我國政府部門地理信息數據開放：現狀、問題及發展建議

喬朝飛，徐 坤，孫 威，張 月，周 夏

（1.自然資源部測繪發展研究中心，北京 100360）

公共數據開放一般是指公共管理和服務機構面向自然人、法人和其他組織提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數據集的公共服務，其中政府數據開放是公共數據開放的重要組成部分[1]。政府掌握著全社會最大量、最核心的數據[2]。在政府部門掌握的各類信息中，地理信息是十分重要的一類。它是指人對地理現象的感知，包括地理系統諸要素的數量、質量、分布特征、相互關系和變化規律等，分為空間位置信息和屬性特征信息[3]。作為重要的基礎性信息資源，地理信息在數字經濟時代的作用日益凸顯。我國許多政府部門出于管理的需要，生產和擁有大量地理信息數據。受機制不順暢、法規制度不夠健全以及部門利益等的制約，我國政府部門掌握的地理信息數據多數不能向社會開放。本文將調研國外政府部門地理信息數據開放概況，總結我國政府部門地理信息數據開放現狀，分析其中存在的問題與不足以及政府地理信息數據開放面臨的新形勢，最后提出促進我國政府部門地理信息數據開放的政策建議。

1 我國政府部門地理信息數據開放現狀

地理信息是重要的信息資源，我國許多專業政府部門生產和擁有大量地理信息數據資源。本文簡要梳理自然資源、交通運輸、生態環境和水利等掌握大量地理信息數據的部門的地理信息數據開放情況。

1）自然資源部門。2018年國務院機構改革，自然資源部組建成立，對原國土資源部、國家發展改革委、住建部、水利部、農業部、原國家林業局、原國家海洋局、原國家測繪地理信息局等部門的相關職責進行整合，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責[4]。新組建的自然資源部擁有以往國土、測繪、地質、礦產、海洋、林草等部門的地理信息數據，成為我國掌握地理信息數據最多的政府部門。

根據自然資源部2019年的統計，自然資源部所屬的中國地質調查局、中國土地勘測規劃院、國土整治中心、信息中心、國家海洋信息中心、海洋衛星中心、國家基礎地理信息中心、國土衛星遙感應用中心等8家單位共保管有200種地理信息數據成果，按領域分類情況如表1所示。在這些數據中，能向社會公布的成果有134種，占比為67%。所有的地理信息數據均可以對外提供，其中須審批的有139種，占比為69.5%。

表1 自然資源部有關直屬單位保管的地理信息數據分類統計表

具體來看，在45種測繪類地理信息數據中，能向社會公開的有17種，占比為37.8%；在17種土地類地理信息數據中，僅有“全國土地利用數據”、“土地供應數據中的公告、公示、合同屬性信息”和“全國城市地價監測成果”3種數據能向社會公開，占比為18.8%；94種地質類地理信息數據可全部向社會公開，但使用時大多需要審批，占比為58.5%；在7種礦產類地理信息數據中“全國探礦權登記數據庫”、“全國采礦權登記數據庫”和“油氣勘查開采登記數據庫”僅向社會發布基本信息，其余4種數據不向社會公開；在37種海洋類地理信息數據中，能向社會公布的有16種，占比為43.2%。相比之下，地質領域的地理信息數據開放工作做得最好，其次是海洋、測繪、礦產和土地領域。

國家林業和草原局是自然資源部所屬的部管局，其下屬的國家林業和草原科學數據中心面向社會各類用戶提供林業領域的地理信息數據，包括森林資源、草原資源、濕地資源、荒漠化資源、自然保護地資源、林業生態環境等方面的數據。中心集成并建立了181個數據庫，數據實體總量達1.3 TB；研究生產了全國林地分布數據集、中國荒漠化監測數據集、全國濕地監測數據集等專題數據產品，數據總量超過2 TB[5]。

數據開放主要采用在線和離線兩種方式，在線方式是通過相關的數據開放或服務平臺向社會開放，如國家地理信息公共服務平臺——“天地圖”、地質云等；離線方式是通過相關的資料館、服務大廳等向社會提供數據開放服務，如全國地質資料館、自然資源部政務服務大廳等。在地理信息數據開放的相關政策方面，由于歷史原因，自然資源部門尚未形成統一的地理信息數據開放目錄，部門內各領域相關的法律、法規中有關數據開放的規定也各不相同。

2）交通運輸部門?？傮w上看，交通運輸部門的地理信息數據開放工作仍處于起步階段，許多數據未能對社會開放。交通運輸部網站上目前開放的地理信息數據包括北京、江西、四川、河北、吉林、河南、重慶、廣東、湖北、山西、杭州、南昌等省市的公交/公交站點信息、軌道信息、客運站信息、水路運輸企業信息、道路貨物運輸企業信息、公租自行車停車位基礎信息、路側停車位基礎信息、高速公路—路線信息、班線客運信息以及OpenITS聯盟—城市道路/高速公路信息、長江航運景氣指數、長江干散貨運價指數、長江集裝箱運價指數等信息[6]。

“出行云”平臺（https://transportdata.cn/traffictravel）是交通運輸部公路科學研究院建設的全國首個出行數據開放與應用平臺。平臺對社會開放的地理信息數據包括原始數據和服務數據兩大類，其中原始數據161類，包括地面公交、出租汽車、軌道交通、班線客運、城市道路、高速公路、普通公路、航空、水路、樞紐、其他等數據；服務數據34類，包括城市管理、路網管理、公交管理、春運服務、其他等數據[7]。

3）生態環境部門。與交通運輸部門類似，生態環境部門的地理信息數據開放仍處于初級階段，部門擁有的地理信息數據主要是滿足部門內部業務和管理的需要，很少向社會開放。生態環境部內擁有地理信息數據的機構主要是生態環境部環境信息資源中心和生態環境部衛星環境應用中心。生態環境部環境信息資源中心擁有生態環境部內外76種業務系統數據，涉及環境質量（2種）、污染源類（26種）、生態保護（3種）、環境管理業務（20種）、核與輻射（17種）、環保產業（2種）、環?？萍迹?種）、外部委（4種）等，共集成數據50億條，數據集438個，數據量約為11 T，初步建成覆蓋環境管理業務的基礎數據庫；建立了GIS平臺和三維可視化系統，發布水圖層服務18個、氣圖層服務2個、土圖層服務3個、自然生態圖層服務23個，實現了基于網格的空間數據精細化管理，為“生態環境信息一張圖”奠定了基礎[8]。生態環境部衛星環境應用中心擁有高分1號衛星、高分2號衛星、環境衛星等衛星遙感影像數據[9]，提供衛星遙感影像數據、衛星遙感影像數據解譯加工形成的生態環境專題產品數據以及綜合評估分析數據，為生態環境管理提供決策支撐。一方面，可定期或不定期向生態環境部有關業務司局離線式提供專題分析報告或圖集；另一方面，可根據需要向有關省級生態環境部門、技術單位等離線式提供數據、專題分析報告或圖集。

4）水利部門。水利部門掌握的地理信息數據資源主要是滿足部門內部管理決策的需要，很少向社會開放。在水利部的網站上，提供了水利相關的統計公報，包括第一次全國水利普查公報、水利發展統計公報、水資源公報、中國河流泥沙公報、水利科技成果公報、中國水旱災害公報、中國水土保持公報、三峽工程公報、水文行業統計年報、水情年報、地下水動態月報等。此外，網站上還提供實時水情信息，包括大江大河水情、大型水庫水情、重點站雨情、全國日雨量、熱帶氣旋、衛星云圖等[10]。

5）氣象部門。氣象部門主要通過中國氣象數據網向全社會免費提供地面、高空、氣象衛星、天氣雷達、數值天氣預報5類17種基本氣象資料和產品，是首個向全社會開放專業數據的國務院部門。2019年中國氣象數據網共享數據量超過100 TB，累計用戶突破30萬，累計訪問量超過5.1億人次，支持各類項目累計超過6 400項，惠及3 600余家科研教育機構和政府、行業、國防部門。新增全球數值預報、風云氣象衛星等近200種產品，覆蓋67個國家。

綜上所述，我國相關政府部門地理信息數據開放情況可總結如表2所示。

表2 我國政府部門地理信息數據開放總結表

2 我國政府部門地理信息數據開放存在的主要問題

總體上看，我國政府部門公共數據開放仍處于起步階段[2]，地理信息數據開放情況亦是如此，存在較多問題和不足。

1）數據開放程度不高，部門之間發展不均衡。與發達國家相比，我國政府部門地理信息數據開放程度不高，各部門掌握的大量地理信息數據主要用于本部門的管理決策，很少能向社會開放使用，數據的潛在價值遠遠沒有得到充分體現。在掌握地理信息數據的政府有關部門之間、部門內部各領域之間，地理信息數據開放水平參差不齊。

2）相關法律法規建設滯后。我國還沒有一部有關政府數據開放的法律法規，《政府信息公開條例》雖然對政府信息開放做出規定[11]，但并未針對政府掌握的數據開放做出強制性要求。無論是在法律層面還是在各政府部門的“三定”職責中，均沒有要求政府部門的地理信息數據向社會開放。因此，有關政府部門也就沒有主動開放數據的意愿和動力?，F行的國家和部門有關法律法規中關于地理信息數據開放的一些規定已經嚴重滯后于經濟社會發展的實際需求，迫切需要進行重新制訂、修訂和廢止。

地理信息事關國家主權和安全，地理信息數據開放必然涉及安全問題。目前，有關地理信息數據開放安全方面的法規制度建設仍很不健全。

3）體制機制不夠健全。我國在國家層面尚未構建起完善的公共數據開放戰略，致使尚未構建起與政府行政層級相對應的多級地理信息數據開放體系。國家層面缺少強有力的協調機制來統籌部署推進各相關部門的地理信息數據開放工作。

數據開放不可避免地涉及部門利益。對于每個政府部門而言，若將掌握的地理信息數據匯集到全國統一的數據開放平臺上，產生的價值難以與本部門的政績掛鉤，影響了部門將數據匯交的積極性[7]。

4）數據開放相關標準規范缺乏。政府部門地理信息數據開放應遵循統一的標準規范，數據開放需滿足完整、一手、及時、可獲取、可機讀、非歧視性、非專屬、免授權等原則[7]。目前，我國仍沒有專門針對政府部門地理信息數據的分級分類指南、元數據治理規范等管理規范，尚未制定政府地理信息數據開放授權協議[12]。美國等發達國家提供的公共數據以CSV等多種機器可讀的、不受平臺限制的格式向社會免費發布[2]；而我國各政府部門掌握的地理信息數據格式存在差異，向社會公開的地理信息數據是對原始數據再加工后的數據，其再開發和再利用價值比原始數據低。

5）社會參與度低。公眾作為政府數據公開的推動者、參與者和使用者，在數據公開的過程中發揮著積極作用[2]。近年來，隨著互聯網技術、智能手機的日益普及，我國公眾對政府地理信息數據公開的需求不斷高漲，但受限于我國政府地理信息數據開放整體水平不高、相關政策不健全、公眾參與的支撐技術手段落后等，社會公眾在政府地理信息數據開放中的參與程度仍然較低。

在我國政府地理信息數據開放中，對市場力量利用不足，企業參與度低。政府部門地理信息數據開放的目的不是開放本身，而是要使數據作為生產要素充分發揮其自身的價值。目前，各級政府部門掌握的大量地理信息數據的商業化利用程度很低，數據的潛在價值沒有得到有效和充分挖掘。

3 發達國家政府部門地理信息數據開放概況

美英等發達國家是世界上數據開放工作啟動較早、成效較好的國家，在政府部門地理信息數據開放方面也是如此。發達國家在政府部門地理信息數據開放方面具有以下經驗值得我國吸收和借鑒。

1）健全的法規政策和技術標準。發達國家在數據開放有關法律法規、技術標準的制定方面起步較早。2009年美國相繼發布了《開放創新備忘錄》《開放政府指令》等多個文件[2,13]，建立了政府數據開放的政策框架。2017年，在第115屆國會會議上，美國參眾兩院通過了旨在促進聯邦層面地理信息數據協調和使用的《地理信息數據法案》。英國政府通過多項法規政策來推動地理信息開放共享?！缎畔⒆杂煞?000》要求公共部門開放數據集。英國軍械測量局根據該法律，制定了“數據保護和私有政策”，對敏感性個人數據的獲取、使用和處理做了規定。2012年4月加拿大政府發布《開放政府發展行動計劃》[2]。2011年美國、英國、挪威等8個國家聯合簽署《開放數據聲明》，成立開放政府合作伙伴計劃，截至2021年6月，全球共有78個國家加入該計劃[1]。

在數據開放的相關標準上，制定了元數據治理標準等一系列數據開放的技術標準，有效規范了數據開放行為。美英等發達國家還建立了較為細致的開放許可協議機制來規范數據開放工作，提升了數據開放工作的精準化、可控化水平[12]。數據開放必然涉及安全問題，發達國家在開放數據的同時，注重信息安全立法，有效化解了數據開放可能引發的個人隱私、商業秘密、國家安全等潛在風險[12]。

2）大量可公開的地理信息數據。發達國家政府擁有的地理信息數據中絕大多數向社會公眾開放，使數據的價值得到充分利用，具體情況可見參考文獻[14]。

3）運轉有效的協調機制。美英等發達國家通過國家層面的協調機構來統籌政府部門地理信息數據的開放。美國聯邦層面的地理信息協調機制是聯邦地理數據委員會（FGDC），其基本架構包括機構領導的小組委員會和工作組，代表國家、部落和地方政府的合作伙伴以及行業、學術和專業組織。FGDC致力于美國國家地理信息數據標準的研究制定，確保不同區域地理框架數據的一致性和不同要素類型數據的一致性。英國地理空間委員會成立于2018年，是內閣的一個專家委員會，主要職責是增加地理位置數據的使用頻率，并鼓勵更大的創新來釋放英國地理空間部門的潛在價值。地理空間委員會包括英國地質調查局、煤炭管理局、皇家土地登記處、軍械測量局（OS）、英國水文局和估價辦公室機構[13]6個合作伙伴機構（Geo6）。

4）高效的數據開放平臺。發達國家通過建設各類數據開放平臺、地理信息公共服務平臺等實現政府部門地理信息數據的開放。美國政府數據平臺Data.gov以標準化的數據格式提供包括地理信息數據在內的約40萬個開放數據集，覆蓋部門包括美國聯邦政府、州政府和市政府，還有一些國際組織提供的數據集[13]。美國FGDC主導建設的地理信息在線服務平臺GeoPlatform.gov管理的數據和服務分為18個主題，提供5大類服務。英國政府數據公開門戶Data.Gov.UK發布了有關Geo6以及其他中央部門、公共部門和地方當局持有和管理的地理信息數據集的核心信息，分為12個專題。加拿大開放數據平臺http://www.data.gc.ca/提供許多政府部門和機構的地理信息數據集。加拿大聯邦地理空間平臺（FGP）的公共站點位于“開放政府”門戶的“公開地圖”（Open Maps）網站上。該網站上地理信息產品的分類方式多種多樣。德國聯邦政府和各州聯合搭建的Geoportal.de網站整合了德國聯邦制圖與大地測量局（BKG）、聯邦海事和水文局（BSH）、聯邦環境局以及圖林根州土壤管理與地理信息辦公室等多級多個部門的數據，提供13個專題的地理信息數據[13]。

4 我國政府部門地理信息數據開放面臨的形勢

近年來，我國各級政府陸續出臺相關政策，穩步推進政府信息公開工作[1]。在國家層面，黨中央和國務院先后出臺多項法規政策，對政府數據公開提出明確要求。2020年3月印發的《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）提出“加快培育數據要素市場”，數據成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的第五大生產要素?！兑庖姟芬笸七M政府數據開放共享，加快推動各地區各部門間數據共享交換，制定出臺新一批數據共享責任清單[15]。2021年3月印發的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求加強公共數據開放共享，建立健全國家公共數據資源體系，確保公共數據安全，推進數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用；健全數據資源目錄和責任清單制度，提升國家數據共享交換平臺功能，深化國家人口、法人、空間地理等基礎信息資源共享利用；構建統一的國家公共數據開放平臺和開發利用端口[16]。2021年6月頒布的《中華人民共和國數據安全法》用專章對“政務數據安全與開放”做出規定，明確提出，國家應大力推進電子政務建設，提高政務數據的科學性、準確性、時效性；國家機關應當依照法律、行政法規的規定，建立健全數據安全管理制度，保障政務數據安全；國家機關應當按照規定及時、準確地公開政務數據；國家制定政務數據開放目錄，構建統一規范、互聯互通、安全可控的政務數據開放平臺，推動政務數據開放利用[17]。2021年12月印發的《“十四五”國家信息化規劃》明確要求，到2025年，數字政府建設水平全面提升，全國一體化政務服務能力顯著提升；權威高效的政務數據共享協調機制不斷健全，公共數據資源開放標準和激勵機制更加完善，數據資源利用水平顯著提升[18]。2022年1月國務院辦公廳印發的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》要求完善公共數據開放共享機制，建立健全高效的公共數據共享協調機制，支持打造公共數據基礎支撐平臺，推進公共數據歸集整合、有序流通和共享；探索完善公共數據共享、開放的管理體制；探索開展政府數據授權運營[19]。

從上述各項法規政策的規定可以看出，國家在推動政府數據開放共享上的目標是明確和清晰的，均要求建立健全高效的公共數據開放共享協調機制，打造統一的公共數據開放平臺。上述政策對于政府地理信息數據開放工作具有極強的指導作用。

5 推動我國政府部門地理信息數據開放的政策建議

5.1 建立健全有關體制機制

1）建立國家層面的協調機制。國家應高度重視地理信息在數字經濟中的重要核心作用，在國家層面建立類似美英等發達國家的地理信息應用協調機制，負責制定政府部門地理信息數據開放的相關戰略規劃、政策和數據標準，明確有關部門在地理信息數據開放方面的職責，建立政府部門地理信息數據開放的績效評估制度。地方各級政府部門應在國家統一指導下，制定適合本部門、本地區的地理信息數據開放規劃和計劃，逐步建立起中央—省—市—縣（區）多級地理信息數據開放體系。

2）建立政府部門地理信息數據開放激勵機制。研究制定推動有關部門加強地理信息數據開放的績效考核制度，促使各部門主動向社會開放地理信息數據。

3）積極參加國際組織主導的地理信息數據共享機制。積極參加聯合國全球地理空間信息管理專家委員會（UNGGIM）主導的全球政府間地理信息管理協商機制[13]，加強與相關國家政府部門在地理信息數據共享方面的合作。

5.2 建立健全有關法律標準規范

《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求“研究根據數據性質完善產權性質”[15]。明晰的數據產權是政府部門地理信息數據開放的重要前提之一。應抓緊研究地理信息數據產權，明確政府部門掌握的地理信息數據的產權主體、產權客體、產權性質和產權歸屬，為政府地理信息數據開放奠定理論基礎。國家層面應出臺政府部門地理信息數據分級分類指南、元數據標準等，作為數據開放的重要依據。制定政府部門地理信息數據機器可讀標準，使各部門地理信息數據機器可讀、不受平臺限制，為數據開放掃除技術障礙。

針對政府部門地理信息數據開放可能引起的危及國家安全、泄露公民隱私等問題，借鑒國際上的成熟經驗，研究制定、修訂一系列安全防范制度。同時，加強技術創新，研發新型地理信息安全保密技術。通過制度建設和技術創新來堵住數據開放中的安全風險漏洞。

5.3 有序開放相關部門數據

借鑒發達國家經驗，采取“分對象、分領域、分階段”的原則推動政府部門地理信息數據的有序開放。對于那些與政府管理職責和業務相關的、涉及國家秘密和個人隱私的地理信息數據，先在政府內部適度開放共享；對于那些與公共利益相關、不涉及國家秘密的地理信息數據，向社會公眾適度開放。地理信息數據開放不可能一步到位，可將數據劃分為立即開放、短期內開放、計劃開放和暫時無法開放4類，對于那些公眾迫切需要、應用價值高的地理信息數據，應立即或在短期內開放[2]。

5.4 增加社會參與度

政府有關部門應堅持需求導向，通過在部門網站上開辟調查專欄等方式，廣泛收集社會公眾和企業對地理信息數據開放的意見和建議，據此明確數據開放的重點內容，提高數據開放的針對性、精準性。高校和科研院所是挖掘和激活政府地理信息數據價值的重要力量。政府有關部門應聯合高校、科研院所、地理信息相關企業等，舉辦多種形式的地理信息數據應用創新活動，營造地理信息數據開放氛圍，豐富數據開放生態，搭建地理信息數據開放政校合作平臺，深入推動數據應用[1]。

數據開放應充分發揮市場的力量，吸引企業參與。在明晰政府部門地理信息數據產權的基礎上，政府有關部門可通過以數據換服務的方式，將價值大的原始地理信息數據向企業開放，換取企業向社會提供更好的數據開放服務，鼓勵企業對數據進行深層次開發利用。

6 結語

政府部門掌握的地理信息數據是一個待開發的“金礦”，如果能夠充分向社會開放，產生的價值將不可估量。各級有關政府部門應高度重視地理信息數據開放對經濟社會發展，尤其是數字經濟發展的重要意義，牢牢堅持以人民為中心的思想，摒棄狹隘的部門利益，按照黨中央、國務院印發的相關文件部署，將更多的地理信息數據盡早向社會開放。