢監察組、巡視（巡察）機構的干部等。為了更好地發揮“探頭”作用，及時掌握重點工作進展情況和工作人員動態，各派駐紀檢監察組成立伊始便進駐到各駐在部門，同駐在部門的干部在同一辦公地點開展工作。在中央層面對黨和國家機關派駐紀檢監察機構進行全方位的監督，“共設立47 家派駐紀檢監察組，監督139 家單位”[22]。再以某省為例，各組的工作地點處于人大機關、政協機關、省委辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省委統戰部、省委政法委、省政府辦公廳、省發改委、省教育廳、省科技廳、省工信廳、省公安廳等40 個部門和單位，工作地點同干部監督室具有相當遠的距離，加之工作中少有接觸和聯系，導致各派駐紀檢監察組遠離被監督的有效范圍。干部監督室無法及時、全面掌握派駐紀檢監察組干部的思想動態、工作狀況，使得派駐紀檢監察組雖然對駐在部門發揮著監督“探頭”的作用，卻處于被監督的“探頭”有效范圍之外。猶如處于被監督的神經末梢，這些干部客觀上具備暗中進行違紀和違規行為的條件，非常容易產生監督的真空地帶。

四、紀檢監察干部監督室制度的完善路徑

（一）增強紀檢監察干部監督室的獨立性

第一，增強內部專門監督機構的身份獨立性。因為紀檢監察機關的工作需要進行嚴格保密，所以從監督的效果來看，紀檢監察機關接受同體監督而非異體監督是更為適合的。干部監督室因為其工作職責和業務范圍，能夠很好地對權力進行監督，但是因為其實行的是雙重領導體制，所以一方面在業務上要服從上級紀檢監察機關的領導，另一方面又要在對自己來說十分重要的人事和財務上受到本級部門的約束和管理，主要由本級部門領導，在開展工作的過程中受到本級部門的約束。為了使專門監督機構能夠更好地發揮監督作用，應該由目前的雙重管理逐漸轉變為垂直管理，以增強其獨立性[23]。雖然紀檢監察內部監督的機構和對象是從屬于同一個部門的，但是保證兩者具有相對獨立的地位，就能夠使監督機構有效克服不利影響因素，以相對獨立的身份對監督對象開展監督工作。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“改革黨的紀律檢查體制……推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。”[24]要執行好上述決定，應通過相應的制度設計，使上下級紀委之間的領導進一步得到加強，加強對紀檢監察干部監督室的垂直管理。監督活動是一種強制性的活動，沒有權威性和獨立性的監督是軟弱的，甚至根本不可能進行監督[25]。所以，監督機構的權威性會受到外部活動的各種干擾，直接影響監督的效果。監督機構應具有相對獨立的地位，反之就不可能擔負起監督的責任。增強監督機構和工作人員的獨立性，可以提高機構地位和人員身份，這樣監督機構的威信才會大大提升。

第二，充分保證干部監督室人員的基本權益。以當前的情況來說，紀檢監察干部監督室既要服從本系統的上級領導，又要服從本部門的人事和資金的管理。同體監督發揮效用受到限制的重要原因之一是監督人員的權益得不到保障。要解決這一問題，保障干部監督室的工作人員的福利待遇不因監督活動受到影響，應當保持他們的工資和各類待遇的相對獨立性，與本部門的利益脫鉤，由上級主管部門直接撥付。監督人員對本部門進行監督時，就可以堅持原則、秉公執紀。在制度上宜規定紀檢監察干部監督室的人事考核專門由上級紀檢監察部門開展。在職務職級晉升方面，上級紀檢監察部門應當具有充分的建議權，以保障他們在職務和職級晉升時不因監督活動而受到影響。從經費層面，紀檢監察干部監督室要有獨立的經費預算，而且經費要由上級紀委監委直接撥付。

（二）提高紀檢監察干部監督室的履職能力

第一，提升能力、加強教育，提高干部監督室的執紀業務能力。干部監督室的工作職責和特殊的地位決定了其成員的高素質要求，因此，應當提高其監督執紀能力，將其打造成一支具有較強業務能力的精干隊伍。首先，紀檢監察機關要提升干部監督室干部的專業素養，加強對干部監督室干部的教育培訓。紀檢監察機關要對干部監督室的建設進行統籌規劃，把它當作重要的課題來進行調查研究，謀劃好如何進一步加強干部監督室的職能，進一步加強監督調查措施。其次，干部監督室應當培育黨紀黨規國法的法治意識，切實履行好監督使命，堅決杜絕“老好人”現象。干部監督室是對紀檢監察機關這一政治機關和監督部門進行監督，打鐵必須自身硬，所以干部監督室的法治意識與業務素質是其履行監督職責的必備條件。為加強思想教育與法治教育，增強其黨性修養與法律意識，紀委監委可以聘請相關法學專家、黨建學者定期開設專題培訓班，尤其應強化對憲法、黨內法規、監察法、刑事法律等知識的學習。再次，由于紀檢監察干部的貪腐形式較為隱蔽，而且紀檢監察干部具有更強的反偵查能力，所以干部監督室的技術裝備和資金保障等應當充分滿足現實需求。紀檢監察機關要進一步加強監督隊伍的專業化培訓，強化干部監督室必要的監督手段，繼續加強干部監督職能的專業化建設。最后，應當制訂和完善干部監督室履職工作方式機制。紀委監委應當制定干部監督室干部工作紀律手冊，明確干部監督室履職方式和權利義務，使干部監督室干部履職方式合法合規。

第二，選優配強、加強考核，增強紀檢監察干部監督室的業務素質。紀檢監察干部監督室負有內部監督的主要職責，由于其工作任務的特殊性質，其制度的完善性、程序的規范性、人員的素質等要求都要比一般的紀檢監察機關高。首先，紀委監委主要領導需要重視干部監督室的建設，并對干部監督工作給予關心與支持。干部監督室是紀委監委內部對紀檢監察干部進行監督的一個特殊部門，直接體現了紀委監委刀刃向內的決心和態度。紀檢監察機關要表明主動接受監督、自覺支持監督的鮮明態度，主動為干部監督室履職創造支持條件。為體現對干部監督工作的重視，可確定由一名分管機關黨委以外的紀委副書記或監委副主任親自主抓和分管干部監督工作，這有利于區分履行主體責任和開展內部監督責任，防止兩個責任之間產生矛盾和沖突。其次，完善人員遴選機制，組建數量適當、履職能力強的干部監督隊伍。著力增強干部監督室力量，在人員結構上選優配強，把優秀干部選配到干部監督室。組建數量適當、結構合理的干部監督隊伍是保障干部監督室履行職責的必要前提。一方面，就人員數量來看，干部監督室應當統籌規劃，通盤考慮，規范選拔。干部監督室的干部數量可由各級紀委監委根據本地區紀檢監察機關部門數量、工作人員數量自行決定。另一方面，就干部監督室結構來看，紀檢監察機關對干部監督室人員選拔應該凸顯人員來源精英化趨勢，遴選應注重實際履職能力。紀檢監察機關在人員崗位安排上應當量才使用，充分發揮其工作的積極主動性和監督的專業能力。作為被監督的對象，紀檢監察干部分別履行紀檢的監督執紀問責職責和監察的監督調查處置職責，在工作中積累了非常豐富的審查調查經驗，自身面對監督和審查調查時具有較強的規避監督和反審查調查能力，這對干部監督室履職能力提出了很大的挑戰。再次，完善干部監督室工作考核機制。考核機制既從干部監督室的工作績效進行測評，也從被監督對象評價等角度進行逆向反饋。應當定期開展規范化和常態化的考核，通過考核督促責任落實，確保干部監督室制度能夠得到貫徹執行。針對干部監督室干部的素質考核必須做到標準高、要求嚴，考核結果要成為干部監督室干部的任免、評優依據。對于素質和能力不過硬，考核不合格，作風存在問題的干部監督室干部，要加強教育引導和嚴格管理；對已不再適合干部監督室工作崗位的人員要以轉崗、調離等方式堅決剔除。針對干部監督工作，紀檢監察機關有必要建立嚴格的懲戒機制，對存在違紀違法問題的干部監督室干部嚴格落實責任追究，堅持“不包庇、不護短、發現一起、查處一起”，對發生以案謀私等違紀違法問題的干部從重處罰。

（三）注重事前主動監督，加強預防和教育

第一，開展警示教育以強化事前預防。注重“治未病”，從事件源頭上進行防范，進行事前的監督，在出現問題之前或者是在問題萌芽階段就及時采取措施制止，使得“防范”和“治理”能夠有效結合，在治標的同時兼顧治本。合理調節內部監督制度的側重點，注重事前的防范及監督舉措，關注程序和細節，提升內部監督機制的全面性和完善性。這樣可以使得內部監督機制的重心前移，做到先預防再治理。在問題有萌芽趨勢的節點，就對被監督對象進行教育和告誡，使其重視問題，防微杜漸。預防的方式應該注重突出用身邊事教育身邊人，以查辦的違紀違法紀檢監察干部為對象，拍攝警示教育片、印發案件剖析材料和懺悔錄、編發典型案例匯編等，達到以案為鑒、以案促改的目的。干部監督室應結合紀檢監察干部監督工作中發現的問題，及時進行梳理總結，聚焦紀檢監察權力行使中的高風險節點和問題易發多發環節，勇于自曝家丑、敢于揭短亮丑，專門組織紀檢監察干部參觀違紀違法紀檢監察干部典型案例展示活動，對紀檢監察干部形成震懾。

第二，開展理想信念政治教育。列寧曾經指出：“政治上有教養的人是不會貪污受賄的。”[26]黨員干部具備拒腐防變、抵抗誘惑的能力，具有強大的思想道德防線，前提是思想政治素質好，道德覺悟高。這是一種長期的、有明確規劃的反腐敗工作教育，是通過經常性地開展共產主義理想、信念、宗旨教育和世界觀、人生觀、價值觀、權力觀的教育，通過不斷的勤政廉政和廉潔自律教育來培養的。“政治文化直接影響到人們政治行為的方式、政治活動的性質、政治過程的方向、政治結構的模式、政治社會的穩定、政治變革的進程、政治生活的優劣。”[27]所以干部監督室在開展警示教育等基礎預防措施的同時，還要注重問題根本，從思想源頭正本清源，“問渠那得清如許，為有源頭活水來”，要對紀檢監察干部有效開展政治教育，提高其職業責任感、道德水平，提高其思想政治素質。干部監督室應當充分調動紀檢監察干部維護自身干部隊伍純潔廉政的積極性，提升其榮譽感和使命感，形成紀檢監察部門所特有的部門文化傳統。

（四）開展調研和嚴格管理以增強監督效果

第一，實事求是加強調查研究。“沒有調查，沒有發言權。”[28]只有以實際為基礎展開調研，獲取實際情況資料，才可以發現事物的客觀規律，進而獲取處理問題的有效方式。“調查研究是做好工作的基本功。一定要學會調查研究，在調查研究中提高工作本領。調查研究要經常化。”[29]干部監督室同部分監督對象的距離產生的影響和問題，可以通過開展調查研究進行有效解決。在調查研究的過程中，干部監督室深入群眾，傾聽紀檢監察干部的心聲，體察情緒，感受困苦，做到聽到實話、察到實情、獲得真知、收到實效。在實事求是開展調研的同時，對調查研究的時間還應作出明確的規定。

第二，嚴格做好對紀檢監察干部的管理和約束。首先，管理和約束的關鍵在于嚴格控制紀檢監察干部的自由裁量權。如果不對自由裁量權進行合理和適當的控制，任由其放縱行使，易使得自由裁量權如肆意狂奔的野馬，隨時都可能發生危險。紀檢監察機關應該在對線索處置、措施運用、調查取證、定性量紀等關鍵環節和重要程序存在的自由裁量權的行使作出明確、具體的規定。其次，干部監督室應當科學運用好監督執紀“第一種形態”。干部監督室要加強對紀檢監察干部的提醒，做到“咬耳扯袖、紅臉出汗”。干部監督室應經常與紀檢監察干部開展日常談心、談話提醒。干部監督室要主動到紀檢監察干部家庭開展家訪，必要時要到所居住社區走訪，向干部親屬、鄰居和社區工作人員了解干部的家庭生活、社會交往和廉潔自律等情況。再次，認真執行“打聽和干預監督審查工作登記備案”制度。紀檢監察干部在遇有打聽、干預監督檢查和審查調查工作、請托違規辦事等情形時，應當明確拒絕并主動報備。針對打聽、干預以及請托的干部，干部監督室應視情節輕重按程序相應予以處理。最后，加強協調聯動。干部監督室要加強對紀檢監察干部日常生活、社會交往的約束，強調紀檢監察干部的業余生活、社交活動均要受到干部監督室的監督和約束。干部監督室應定期向有關行政執法部門和司法機關了解相關信息和情況，及時掌握紀檢監察干部工作和社會交往活動，發現并及時處置違紀違法問題線索。

總而言之，作為“衛士的衛士、憲兵的憲兵”，干部監督室雖然一定程度上回應了“打鐵自身硬”這個現實難題，但是囿于機構內部設置的特點，仍無法擺脫自體監督的困局，還需要進一步提升其內部監督效能。各級紀檢監察機關應當聚焦存在的問題，增強紀檢監察內部監督機構的獨立性，提高紀檢監察內部監督機構與人員的執紀能力，加強事前預防和事中監督工作，加強調研和嚴格管理并為干部監督室更好發揮作用創造有利條件，讓其監督活力充分釋放。