“空中絲綢之路”的“軟聯通”研究

摘 要：2017年6月，國家主席習近平提出支持建設中國鄭州與盧森堡之間的“空中絲綢之路”。 隨著 “空中絲綢之路”建設不斷走深走實，在 “硬聯通”取得重要成果的基礎上，扎實推進規則標準“軟聯通”，對于實現“一帶一路”高質量發展具有重要的現實意義。本文在界定規則標準“軟聯通”內涵及特點的基礎上，指出規則標準“軟聯通”是維護國際航空領域公平正義的重要方式，是提升中國在國際航空領域競爭力的重要途徑，是拓展中國國際航空市場的重要手段，是為“硬聯通”保駕護航的重要工具，是促進中國民用航空高質量發展的重要支撐。本文的研究發現，在規則標準“軟聯通”的具體推進過程中，與國際水平相比，中國民用航空管理規則標準與國際通用標準相比存在明顯的差距，面臨國際地位不高、管理經驗欠缺、制度機制亟待創新優化等諸多挑戰。基于以上分析，筆者建議應加快提高中國民用航空制定規則標準的水平，滿足與“一帶一路”合作伙伴規則標準對接的需求；加快角色轉型與重新定位，積極維護“一帶一路”合作伙伴的正當權利；順應和把握國際航空發展趨勢，制定新的全球民航秩序治理規則標準；加快構建新的體制機制步伐，有力支撐規則標準“軟聯通”。

關鍵詞：一帶一路；規則標準；軟聯通；空中絲綢之路；全球民航治理

中圖分類號：F71 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2023）12-0118-10

“空中絲綢之路”是中國“一帶一路”倡議的延伸與拓展，是民用航空（下文簡稱“民航”）參與共建“一帶一路”的重要任務，是助力“一帶一路”合作伙伴（下文簡稱“合作伙伴”）分享中國發展成果、有效服務中國高水平對外開放戰略的重要支撐。隨著“空中絲綢之路”建設不斷走深走實，在“硬聯通”取得重要成果的基礎上，扎實推進規則標準“軟聯通”，對于維護國際航空領域公平正義、提升中國在國際航空領域的競爭力、拓展中國國際航空市場空間、支持基礎設施建設“硬聯通”和促進中國國內民航高質量發展等均具有重要的現實意義。

一、規則標準“軟聯通”的實踐

（一）規則標準“軟聯通”的概念

在國際關系理論中，硬實力與軟實力是一組相對的概念。在分析國家綜合國力的構成要素時，硬實力和軟實力通常體現為有形力量和無形力量[1]。硬實力由物質要素構成，而軟實力則由非物質要素構成。相較于硬實力，軟實力是一種能力，它主要是指通過吸引力而非威逼利誘達到目的，是一國綜合實力中除傳統的軍事和經濟實力之外的重要組成部分，包括導向力、吸引力和效仿力。軟實力和硬實力是互相聯系且相互作用的。硬實力是軟實力的基礎和支撐，缺乏硬實力作為基礎和支撐，軟實力無從談起，或無法長久存在。同時，硬實力也必須依靠軟實力輔佐，缺乏軟實力的輔佐，硬實力的發展必然受限或亦無法長久存在。因此，軟實力與硬實力相互磨合共同構成國家的巧實力，而巧實力同硬實力和軟實力構成一個國家綜合國力至關重要的組成部分[2]。

“硬聯通”“軟聯通”類似于硬實力和軟實力。2022年，中國民用航空局、國家發展和改革委員會聯合印發《“十四五”時期推進“空中絲綢之路”建設高質量發展實施方案》，將基礎設施納入“硬聯通”中，具體包括世界級機場群、國際航空樞紐、區域航空樞紐建設，以及參與共建國家機場建設和助力共建國家航空基礎設施發展；將規則標準納入“軟聯通”中，具體包括國際民航運輸航線網絡建設、雙邊航空運輸協定的簽署、合作伙伴的往返航班、各類國際航空運輸會議，以及與相關國家民航主管部門對話和開展適航合作。規則標準“軟聯通”是指國際航空中除物質要素以外的，具有導向力、吸引力和效仿力的規則標準的互聯互通，可以促成合作伙伴之間的連接、暢通與良性互動的規則標準，具體包括國際航空關系塑造（航權）、會議平臺及其議程設置、話語權控制和輿論導向等。

規則標準“軟聯通”的外延包括兩個層次：一個層次是“一帶一路”的制度規則標準和話語權；另一個層次是國際關系層面上的制度規則標準和話語權。國際關系層次是“一帶一路”規則標準和“空中絲綢之路”規則標準的頂層，是處于指導地位、發揮規定約束作用的宏觀層次；“一帶一路”規則標準處于中間層次，是在宏觀層次指導下具有領域特定指向并對具體層次發揮規定約束作用的中觀層次；“空中絲綢之路”規則標準則是“一帶一路”規則標準的重要組成部分，是一個指向更為具體的規則標準，屬于具體層次。三者既體現為自上而下的約束關系，又體現為自下而上的支撐關系。

（二）規則標準“軟聯通”的提出

規則標準“軟聯通”的提出可以分為兩個階段：第一階段（2013年9月至2017年5月）。2013年9月和2013年10月，國家主席習近平分別發表“共同建設‘絲綢之路經濟帶”“共同建設二十一世紀‘海上絲綢之路”的重要講話，并以此作為中國在新時代推進世界互聯互通的戰略路徑。2017年5月，國家主席習近平再次提出，“我們要著力推動陸上、海上、天上、網上四位一體的聯通”“我們也要促進政策、規則、標準三位一體的聯通，為互聯互通提供機制保障”[3]。其中，四位一體中的“天上”即為“空中絲綢之路”。第二階段（2017年6月至今）。2017年6月14日，國家主席習近平在與盧森堡首相貝泰爾的會談中提出，要大力支持建設鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”，首次明確提出“空中絲綢之路”的倡議。2021年4月，國家主席習近平發表重要講話，提出“中方將同各方攜手，加強基礎設施‘硬聯通以及規則標準‘軟聯通，暢通貿易和投資合作渠道，積極發展絲路電商，共同開辟融合發展的光明前景”[4]。2021年11月19日，國家主席習近平更加明確地提出，“把基礎設施‘硬聯通作為重要方向，把規則標準‘軟聯通作為重要支撐，把同共建國家人民‘心聯通作為重要基礎，推動共建‘一帶一路高質量發展，取得實打實、沉甸甸的成就”[4]。

規則標準“軟聯通”的提出標志著中國對全球治理的認識上升到新高度。總結過往的經驗和教訓，中國將更多地在制度、規則標準的層面參與全球治理，在合作伙伴中建立起由中國主導、融入中國價值觀和治理觀的治理體系，逐步構建起與合作伙伴平等、共商、共建、共享的交流機制，讓合作伙伴不僅可以搭中國經濟發展的便車，而且能夠通過規則標準“軟聯通”提升其國家治理能力并促進治理體系的現代化。規則標準“軟聯通”的推進進一步顯示了中國全面而長遠的戰略設計。一方面，“一帶一路”高質量發展及其“空中絲綢之路”建設是一個系統工程，基礎設施的“硬聯通”與規則標準的“軟聯通”以及基于文化交流的“心聯通”應相互支撐、同向而行、共同發力，這將會發揮出更大的作用。另一方面，“一帶一路”高質量發展及其“空中絲綢之路”建設是一個長期過程。“一帶一路”高質量發展是基于未來全球和平與發展主題的長遠謀劃，是為了構建人類命運共同體的一項長期戰略議程。規則標準“軟聯通”可以塑造人的思想和觀念，比“硬聯通”更具傳承性、持續性和影響力。規則標準“軟聯通”可以持久推進“一帶一路”高質量發展及“空中絲綢之路”建設行穩致遠。

（三）規則標準“軟聯通”的主要特點

“一帶一路”倡議提出后，中國民航行政管理部門、地方政府、機場以及航空公司等均積極地參與“空中絲綢之路”建設，在推進規則標準“軟聯通”實踐中體現出如下五個特點：

第一，加速先聯快通。根據中國民用航空局的最新統計，國內航空公司已先后在“一帶一路”沿線的24個國家設立境外營業部，與64個國家保持定期客貨運通航。特別是鄭州—盧森堡貨運航線作為“空中絲綢之路”的重要橋梁和紐帶，2013年以來覆蓋歐洲24個國家兩百多座城市，輻射中國九十多座城市，成為中國—盧森堡乃至中歐互聯互通的一條經濟大動脈。

第二，提升保障能力。2017年6月，國家主席習近平提出支持建設鄭州與盧森堡之間的“空中絲綢之路”。以鄭州為代表的內陸城市把建設“空中絲綢之路”作為對外開放的重要通道和著力點，加快航空基礎設施建設步伐[5]。京津冀、長三角、粵港澳和成渝四大世界級機場群建設加快推進，西安、昆明、重慶、烏魯木齊、哈爾濱、成都和鄭州國際航空（貨運）樞紐功能增強，全國千萬級機場數量達到41個，不斷提升“空中絲綢之路”建設的保障和支撐能力。

第三，深化雙多邊合作。自“一帶一路”倡議提出以來，中國與合作伙伴舉行了多次雙邊航空會談，拓寬中國在“一帶一路”國際航空服務網絡中的參與范圍，同時，中國將烏魯木齊、昆明、西安等“一帶一路”沿線的重要節點城市面向特定國家和地區開放航權，在一定程度上促進了合作伙伴國際航空的建設和發展。目前，中國與中亞五國均已簽訂政府間航空運輸協定，其中，向烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦放開第三、第四航權，未來有望進一步向吉爾吉斯斯坦開放航權。

第四，參與或搭建平臺。中國民用航空局主動利用“一帶一路”平臺，推進“空中絲綢之路”建設。2017年5月14日，在“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國民用航空局與國際民航組織（ICAO）簽署了合作意向書，就進一步加強“不讓一個國家掉隊”倡議與“一帶一路”倡議對接，就合作伙伴航空安全、航空能力建設和航空運輸便利化等方面展開深度合作。同時，中國民用航空局主動舉辦地區國際會議，設置議題與議程，主導資源整合、民航信息共享和加強協同，加快推動中國民航“走出去”。建立新型專用性合作平臺，如“空中絲綢之路”國際合作峰會、中國—東盟民航合作論壇、鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”國際合作論壇等，促進合作伙伴高層對話、促成合作伙伴航空簽約合作并交流航空管理經驗。此外，中國主動舉辦航空領域的國際會議，涉及范圍包括中歐、亞太地區，與合作伙伴民航主管部門加強溝通、深化協作。為了推動合作伙伴了解、接受中國的規則標準，中國民用航空局通過舉辦和參與重要的國際會議，深化與合作伙伴的對接交流，分享安全、智慧、綠色發展經驗。依托中國優勢學科和特色專業，先后主動舉辦安全、空中管理、機場建設與管理和飛行技能等方面的援外培訓，促進合作伙伴民航能力的不斷提高。

第五，強化頂層規劃與推進力度。一是中國民用航空局于2016年出臺的《民航推進“一帶一路”建設行動計劃（2016—2030年）》指出，以更加完善的方式為建設“空中絲綢之路”提供指導，明確發展方向、基本準則、具體目標和關鍵任務，以確保“空中絲綢之路”建設順利完成。在這一文件指導下，中國民航國際合作在基礎設施、技術合作和人才培養等方面均取得了重大進展。二是提升“空中絲綢之路”規劃等級，出臺具體落實辦法。2021年3月，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中明確將“空中絲綢之路”建設納入其中，并將“空中絲綢之路”建設提升到國家規劃層面，體現了國家對“空中絲綢之路”建設的高度重視。中國民用航空局制定了《完善民航國際合作體系工作方案》，明確并細化了“一帶一路”有關民航的階段性目標、改革措施和預期目標。例如，在積極參與全球民航治理，夯實“一帶一路”民航合作平臺基礎，推動中美、中歐民航合作平臺轉型升級，創新疫情期間民航國際合作性的新方式、新路徑中，把逐漸形成“引進來”“走出去”相互協調配合的對外合作機制作為“一帶一路”民航工作的預期目標；充分發揮中國民航合作平臺，加強中國與合作伙伴的合作交流；持續開展“一帶一路”援外培訓；加強與合作伙伴的溝通交流；加強中國對中美民航合作項目（ACP）和中歐民航合作項目（APP）設計和選擇的主動權。2022年，中國民用航空局、國家發展和改革委員會聯合印發了《“十四五”時期推進“空中絲綢之路”建設高質量發展實施方案》，明確提出在“十四五”時期繼續推進“空中絲綢之路”高質量發展。三是“空中絲綢之路”建設全面展開。“十三五”時期，中國積極參與合作伙伴的機場建設，助力國際航空基礎設施發展，“硬聯通”建設成效顯著。同時，中國先后與128個合作伙伴簽署雙邊航空運輸協定，往返合作伙伴的航班量占比達到60%以上。

二、規則標準“軟聯通”的價值

在“空中絲綢之路”建設中，基于規則標準的“軟聯通”與基于基礎設施的“硬聯通”具有完全不同的思想性、制度性、統一性和穩定性，在全球民航運行和治理中具有多重的價值，需要充分認識和深入審視。

（一）規則標準“軟聯通”是維護國際航空領域公平正義的重要方式

1944年以來，國際航空領域秩序相對平穩，但航空強國欺壓航空弱國、新興航空國家打壓老牌航空國家、遏制發展中國家航空發展的事件屢見不鮮，國際航空領域的公平正義始終難以得到有力維護。合作伙伴絕大多數都是發展中國家，航空資源有限、航空公司競爭力較弱、航空基礎設施落后，在國際航空領域是規則標準的旁觀者和接受者，其正當權利難以得到公平對待。中國既是發展中國家，也是全球民航客運量第二的航空大國，在“一帶一路”沿線區域積極主導規則標準的對接、創新和實施時，有實力和有責任發揮尊重合作伙伴航空主權、對其在特殊問題上予以關注和在合理訴求上予以關心的作用，在規則標準“軟聯通”中彰顯公平正義，積極維護合作伙伴國際航空領域的正當權利。

（二）規則標準“軟聯通”是提升中國在國際航空領域競爭力的重要途徑

目前國際航空制度規則標準已基本確立，法律體系也已形成，規則標準處于穩定運行之中，中國為既有規則標準的接受者。進入21世紀以來，中國民航各項事業取得巨大成就，民航旅客運輸量、民航安全水平、航空公司的運輸能力、民航基礎設施規模等均居世界前列。同時，中國積極主動參與全球民航治理，在中國舉辦全球民航業大會、各種區域性和專業性的高峰論壇，主導會議議題設計和議程安排，中國民航的吸引力日益增強、影響力日益擴大。但西方國家對中國民航發展仍然抱有警惕、排斥甚至打壓的態度。“空中絲綢之路”建設為中國提升國際航空領域的競爭力創造了巨大機會。合作伙伴多為國內航空市場規模不大、航空公司競爭能力不高、航空基礎設施不強和管理體系較落后的國家。中國從自身的經驗和合作伙伴的實際情況出發，秉承共商共建共享原則，創建一整套適合于合作伙伴航空領域的規則標準并加以推廣，這不僅有利于全球民航發展，更有利于中國在合作伙伴中主導規則標準的完善，提升中國在全球民航治理中的國際地位以及在國際航空領域的競爭力。

（三）規則標準“軟聯通”是拓展中國國際航空市場的重要手段

各國關于何種航空市場模式的選擇最初存在兩種對立的主張：一個是以美國為代表的主張，其堅持認為在不干擾市場的前提下，政府要確保私營航空公司能夠自主經營和相互競爭；另一個是以英國為代表的主張，其堅持認為航空公司為國家部分或者全部所有，應當在國家空域主權得到保護的前提下展開市場競爭。后經相互協商，英美兩國共同簽訂《百慕大協議》，兩個對立的主張才得到統一。這成為后來國際間運用雙邊協議安排航空運輸的世界性模式。中國民航旅客運輸量位居世界第二，但從國際化程度看，中國民航的國際貢獻率較低。基于雙邊協定的傳統模式，中國在對美國等航空強國進行國際航空市場拓展時，往往要受到比較嚴苛的附加條件限制，在經濟上要付出一定的代價才能獲得進入美國、歐盟市場的機會，這也是中國民航對全球航空貢獻率難以提升的重要原因之一。合作伙伴的民航市場處于成長階段，市場主體相對弱小、競爭力不高，但其市場空間廣、發展潛力大、發展愿望強。中國可以根據合作伙伴的實際需求及其航空基礎設施建設能力，通過創新規則標準積極開展雙邊、多邊的協議談判，以建立天空聯盟等方式創新合作模式，逐步構建國際航空合作發展的共同體，既可以為合作伙伴提供發展機會，也有利于自身拓展國際航空市場。

（四）規則標準“軟聯通”是為“硬聯通”保駕護航的重要工具

“空中絲綢之路”基礎設施主要是指合作伙伴的民航基礎設施，其發展規模、建設能力參差不齊。中國要優化完善航空樞紐格局，加強航線網絡互聯互通，推動“硬聯通”邁上新臺階，勢必要對部分合作伙伴進行投資，而這些國家在政治、經濟和社會方面均存在各種問題，不確定性高且風險較大[6]。事實上，從中國對發展中國家的投資實踐來看，許多投資項目經歷了種種曲折，蒙受了巨大的經濟損失。此外，部分西方國家出于遏制中國發展的目的，對中方投資項目進行無底線的政治化、污名化，導致一些合作良好的項目無法長期正常開展，甚至影響中國與合作伙伴的外交關系。因此，規則標準“軟聯通”是合作伙伴基礎設施“硬聯通”順利開展和獲得成功不可或缺的重要工具。

（五）規則標準“軟聯通”是促進中國民航高質量發展的重要支撐

有關機構對中國民航的發展階段進行了評估，根據評估結果可知，在參與國際民航規則制定的“深度”指標排名上，中國處于倒數的位置[7]。這說明，在國際航空領域，制定規則標準恰恰是中國的短板和弱項。基于規則標準“軟聯通”面臨的挑戰將倒逼中國民航管理部門、空中交通管理部門、教學研究機構、航空公司、機場等的改革，這將助推人才培訓和人才儲備的加強，推動管理體制機制改革，優化各種規則標準達到甚至超過國際規則標準并將其落地落實。在此基礎上，中國才能實現規則標準“走出去”進而實現“軟聯通”。這一過程無疑將全面提升中國民航規則標準的持續創新能力和水平，推動中國民航實現高質量發展，在中國式現代化中貢獻民航的力量。

三、規則標準“軟聯通”面臨的挑戰

“一帶一路”倡議得到了沿線一百多個國家的響應，“空中絲綢之路”的“硬聯通”建設步伐逐漸加快，規則標準“軟聯通”的對接得到重視并取得了顯著進展。但深入推進規則標準“軟聯通”仍面臨著一系列嚴峻的挑戰，充分認識和客觀估計可能出現的外在和內生、客觀和主觀、短期和長期、確定和不確定的各種復雜因素，對于中國確立規則標準“軟聯通”的戰略原則、實施著力點、風險防范措施和政策推進均具有重大意義。

（一）中國民航管理規則標準存在明顯差距

隨著中國民航的不斷發展，中國陸續制定并頒布了《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》《民用機場管理條例》，及民航規章規則標準體系，對中國民航事業的發展發揮了極其重要的作用。在規則標準“軟聯通”的推進過程中，把中國的民航法律、法規和規章等與合作伙伴對接，首先面臨的是自身存在的一系列問題。中國民航有兩個顯著的特征：一是在頂層設計上，由中央直接領導中央空中交通管理委員會，統籌協調中國空域管理。但目前中國空域管理的具體做法是，民航只能在規定航道內飛行，其余航道仍然處于嚴格管控之中。二是在運行層面上，對于航空公司、空中交通管制、機場以及與民航相關的服務機構的管理均以嚴格的行政約束為基礎。鑒于此，中國民航管理制度規則標準尚存在以下問題：一是中國航空立法存在著規范化不足、民主化不夠、立法主體數量過多、權限不清和立法內容龐雜無序等問題[8]。二是民航規則標準覆蓋領域不均，民航行業標準大多數集中在安全和運營技術方面，而涉及客貨運輸服務質量的標準較少，從而導致中國民航服務質量總體上水平不高[8]。規則標準系統性不足，即由于缺乏科學的頂層設計和規劃之間的協調性較差，民航行業的上中下鏈條之間、民航行業內部與外部之間以及與民航行業相關行業的橫向關系之間往往存在著相互掣肘、脫節和接口不適現象；規則標準的適用性較差、宣傳力度不夠和執行力不強等問題突出，使部分民航運輸規則標準成為擺設。由此可見，現行規則標準的制定明顯不適應民航行業的發展需要。三是中國民航安全和安保管制及其規則標準偏保守，影響行業效率和盈利水平。在規則標準“軟聯通”的推進過程中，一方面，現有的不足和短板將會影響合作伙伴對中國規則標準的信任和接受程度。另一方面，在與合作伙伴規則標準“軟聯通”的對接中，西方國家出于自身利益的考量，必然會與中國展開競爭，中國很可能因為規則標準的水平不高、建設能力不足影響規則標準“軟聯通”的對接速度和對接規模。

（二）中國民航的國際地位不高和管理經驗不足

自“一帶一路”倡議提出以來，規則標準“軟聯通”取得了一定的成績，積累了初步的聯通對接經驗。但中國推進規則標準“軟聯通”對接仍面臨著在國際民航領域地位不高和經驗不足的挑戰。一是中國在全球民航治理中的主導力和話語權有限。中國是《國際民用航空公約》締結國之一、國際民航組織的一類理事國和國際航空運輸協會的理事會成員國，在全球民航治理體系中占有一席之地。21世紀以來，中國民航運輸量位居世界第二，中文已經成為國際民航組織六種官方語言之一，說明中國在全球民航治理中的地位不斷提升。但由于種種原因，中國在全球民航治理中仍處于既有國際航空法律、規則、標準制定的旁觀者和被動接受者的地位，實現根本性的改變尚需較長時日。二是中國參與全球民航治理時面臨能力和經驗有限的挑戰。全球民航治理的兩大組織，即國際民航組織和國際航空運輸協會是在英美兩個航空強國主導下建立的，其運作理念、內部架構、制度設計、決策機制和職員招募等均體現了西方的價值觀和其對自身利益的追求與保護。中國長期致力于國內民航的治理，學習全球民航治理的制度和規則標準。除個別技術標準被國際民航組織接納使用以外，中國基本上沒有向國際民航組織輸出過治理制度、規則標準。相反，中國目前使用的民航制度、規則標準絕大多數源于世界航空強國，中國民航的安全管理制度標準與國際標準和建議措施之間差距較大，執行這些規則標準給中國的民航安全管理帶來了很大的壓力。例如，在全球民航安保審計中，經過一段時期的努力，中國民航安全管理在國際民航組織的安全管理審計中雖已基本達標，但中國推進與合作伙伴規則標準“軟聯通”仍受到諸多西方國家的質疑，從而使中國取得合作伙伴的信任比較困難。可見，在“空中絲綢之路”的建設過程中，中國所面臨的挑戰是長期而艱巨的。

（三）規則標準“軟聯通”制度機制存在諸多問題

自2017年“空中絲綢之路”提出以來，國家發展和改革委員會、中國民用航空局相繼聯合出臺推進“空中絲綢之路”建設高質量發展實施方案，并明確提出加強政策對接和標準聯通，積極參與多邊國際民航治理，加快規則標準“軟聯通”實現新突破。雖經過若干年的不斷探索，但在實踐中尚存以下問題：一是制度設計滯后。“空中絲綢之路”建設涵蓋的規則標準涉及民航領域的各個方面，目前在國際民航組織框架內的規則標準多達一萬多項，涉及海關、商檢、防疫等多個方面。此外，“空中絲綢之路”涉及跨境電子商務網絡平臺和跨境電子商務產業交易鏈，且各國的交易、稅收、消費者權益保護、快遞物流等規則標準復雜。這些規則標準專業性強、涉及面廣、影響力大、交叉性明顯。但截至目前，規則標準“軟聯通”的設計、完善和落實仍沒有得到重視。二是推進機制失衡。在“空中絲綢之路”建設中，由于缺乏國家頂層的制度設計，出現了推進機制失衡的問題。例如，在“空中絲綢之路”建設中，不同程度地存在著重視國內聯通設施建設而輕視國外聯通設施建設、重視硬件設施建設而輕視軟件（規則標準）設施建設、重視政府干預而輕視市場規律、重視短期效果而輕視長遠效益的現象。“空中絲綢之路”建設的推進機制失衡如果不能得到及時糾正，不僅會給規則標準“軟聯通”造成困難，而且將給“空中絲綢之路”整體建設帶來嚴重的后果。三是平臺運作質量不高。自“空中絲綢之路”被提出以來，召開相關會議的平臺日益增多，這些平臺在提升中國民航影響力、吸引相關合作者、加強政策信息交流、促進合作意向和項目落地等方面發揮了重要作用。但這些平臺在功能、內容和機制上均存在明顯問題。一方面，功能重復和同質化造成資源浪費。另一方面，在交流平臺上，專注于規則標準“軟聯通”的重要議題少之又少，使得與“硬聯通”相輔相成的“軟聯通”得不到應有的重視。

四、規則標準“軟聯通”的進路

（一）加快提高中國民航制定規則標準的水平，滿足與合作伙伴規則標準對接的需求

中國應加快提高中國航空規則標準制定的能力，并使其盡快達到國際水平。這是中國推動對接規則標準“軟聯通”的基礎。一是實現民用航空器制造的突破，形成飛行行業的技術標準和管理規則。航空運輸業是具有高技術特征、系統集成性顯著、安全要求高、國際化程度明顯的行業。中國航空工業起步晚，航空器生產與技術以及與之相關的空中導航設備、航空信息系統、航空安全管理乃至服務質量都不同程度地落后于西方國家，進而導致中國的航空器及其相關設備的技術標準和管理水平不高，與發達國家存在著巨大差距。二是著力加強航空領域規則標準制定人才的培養、選拔和選送，有計劃、有步驟地建設一支高素質的人才隊伍。航空領域專業性強、業務門檻高，特別是在規則標準制定過程中，涉及大量法學、管理學、心理學和外語等知識，需要大批的專業性和交叉型人才。然而，國內此領域高素質的人才相對匱乏，既熟悉中國民航國情又了解國際民航規則的人才遠遠滿足不了實際需要。中國民航部門應當聯合大學、科研機構、航空器及相關設備制造企業、航空公司等，參照發達國家培養、選拔、選送人才的成功經驗，有計劃、有步驟和常態化地培養、選拔能夠勝任制定航空領域規則標準工作的人才，積極支持、鼓勵國內人才參與國際民航組織、國際航空運輸協會等，并幫助此類人才解決在擔任國際組織相關工作職務期間遇到的各種困難。

（二）加快角色轉型與重新定位，積極維護合作伙伴的正當權利

從2005年開始，中國航空運輸的客運量已經位居全球第二位，并不斷地接近位于第一位的美國，可見，中國初具從全球民航秩序治理的旁觀者、接受者轉型為積極的參與者、新興的主導者的部分條件，這是推進規則標準“軟聯通”的國際條件。一是要充分發揮中國民航在構建人類命運共同體中的獨特作用。民航具有天然的國際性。國家主席習近平提出的“構建人類命運共同體”重要理念，從政治、安全、經濟、文化、生態五個方面破解當前全球治理困境，體現了中國作為大國的責任擔當，表明中國始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。共建“一帶一路”為全球治理體系改革提供了中國方案，成為推動構建人類命運共同體的生動實踐，在推動構建人類命運共同體中發揮重要的戰略支撐作用[9]。二是精準把握既有國際航空制度規則標準。既有的國際航空制度規則標準尚存不足，但仍得到了全球絕大多數國家或地區的認可和遵循。中國應當精準把握既有國際航空制度規則標準，在全面考慮中國履約條件的基礎上，尊重、遵守和維護以《國際民用航空公約》為基礎的國際民航領域法律規則標準。為了促進“空中絲綢之路”建設，中國應踐行多邊主義，加強和深化與國際民航組織的合作。三是主動維護公平正義，為發展中國家爭取公平公正權利。由于國際民航組織最初是由英美等航空大國主導建立的，因而其在國際民航組織中發揮主導作用。且其時常在國際民航組織大會或理事會上，對發展中國家采取無視的態度，在沒有充分磋商和談判的情況下通過某些決議，逼迫發展中國家接受難以承擔的責任，并延遲甚至拒絕兌現承諾，從而造成發展中國家的權利得不到應有的公平對待。例如，在國際民航組織第41屆大會上，未經充分討論與協調，國際民航組織大會仍通過了兩份決議，分別是《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——氣候變化》《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——國際航空碳抵消和減排機制》，以此加快碳排放的減少，并且制定國際航空2050年凈零碳排放的目標，進而將國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）目標任務分解到各個成員國，使發展中國家承擔極其不公平的減排責任，且對發展中國家提出的合理要求置之不理。中國代表團就此發表聲明，指出這兩份決議缺乏公平性、科學性和可行性，與全球氣候治理的基本原則不符，與《國際民用航空公約》的原則、宗旨不符，不利于維護國際民航組織的信譽和成員國的團結，不利于保障國際民航組織大會及其理事會在國際航空與氣候變化事務上的有效履職。由此，中國應在推進規則標準“軟聯通”中，不斷開拓“空中絲綢之路”建設的規則標準對接的新空間，創新對接的新途徑，塑造對接的新模式，積極主動維護發展中國家的正當權益。

（三）順應和把握國際航空發展趨勢，制定新的全球民航秩序治理規則標準

進入21世紀，國際航空發展呈現出新的趨勢：一是國際航空市場自由化和航空公司私有化。20世紀80年代以前，除了美國之外的其他絕大部分國家的航空公司都為政府所有或控股，航空行業一直處于政府的嚴格管制之下，使得市場缺乏競爭。20世紀80年代以后，全球各國逐步開始對國有航空公司進行私有化改革，加強了國際航空市場自由化，提高了市場競爭力。二是歐洲單一航空市場的創立。對于美國開放天空政策和放松管制的政策，歐洲起初強烈反對、抵制。然而，美國開放天空和放松管制的變革使得美國航空公司在國內國際航空市場中迅速崛起，而歐洲航空公司管制僵化、效率低下、長期需要政府補貼，這些均使其國際市場份額不斷下降，促使歐盟最終接受了開放天空放松管制的變革。三是安保更趨嚴格與完善。實際上，隨著恐怖主義活動的日益猖獗和地區動蕩加劇，國際航空領域既面臨著傳統的安全與安保威脅，還面臨著新的安全與安保的挑戰[10]。以美國、歐洲國家為代表的國際航空大國持續加大對機場安檢、客艙安全和事故處置的資源投入[11]。依據《國際民用航空公約》、《關于在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約》（簡稱《東京公約》）、《關于非法制止劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）和《統一國際航空運輸某些規則的公約》（簡稱《蒙特利爾公約》）等法律的授權，國際民航組織制定并不斷更新全球航空運輸安保的標準及建議措施（Standards and Recommended Practices，SARPS），其雖然不具有強制性的法律約束力，但各當事國應盡力而為、盡力遵守，并呼吁當事國通報與建議措施不相符的國內立法。國際民航安保法律體系從原先的管轄權分配和事后懲治規定，逐漸轉向更加積極有效、更易于執行的事中處置和事先預防的規定[11]。為了推動全球航空領域的安保建設，國際民航組織開展對各國民航安保的審計工作，以提升各國航空領域安保的管理能力與水平。四是倡導航空綠色低碳環境友好。在歐盟未能征收航空碳排放稅以后，國際民航組織牽頭組織研究了全球航空碳排放規則。盡管存在爭議、分歧且控制效果有待觀察，但國際民航組織提出的應對氣候變化的措施是有利于減少航空碳排放和建立環境綠色友好型航空的重要規則。五是數字化浪潮。新一代通信技術的迅速發展和數字技術的加速迭代，使數字化浪潮不可避免地對航空領域產生革命性的深刻影響，規則標準“軟聯通”應當主動適應不斷發展變化的新趨勢。

（四）加快構建新的體制機制，有力支撐規則標準“軟聯通”

中國應當充分認識到規則標準“軟聯通”具有復雜性、長期性、系統性、艱巨性等特征。國際民航領域的規則標準在各成員國的實施需要政府批準，由此，規則標準的成功對接往往需要很長時期，也會存在各種類型的保留意見，甚至會出現對接成功以后又退出的情況。面對規則標準“軟聯通”對接的諸多特征，中國應當加快規則標準“軟聯通”的體制構建和機制創新：一是成立制定規則標準“軟聯通”的專門機構。“空中絲綢之路”建設規劃提出，要使機場設施建設的“硬聯通”邁上新臺階，規則標準的“軟聯通”實現新突破，人文交流領域的“心聯通”取得新進展。為了實現這些目標，應在國家層面上成立“空中絲綢之路”建設領導機構，下設“硬聯通”“軟聯通”“心聯通”三個工作機構。根據性質和特點明確牽頭部門，統籌三個“聯通”的資源，協調三個“聯通”的關系，形成相互支持、一體發展的格局，充分發揮中國特色社會主義的制度優勢。規則標準“軟聯通”的工作機構應當由民航行政管理部門牽頭，由各相關部門的專家組成核心團隊，長期研究、制定規則標準，并推動規則標準的對接聯通。二是優化整合平臺功能，有效有力地服務規則標準“軟聯通”。目前涉及“空中絲綢之路”建設的平臺較多，平臺功能交叉和同質性較為嚴重，可轉化為制度、可應用于指導實踐的成果較為缺乏。應由規則標準“軟聯通”工作機構牽頭，建立專門的平臺，定期舉辦學術會議、經驗交流會議和訪問、考察合作伙伴關于民航制度和規則標準的實際需求，摸透實際情況，提出每個合作伙伴民航規則標準對接方案，采取“一國一策”“一事一策”的方式方法，幫助合作伙伴提高民航制度建設和規則標準制定的能力。三是設立專門基金。規則標準“軟聯通”的專門基金一部分可以來源于中國外匯儲備、中國投資有限責任公司、中國進出口銀行、國家開發銀行共同出資的“絲路基金”。此外，鑒于合作伙伴部分民用航空機場規模較大、實力雄厚，也可鼓勵其加入專門基金，邀請和鼓勵合作伙伴航空公司參與專門基金。此項專門基金主要用于課題研究、學術交流、援外培訓、人才培養和調研考察等活動。四是出臺優惠政策，鼓勵和支持航空公司、樞紐機場、飛機制造公司、飛行相關設備生產公司和信息系統公司等參與“空中絲綢之路”建設規則標準的研究、研發，以及鼓勵率先在航線、飛行、機場管理等領域試用、使用規則標準。對于其中能夠達到國際水平并被推薦到相關國家使用的，應對其予以資金或其他鼓勵。五是建立風險評估、預警以及止損制度。合作伙伴政治制度不一，經濟發展水平差別巨大，宗教文化復雜多樣，社會面臨挑戰較多。為了增強風險防控能力，中國有必要建立規則標準“軟聯通”的風險評估與預警制度，以及當風險發生后的止損機制，盡可能減少風險與損失。

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Research on the “Soft Connectivity” of “Air Silk Road”

XU Yi-tong

（Institute of Politics and International Relations， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Summary：Over the past decade， the “Air Silk Road” has played a crucial role in enhancing aviation connectivity between China and countries along the Belt and Road. However， there is little research on the “Air Silk Road”， particularly research on the characteristics， intrinsic value， and challenges of rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”. In this context， this paper summarizes the concept， proposing process， and practical characteristics of rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”. This study believes that the key characteristics of rules and standards “soft connectivity” are “accelerating prior and fast connections， ensuring security capabilities， deepening multilateral cooperation， participating or constructing platforms， enhancing top？level planning and implementation， and highlighting the docking of rules and standards”.The study finds that the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road” is an important way for China to uphold fairness and justice in the international aviation sector. It acts as a crucial means to enhance Chinas competitiveness in the international aviation field. It is also a significant tool to expand Chinas international aviation market. Besides， it works as an important instrument to support the construction of infrastructure of the “Air Silk Road” to fulfill “hard connectivity.” Moreover， it is a crucial support to promote the high？quality development of Chinas civil aviation sector.

This study also finds that in the specific advancement of the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”， Chinas civil aviation laws， regulations， and standards have some disparities compared with international standards. China may face challenges while establishing connection of rules and standards with countries along the “Air Silk Road”， which is due to the lack of trust and acceptability. What is more， Chinas relatively lower international status in civil aviation and limited management experience may affect the quality of connection between China and the countries along the “Air Silk Road”， and even result in doubt and criticism from some Western countries. There are also challenges related to outdated institutional design， imbalanced advancement mechanisms， and subpar operational quality of alignment platforms when China further develop the rules and standards “soft connectivity”.

To address the challenges in establishing the rules and standards “soft connectivity” of the construction of the “Air Silk Road”， this paper proposes the following strategies. First， it is necessary to accelerate the improvement of the capabilities to formulate domestic aviation rules and standards， and adapt to the alignment needs of countries along the route. Second， it is necessary to accelerate the transformation and relocation of roles， and safeguard the legitimate rights of countries along the route. Third， it is necessary to adapt to and grasp the development trends of international aviation， and create new rules and standards for global civil aviation governance. Fourth， it is necessary to speed up the construction of new institutional mechanisms to provide strong support for the rules and standards “soft connectivity”.

Key words：the Belt and Road；rules and standards；soft connectivity；Air Silk Road；global civil aviation governance

（責任編輯：徐雅雯）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.12.010

[引用格式]許藝彤.“空中絲綢之路”的“軟聯通”研究[J].財經問題研究，2023（12）：118-127.