俄羅斯防洪體制及特點分析

肖 鵬，侯 杰，趙美玲

(1.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120；2.中國能源建設股份有限公司，北京 100022)

1 概述

俄羅斯地跨亞歐二大洲，是世界上面積最大的國家。境內河流水系眾多，根據聯合國糧農組織數據庫數據，俄羅斯多年平均河川徑流量約4.3萬億m3，居世界第二位，僅次于巴西。俄羅斯以溫帶大陸性氣候為主，多年平均降水量571mm，受全球氣候變化、極端天氣影響，俄羅斯遭受水文氣象災害風險在不斷加大，圖1是俄羅斯聯邦水文氣象和環境監測局統計的1996—2018年造成經濟社會重大損失的水文氣象災害事件次數。在俄羅斯境內的自然災害中，洪水災害在發生頻率、影響范圍和年平均經濟損失方面均排名首位。

圖1 1996—2018年俄羅斯水文氣象災害事件發生次數

根據洪水成因及其表現特征，俄羅斯境內洪水類型可分為融雪洪水、暴雨洪水、冰凌冰塞洪水、風浪洪水(風暴潮)、潰壩洪水等5類。其中，暴雨洪水造成的損失最大。俄羅斯洪水類型劃分見表1。

根據俄羅斯聯邦水資源署的統計，俄羅斯境內受洪水泛濫淹沒影響的區域面積約40萬km2，主要分布在阿穆爾河、葉尼塞河等流域的部分地區，以及薩哈林州、外貝加爾邊疆區、烏拉爾聯邦管區中部和南部、伏爾加聯邦管區南部、北高加索聯邦管區等部分地區。該區域內現有700多個城鎮、數千個居民點、700萬hm2耕地、1200萬人口。俄羅斯每年因洪水造成的經濟損失在40億～700億盧布之間，年均超過400億盧布。

2 俄羅斯防洪相關法律

俄羅斯聯邦政府沒有出臺專門關于防治洪水、防御并減輕洪水災害的法律。目前，與防洪相關的法律主要有1994年頒布的《俄羅斯聯邦關于保護居民和領土免遭自然災害和人為緊急情況法》(有譯為《俄羅斯聯邦關于保護居民和領土免遭自然和人為災害法》)和2006年頒布的《俄羅斯聯邦水法典》。2部法律均經歷了多次修訂。

2.1 保護居民和領土免遭自然和人為緊急情況法

《俄羅斯聯邦關于保護居民和領土免遭自然和人為緊急情況法》是俄羅斯災害防治相關的主要法律，為預防自然和人為緊急情況的發生、減輕緊急情況造成的損失以及消除緊急情況等提供了重要法律制度保障。該法第1條定義緊急情況是指在特定區域內突然發生的，由于事故災難、自然災害、公共衛生事件、社會安全事件等可能造成或已經造成人員傷亡、財產損失、生態環境破壞、嚴重社會危害的情況。該法第4條規定在聯邦、聯邦管區、聯邦主體、城市、重要對象(包括重要企業和基礎設施等)5個層級上分別設立預防與消除緊急情況的統一管理體系，負責領導組織預防和減輕緊急情況影響的工作。該法中沒有單獨針對防洪的條款，而是將洪水災害作為自然緊急情況的一種一并考慮。

表1 俄羅斯洪水類型劃分

2.2 水法典

《俄羅斯聯邦水法典》是俄羅斯水管理相關的主要法律，旨在合理開發、利用和保護水體。該法典第24條規定俄羅斯政聯邦府在水關系領域的權力，與防洪相關的內容包括制定、批準和實施水體綜合利用和保護規劃，組織實施對水體狀態的監測，批準水庫運用基本規則，制定水庫過洪、特別泄水、蓄水、泄水制度，以及對位于2個或2個以上聯邦主體境內的水體和跨越俄羅斯國界的水體，采取措施以防止水體的負面影響并消除其后果等。鑒于水庫攔洪削峰錯峰作用明顯，水法典第45條對水庫的調度運用進行了規定，并授權聯邦執行機構根據本條款規定建立水庫過洪、特別泄水、蓄水和泄水制度。水法典第67條規定應采取工程措施保護境內領土和相關設施免遭洪水、內澇、堤岸破壞和其他水體遭受負面影響。

3 俄羅斯防洪主要部門

防洪重點工作內容包括水文氣象監測預警預報、水庫堤防等防洪設施的建設管理與調度運用、汛前檢查、出現洪災后的抗洪搶險救援等，主要涉及俄羅斯聯邦水文氣象和環境監測局、俄羅斯聯邦水資源署、俄羅斯聯邦民防、緊急情況和消除自然災害后果部(以下簡稱緊急情況部)等部門。

3.1 俄羅斯聯邦水文氣象和環境監測局

俄羅斯聯邦水文氣象和環境監測局隸屬于俄羅斯聯邦自然資源和生態部，負責在水文氣象及相關領域提供公共服務，監測環境及其污染情況，監測氣象和其他地球物理過程的影響。其與防洪相關的職責包括：①負責并組織實施氣象監測和地表水體水文監測；②確保水文氣象觀測站網以及水文氣象信息的接收、收集和傳遞系統的運行；③向聯邦各級政府及部門、經濟和商業團體以及公眾提供有關天氣、環境及其污染等方面的實測和預測信息；④發布有關可能威脅人民生命健康和生態環境破壞的自然災害、天氣、環境污染的預測預警信息；⑤對天氣、河川徑流等進行預測預報。

按照俄羅斯聯邦管區區劃，聯邦水文氣象和環境監測局在全國下設7個分局和23個區域水文氣象和環境監測部、數十個水文氣象和環境監測中心。

3.2 俄羅斯聯邦水資源署

俄羅斯聯邦水資源署同樣隸屬于俄羅斯聯邦自然資源和生態部，負責在水資源領域提供公共服務和管理聯邦資產的職能。其與防洪相關的職責包括：①制定和實施防洪措施以保護領土和設施免遭洪水、內澇和水體其他負面影響，包括增加河道過洪能力、疏浚和平整河道、平整和加固河岸、消除冰塞冰壩等；②制定水庫過洪、特別泄水、蓄水和泄水的制度；③制定俄羅斯聯邦的水文和水資源管理區劃，建立和變更洪水區、內澇區。

根據俄羅斯聯邦主體行政區劃和河流流域分布，聯邦水資源署在全國下設包括阿穆爾河流域管理局、伏爾加河上游流域管理局、伏爾加河下游流域管理局、葉尼塞河流域管理局等在內的14個流域管理局。流域管理局的管轄范圍是相應河流流域所涉及的聯邦主體的行政區域，而非完全按照河流流域范圍劃分。各流域管理局的管理權限主要是在水資源管理和用水監管等，不具有流域開發、利用、保護管理的綜合管理權限。

3.3 俄羅斯聯邦民防、緊急情況和消除自然災害后果部

聯邦緊急情況部是俄羅斯處理自然和人為緊急情況的組織核心，負責開展災害應急救援的統一指揮和協調。其主要職責是制定和實施國家在民防和應對緊急情況方面的政策、法律法規、科學技術方案，準備預防和處理緊急情況的力量和手段，管理緊急情況系統的基礎設施建設，開展民防組織和動員，以及在出現緊急情況時組織開展救援救災以消除緊急情況后果等。

緊急情況部建有完善的應急處置救援力量體系，下轄多支專業化的救援隊伍，包括消防總局、搜救隊、救援隊、航空救助隊等，并掌握有軍事化的救援部隊。必要時，緊急情況部還可向俄羅斯聯邦國防部或俄羅斯聯邦國民衛隊等請求協助。同時，緊急情況部還單獨設立了國家危機管理中心，開展緊急情況應急監測預警、調度管理和預防應對，負責在防災減災救援時的統一指揮和控制。按照俄羅斯聯邦管區和聯邦主體區劃，緊急情況部下設8個聯邦管區分部和85個聯邦主體分局。

4 俄羅斯防洪組織體系

根據俄羅斯聯邦政府有關防洪的職責分工，本文從汛前預防和汛中抗洪2個階段分析俄羅斯聯邦政府防洪組織體系。

4.1 汛前預防

4.1.1汛前檢查

根據《關于俄羅斯聯邦各部門組織防汛準備工作的指導方針》，由聯邦水資源署下設的流域管理局牽頭，在聯邦生態技術和核能監督局、緊急情況部下設分局、地方政府和水利設施運營機構等部門的代表參與下，組織對水利工程和水管理設施等進行汛前檢查，包括對堤防工程、護岸工程等水工結構的安全狀況進行檢查，對重點河段河勢情況、河岸有無崩塌進行調查，確定是否有影響行洪的問題及其優先實施的補救措施，評估河道是否具備通過洪水的能力等，并編制水利工程和水管理設施防洪準備情況的評估報告。

汛前檢查時，還需明確重要水庫的防洪負責人，并組建水庫值班隊，開展安全培訓，檢查水庫工程是否按規定設置警戒和設計洪水水位標志，并要求編制水庫洪水通行日志，記錄水庫及重要設施的設計圖件及其說明、安全檢查結果、水庫調度建議、值班隊組成及工作時間表、水庫維修工作情況、水庫水位和流量、緊急情況下采取應急措施情況等。

4.1.2洪水監測與預報預警

由俄羅斯聯邦水文氣象和環境監測局主要負責開展洪水的監測和預測預報工作，通過其下設的水文氣象觀測站點、航空氣象中心和氣象站、氣象衛星、雷達、水文氣象觀測站點等組成的水文氣象觀測網絡對河流湖泊水位、河流流量、河流冰層厚度、積雪深度、降水量、氣溫等水文氣象主要要素開展持續觀測并開展短中長期水文預報，根據水文氣象要素實測值與歷史長系列觀測值的對比分析、水文預報結果等對洪水情況的發展進行預測，包括洪水發生時間和規模、可能被洪水淹沒范圍、可能受影響的人口和基礎設施數量、可能被淹沒的公路路段和橋梁、可能位于洪水淹沒區域的潛在污染源等。

俄羅斯聯邦水文氣象和環境監測局每日在其官網公布全國河流、湖泊和水庫發生的危險水文氣象現象以及短時水文預報結果，并根據危險水文氣象現象的強度、已經或可能造成的災害損失程度，向緊急情況部下設的國家危機管理中心報送危險水文氣象現象發生和發展的危險情況介紹和緊急信息，并通過其預警系統和公共警報系統向公眾和其他部門及地方政府預警。

4.1.3水庫調度運行

截止到2018年底，俄羅斯境內已建成約30000座水庫，總庫容超過9000億m3，其中庫容超過100萬m3的水庫約2650座、超過1000萬m3的水庫約2390座、超過1億m3的水庫約110座。大多數水庫是為滿足水力發電、農業灌溉、城鄉供水、航運等用水需求，約有230座規模較大的水庫具有包括防洪在內的綜合利用功能。

根據《俄羅斯聯邦水法典》，水庫的調度運行必須遵循聯邦執行機構制定的水庫調度運行規程，包括由聯邦水資源署及其下設流域管理局制定的水庫過洪、特別泄水、蓄水和泄水等調度運行制度。庫容超過1000萬m3的水庫需逐個制定水庫調度運行制度，其他水庫參照水庫調度運行示范制度執行。

為協調水庫的防洪、興利等任務以及社會經濟各用水部門的關系，發揮水庫的綜合利用效益，聯邦水資源署及其下設流域管理局就綜合水庫或水庫群調度運行組織建立了水庫運營管理跨部門工作組機制。工作組成員包括緊急情況、水文氣象監測、能源、航運、農業、水庫業主和運營機構等部門代表和地方政府代表，組長一般由水庫所在的流域管理局局長擔任。工作組通過會議等方式匯總協調各部門關于水庫調度運行的建議，并由流域管理局制定水庫調度運行計劃。截止2018年底，聯邦水資源署已成立了22個水庫運營管理跨部門工作組。

根據水庫調度運行規程和制度，汛前出于防洪需要，水庫需提前預泄，騰出庫容，將水位降至汛限水位以下。汛中，水庫調度運用在遵守已有規程和制度基礎上，需執行由水庫運營管理跨部門工作組建議、流域管理局制定、聯邦水資源署批準的調度運用計劃，若洪水規模較大、洪災響應達到一定級別時，水庫泄水計劃需得到下文中提及的政府預防和消除緊急情況以及確保消防安全委員會批準。

4.2 汛中抗洪

4.2.1抗洪體系

為預測緊急情況的發生、預防和消除其帶來的影響，俄羅斯聯邦政府建立了統一協調、分級負責、垂直管理的國家預防與消除緊急情況的統一管理體系。統一管理體系分為聯邦、聯邦管區、聯邦主體、城市、重要對象等5個層級，每一層級管理體系均包括指揮協調機構、常設管理機構、日常執行機構等，統一管理體系結構如圖2所示。洪水災害作為緊急情況的一種，由統一管理體系負責應對。

圖2 俄羅斯國家預防與消除緊急情況的統一管理體系結構

俄羅斯聯邦政府在各層級統一管理體系中設立了政府預防和消除緊急情況以及確保消防安全委員會(以下簡稱政府委員會)，作為部門間應對緊急情況、采取統一行動的指揮協調機構。其中，聯邦、聯邦管區層級的政府委員會主席由緊急情況部的部長或副部長擔任，聯邦主體層級的政府委員會主席由各聯邦主體政府的最高行政負責人擔任，城市、具體對象層級的政府委員會主席由所在地的緊急情況部門長官擔任。政府委員會負責制定和組織實施預防和消除緊急情況的政策、行動計劃，協調各政府部門和地方政府的活動，并組織領導本層級預防和消除緊急情況的應急響應機制等。

統一管理體系中的常設管理機構是緊急情況部及其分部分局的管理機關。日常執行機構包括隸屬于緊急情況部的國家危機管理中心及其分支機構、應急救援力量、地方執勤和調度部門等。

4.2.2洪災響應

根據《俄羅斯聯邦政府關于自然和人為緊急情況分類的法令》，俄羅斯國家緊急情況應急響應機制共分為6級，最高級別為聯邦級，最低級別為重要對象級，緊急情況應急響應級別及啟動條件見表2。

表2 俄羅斯緊急情況應急響應級別和啟動條件

根據緊急情況的影響范圍和致災程度，由各層級政府委員會決定本層級管轄范圍進入緊急狀態，各部門和地方政府根據職責分工開啟緊急情況成災后的搶險救災工作。根據政府委員會會議紀要等文件和各部門管理條例分析，當俄羅斯境內發生洪水災害并引發緊急情況應急響應后，主要部門的職責分工見表3。

表3 洪水緊急狀態下俄羅斯主要部門職責分工

2013年阿穆爾河流域因強降雨而發生自有觀測記錄以來的最大洪水，在受災嚴重的阿穆爾州、猶太自治區、哈巴羅夫斯克邊疆區、薩哈共和國、濱海邊疆區等5個聯邦主體相繼宣布進入緊急狀態后，聯邦政府委員會決定于2013年8月7日起上述5個聯邦主體啟動“聯邦級”緊急情況應急響應機制。此后，以緊急情況部部長為首的聯邦政府委員會開啟全天候的抗洪工作，統一管理和協調聯邦各行政部門、聯邦主體和地方政府各行政部門的抗洪力量。此次洪災期間，共有114個部門業務組、數百個工作組、4.6萬人的救援隊伍投入到抗洪搶險中，其中實施了常規和應急水文監測以全面快速獲知洪水情況、調度結雅水庫和布列亞水庫以削減洪峰、搶修加固超過142km堤防以保護重點防洪對象等應對措施,對減輕洪災損失發揮了重要作用。

5 俄羅斯防洪體制特點分析

(1)對包括洪災在內的緊急情況實行多災種綜合管理

俄羅斯聯邦政府將事故災難、自然災害、公共衛生事件、社會安全事件等作為緊急情況事件實施統一管理，并在5個層級分別建立了國家預防與消除緊急情況的統一管理體系以綜合應對。總體上，俄羅斯境內洪水災害損失較輕，在俄羅斯現行預防和消除緊急情況影響的法律和體制機制中，將洪水災害與其他類型緊急情況一起實行多災種綜合管理，并未特殊對待。

隨著氣候變化和人類活動加劇，人類社會面臨的災害風險不斷增加，俄羅斯政府實行多災種綜合管理，在全國范圍設立消除自然和人為災害的聯邦政府儲備基金、建立統一的國家應急物資儲備體系、建設綜合的專業救援力量等，有助于提高各類緊急情況的快速響應和應急處置能力、合理優化調度應急資源、發揮緊急情況部門的綜合優勢。但過于重視和依賴緊急情況部門，使得在洪水災害尤其是暴雨洪水的防御應對中，對洪水災害的特性認識不足，聯邦水資源署及其下設的流域管理局等部門的專業優勢未能充分發揮。

(2)防洪抗洪分屬不同部門負責且大都實行垂直管理

洪水監測和預測預報由聯邦水文氣象和環境監測局及其下設的分局負責，防洪工程建設和重點水庫調度運用管理由聯邦水資源署及其下設的流域管理局負責，抗洪搶險救災主要由緊急情況部及其下設的分局分部和救援力量負責。聯邦水文氣象和環境監測局、聯邦水資源署、緊急情況部等防洪抗洪主要部門均實行垂直管理，各地分支機構直接隸屬于中央部門。

分級分部門負責、垂直管理的體制，保證了各部門在信息決策上傳下達的準確性和時效性，提高了河流上下游和毗鄰地區之間防洪應急聯動水平和區域協同抗洪能力。但在實際防洪抗洪工作中存在部門間協調程序多、協作效率低等問題，尤其在洪水災害發生初期、應急響應級別較低時，各部門間缺少溝通會商和統一領導，防洪決策不及時。同時，垂直領導的體制導致防洪應急資源主要掌握聯邦層面，各級地方政府在面臨洪水災害時可以調集的資源不足，防洪自主性較低，且與緊急情況部門的權責不明確，沒有發揮防洪抗洪主體作用。

(3)重視被動抗洪搶險救援而主動防御洪水措施不足

緊急情況部牽頭的政府預防和消除緊急情況以及確保消防安全委員會在抗洪方面的職能類似于我國的防汛抗旱總指揮部，在發生洪災、啟動應急響應后，由其分級組織、協調、指導抗洪工作。俄羅斯政府較為重視緊急情況應急管理專業隊伍建設，應急抗洪搶險救援力量專業且強大。

而在洪水防御方面，主動措施、系統措施實施不足。一是水文監測能力不足，不能及時全面了解雨情、水情、汛情，進而影響洪水預報預警和防洪決策。俄羅斯境內水文監測站網密度較低，平均每個水文站控制面積將近6000km2，且實際運行水文站數量逐年降低。二是河道行洪能力不足，占用河道行洪區、防洪工程老舊損壞等情況較為普遍，防洪建設投入較少。近年來，聯邦政府對保護和利用水資源的投資逐年減少，2012—2020年間，聯邦政府在防洪方面撥款平均每年僅60多億盧布。三是水庫精細化調度不足，調洪能力未能充分發揮。俄羅斯境內以防洪為主要功能的水庫數量較少，且缺乏水庫防洪調度細化方案和流域內水庫聯合調度方案。

6 結語

在2021年12月中俄總理第二十六次定期會晤聯合公報中，明確提出要“深化在跨界水聯合防洪方面的合作”。現狀中俄兩國在跨界水防洪領域合作主要集中在水文報汛方面，尚未成立專門的合作機制，合作緊密程度有待提高。從防洪體制來看，兩國在法律制度、組織結構、部門職能、協調機制等方面存在較大差異。未來雙方推動中俄防洪合作，需在充分考慮兩國防洪體制的基礎上，進一步協商確定合作架構、各自牽頭部門、合作范圍與任務、合作方式等，以便在兩國防洪主管部門和機構間協商建立高效暢通的合作機制和溝通渠道，穩步提升中俄跨界水聯合防洪合作水平。