堅持以人民為中心的宅基地制度改革方向
——《基于農戶視角的平原農區空心化村莊宅基地退出模式研究》書評

2023-02-07 23:38:21張鳳榮

中國土地科學 2023年8期

張鳳榮

（中國農業大學土地與科學技術學院，北京 100193）

“土地，民之本也”。中共二十大報告指出“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”有利于“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”，也是增強“歷史主動”堅持“人民至上”的重大命題[1]。隨著城市化的推進，城鄉二元結構逐漸向城鄉一體化結構邁進，大量農村人口轉移就業提高了農村宅基地閑置率和村莊空心化程度，加重了農村地區土地粗放利用[2]。深化農村宅基地制度改革正是主動應對這種城鄉、工農關系變化下鄉村地區“人減地增”矛盾的改革實踐[3]。與此同時，堅持人民至上是推進農村宅基地制度改革的方法論，以人民為中心、尊重農民主體地位和增進農民福祉為農村宅基地有序退出指引了方向。

2023 年中央一號文件繼續指出：“推進宅基地制度改革，要充分尊重農民意愿，切實保障農民權益。”[4]為深入探究農村宅基地制度改革下農村宅基地退出對農業農村發展、農戶福利成效，山東財經大學曲衍波教授等的專著《基于農戶視角的平原農區空心化村莊宅基地退出模式研究》由經濟科學出版社于2023 年出版發行。該專著以農戶視角為主線，對我國平原農區宅基地改革實踐進行了系統性探索，是近年來有關農村宅基地深化改革研究領域的高質量成果。

該專著共12章，近26萬字，重點聚焦于農村宅基地退出政策背景下空心化村莊治理、農戶宅基地退出意愿及其影響因素、農村宅基地退出模式及農戶福利三個方面。在系統回顧我國農村宅基地政策制度變遷與實踐后，該專著通過平原農區典型的實踐案例分析不同尺度下空心化村莊治理和農戶農村宅基地退出意愿影響因素，科學地探索農村宅基地退出模式，深入分析不同農村宅基地退出模式下農戶福利變化情況。在明晰空心化村莊的空心化水平、農戶農村宅基地退出意愿以及不同農村宅基地退出模式農戶福利水平的基礎上，該專著提出了平原農區農村宅基地退出模式優化與空心村治理的保障措施，對平原農區空心化村莊農村宅基地退出進行了科學性的系統探究，豐富了鄉村治理、宅基地制度改革研究的內容。縱觀全書，結合筆者的研究思考，該書具有如下顯著特色。

1 系統總結歸納，梳理了宅基地改革政策變遷與實踐經驗

我國農村宅基地制度在新中國成立后70 多年中，經過私有私用、“兩權分離”和“三權分置”的演變后基本形成了當前集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償取得、長期占有，規劃管控、內部流轉的基本框架。為指導和服務農村宅基地制度深化改革實踐，學者們圍繞著宅基地退出的農戶意愿及影響因素、宅基地制度變遷、宅基地流轉模式和流轉路徑以及后期的宅基地“三權分置”制度等內容開展了較為豐富系統的研究，尤其是2015年全國33個縣（市、區）開展農村宅基地制度改革試點工作以及2020 年全國新一輪農村宅基地制度改革試點后，涌現出大量具有代表性的學術成果[5-8]和相關做法經驗。

基于農村宅基地研究領域已有研究成果和政策實踐，該專著系統的回顧了1949年以來中國農村宅基地制度演變不同階段的制度安排和階段特征，講解其強制性和誘致性、突變性和漸進性規律、兼顧多元主體和發展的目標以及宅基地制度深化改革多功能導向的轉變邏輯，從宅基地改革試點地區的改革實踐、經驗和挑戰進行梳理總結，展現了政府供給型、農戶需求主導型等不同區域宅基地退出改革實踐，有助于系統性、全面性地掌握典型農村宅基地深化改革實踐經驗與挑戰。

2 兼顧主體客體，對比研究了不同類型村莊空心化治理模式

農村宅基地閑置和低利用率是空心化村莊的開端，空心化村莊的形成加劇了村莊宅基地的廢棄閑置，在城鎮化進程中，村莊空心化是一個相對不可逆的過程，最終將導致村莊消亡[9]。空心化村莊整治是農村宅基地深化改革制度的一項惠民工程[10]。空心村反映了農村土地資源的閑置低效利用，部分空心村內破敗坍塌的房屋還阻礙村莊人居環境建設，形成安全隱患。空心村背景下人才的流失與土地資源浪費的現實狀況也會波及到新農村可持續發展及城鄉統籌發展的戰略大局。有效的空心村治理策略應以規劃和管理為核心，堅持農民主體地位，充分尊重農民意見，滿足農民生產生活多層次需求，確保空心村治理的科學性和有效性。

該專著基于行動者網絡理論構建空心化村莊治理框架，從治理主體和治理客體兩個方面全面分析平原農區典型區域集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類村莊空心化村莊形態，測度典型案例空心化程度，識別空心化村莊多維形態特征，解構不同類型空心村治理模式運行過程與機制，構建空心村治理主體績效評價體系與空心村治理客體績效評價體系測度治理效果，系統展現差異化治理模式運行過程，闡釋了新時代下“人民至上”與“因地制宜，分類推進”的鄉村治理理念，歸納提升了不同規劃類型村莊的空心化治理路徑。

3 尊重農戶意愿，揭示了不同類型農戶宅基地退出影響因素

農村宅基地是農民的“家當”，農村宅基地退出事關農戶切身利益，農戶愿不愿意退出宅基地？退出后農戶該獲得什么樣的補償？如何提高農戶宅基地退出的積極性？面對紛繁復雜的宅改難題，如何讓農村宅基地制度深化改革經得起歷史的檢驗和人民的檢驗，理順宅基地退出過程中的農戶意愿，為農戶宅基地退出模式的設計和提高農戶宅基地退出積極性提供決策依據成為重大政策創新需求。

農戶在城市化背景的發展下也不滿足于僅依賴農業生產，更期待多元化的發展，選擇從事部分非農化職業，由此形成了農戶橫向的職業分化和縱向的經濟分化。該專著從農戶收入來源和從事職業的不同將其分為“農業型”、“兼業型”和“非農型”，探究不同類型農戶的基本特征，選取三十余項指標測度農戶視角下宅地基退出影響因素，并探究影響不同類型農戶進行宅基地退出模式選擇的主導因素，以揭示不同需求農戶所匹配的宅基地退出模式，為提高農戶宅基地退出的積極性，做好人民滿意的宅基地制度深化改革提供了新的認識。

4 響應農戶多層次需求，評估了宅基地退出農戶福利水平

讓人民受益是宅基地制度深化改革的出發點和落腳點，中國長期以來的宅地基制度對于維護農村社會穩定起到了重要保障作用。宅基地除具有居住、財產保障等基礎屬性外，還具有社會、心理保障等多種拓展功能，農戶選擇退出宅基地后所面臨的居所調整、收入失穩和社會關系重構等諸多風險可能會使得農民權益和生計福利受損[11]。可見，以宅基地退出為主要內容的農村宅基地制度改革主線仍然是要處理好農民和土地的關系，不能把農民權益和利益損害了，必須堅守底線，決不能犯顛覆性錯誤[12]。所以，農村宅基地退出要堅持人民至上的原則，保護農民合法土地權益，實現農民的合理利益需求。

目前各地在推進宅基地退出的過程中，主導方都是政府，對農民權益保護和農民需求的關注度不夠，很多地區還是以獲取土地指標來緩解城鎮化發展的土地供需矛盾問題；在增進農民福祉方面更多強調農民基本居住條件改善，而忽視了退地農民的經濟收入、社會保障、心理健康和社會參與等福祉的全面提升，致使農民宅基地退出的整體意愿不強，阻礙了宅基地制度改革的有序推進。專著在理論內涵和實踐認識的基礎上，系統性地構建了農村宅基地退出農戶福利評價體系，測度不同農村宅基地退出模式下農戶福利水平，比較分析農村宅基地退出前后農戶的福利水平變化狀況。農戶福利水平的測度能夠反映宅基地改革實踐效果，以及時調整宅基地退出模式與農戶需求之間的匹配程度，這種基于科學性、系統性的農村宅基地退出農戶福利水平變化的新認知，無疑為后續宅基地制度深化改革，切實保障農戶權益提供了很有價值的理論借鑒。

5 為實踐做理論指引，做好人民滿意的農村宅基地制度深化改革

農村宅基地與農民生產、生活息息相關，如何在農村宅基地退出中維護農民主體地位，滿足農戶多層次需求與意愿，穩定農村社會經濟發展和社會穩定仍然是鄉村治理與宅基地深化改革實踐不斷探索和追尋的。這其中包含著對農戶主體與政府、企業等各利益相關主體關系的思考，城市與鄉村互動關系的反思。作者通過搭建空心村治理主體和治理客體的理論框架，跳出村莊看治理，同時從農戶視角出發，關注農戶差異化需求，在分析農戶農村宅基地退出影響因素后，繼續深入探究農戶類型與其不同農村宅基地退出模式的內在關聯，測度宅地基退出差異化模式的農戶福利水平，將宅基地制度深化改革下空心化村莊治理、農戶農村宅基地退出意愿、農戶宅基地退出福利水平串聯起來，一系列層層遞進的研究為我們揭示了平原農區典型村莊空心化現狀與治理模式效果、農村宅基地制度深化改革的農戶意愿，以及農村宅基地深化改革實踐下宅基地退出模式的農戶福利水平。這種基于農戶視角的農村宅基地制度深化改革的新的全方位的認識為鄉村規劃與鄉村治理、宅基地制度深化改革如何更好地真正滿足農戶需求，做讓人民滿意的宅基地制度改革與實踐奉獻了新的科學依據。